Auto 154/20

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Presupuestos formales y materiales de procedencia

 

NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Reiteración de jurisprudencia sobre desconocimiento del precedente constitucional

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Negar por cuanto cargos planteados son infundados y se pretende reabrir debate jurídico

 

 

Referencia: Solicitud de nulidad de la sentencia T-563 de 2019

 

Expediente: T-5808227

 

Magistrado Ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

 

 

Bogotá D. C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinte (2020)

 

 

Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver la solicitud de nulidad de la sentencia T-563 de 2019, proferida por la Sala Tercera de Decisión de esta corporación.

 

 

I.        ANTECEDENTES

 

1.    Contenido de la sentencia T-563 de 2019

 

1.1.          La sentencia T-563 de 2019 resolvió 37 acciones de tutela que abordaron una misma problemática, relacionada con la situación de menores de edad que fueron diagnosticados con distintas patologías que comprometerían su capacidad física, sensorial y cognitiva, y cuyos padres y acudientes exigen el acceso a tratamiento especializados por cuenta del sistema público, cuando las prescripciones médicas, las tecnologías en salud y los proveedores de los servicios se sustraen de los instrumentos del sistema, esto es, cuando el tratamiento es ordenado por médicos particulares, las prestaciones requeridas no hacen parte del Plan de Beneficios con cargo a la UPC^[1], y las instituciones de salud o las IPS que las proporcionan no hacen parte de la red de servicios de la EPS a la que se encuentra adscrito el menor.

 

Se trata de niños que, según el diagnóstico médico particular, tienen trastorno por déficit de atención con hiperactividad (TDAH), autismo, trastorno generalizado del desarrollo, trastorno del aprendizaje, retardo mental, síndrome de down, retraso sicomotor, trastorno oposicional desafiante, u otras patologías que afectarían su desarrollo integral. Con base en tales diagnósticos y en las prescripciones de médicos particulares, los padres y acudientes de los niños exigen el suministro de terapias y servicios especializados que no harían parte de lo que en aquel momento era el Plan Obligatorio de Salud (POS), como terapias con perros y equinos, musicoterapia, terapias físicas, ocupaciones, de lenguaje y de fonoaudiología basadas en neurodesarrollo o en neurehabilitación, terapias de integración sensoriomotríz, terapias comportamentales ABA, y terapias halliwick, además de servicios complementarios como transporte, alimentación, acompañamiento general y acompañamiento sombra, que deberían ser suministrados por IPS específicas que no hacen parte de la red de servicios de la respectiva EPS: Funtierra Rehabilitación IPS SAS, Centro de Estimulación, Rehabilitación y Aprendizaje Solidaridad Social, Rehabilitamos de la Costa SAS, Centro de Rehabilitación Integral Estrellitas CRIES, Centro de Rehabilitación Integral Manantial, Centro de Rehabilitación Arco Iris, Centro de Rehabilitación Integral Caritas Felices, Fundación Paso a Paso, Centro Integral de Salud del Caribe, Clínica Neurorehabilitar, CENCAES, eFundación Passus, y el Instituto de Rehabilitación Integral Ebenezer.

  

A partir de los hechos anteriores se estructuraron dos tipos de controversias para ser resueltas en el escenario de la acción de tutela.

 

El primer debate se presenta entre los acudientes de los niños afectados y las instancias del sistema de salud encargadas de autorizar el suministro de las terapias especializadas, esto es, las EPS o las entidades territoriales. El interrogante que se plantea apunta a determinar las condiciones bajo las cuales se puede acceder al sistema de salud, y, en particular, las condiciones bajo las cuales los niños diagnosticados con alguna patología que compromete su capacidad física, sensorial y cognitiva, pueden exigir por cuenta de aquel, la provisión de terapias especializadas que no se encuentran dentro de la oferta regular del sistema por no hacer parte de lo que en su momento era el Plan Obligatorio de Salud (POS), así como los servicios de transporte, alimentación y acompañamiento, las condiciones bajo las cuales las prescripciones de médicos particulares que ordenan tales terapias pueden resultar vinculantes para las EPS, y las condiciones bajo las cuales los tratamientos deben ser suministrados por IPS que no hacen parte de la red de servicios de la respectiva EPS a la que se encuentra afiliado el menor. Este tipo de controversia se encuentra en 36 de los 37 casos acumulados en este proceso.

 

Y por otro lado, en el expediente T-5808227 se plantea un debate distinto, no ya entre los acudientes de los niños y las EPS o las entidades territoriales, sino entre los proveedores de los tratamientos y los ordenadores y pagadores de los servicios de salud, y en particular, entre la IPS Funtierra y la Secretaría de Salud de Córdoba, para que, en cumplimiento de órdenes judiciales de tutela que previamente habrían reconocido el derecho de los niños de acceder a los tratamientos proporcionados por dicha IPS, se mantenga su condición de proveedor de los servicios de salud, y se le efectúen los pagos que se encuentran en mora. Sobre esta última controversia versa la presente solicitud de nulidad.

 

De este modo, los dos debates ofrecen el panorama completo sobre el mecanismo jurídico para el suministro de tratamientos especializados que no hacen parte de la oferta del sistema de salud, para niños y jóvenes con alteraciones físicas, sensoriales y cognitivas en IPS particulares, con cargo al sistema de salud.

 

1.2.          Durante el proceso judicial en el que se dio trámite a las acciones de tutela anteriores, la Corte indagó por los patrones del litigio, obteniendo los siguientes hallazgos:

 

-       Los amparos corresponden a un patrón común de litigio en el país, masivo y sistemático, con tendencia creciente, hasta el punto de que la acción de tutela se ha convertido en la principal vía de acceso al sistema de salud para obtener terapias especializadas para niños con discapacidad, desplazando casi que integralmente los dispositivos ordinarios contemplados en la Ley 100 de 1993 y en las normas que la complementan. Entre abril de 2006 y febrero de 2013 se recobraron cerca de 109.000 millones al sistema por este concepto, recobros que corresponden en un 92% a fallos de tutela, y mientras en el año 2006 se presentaron 134 acciones de tutela, en el 2014 ascendieron a 31.000, muchas de las cuales pueden involucrar, cada una, a más de 20 pacientes. Y mientras en el año 2006 los recobros por estas terapias ascendieron a $240.836.824, en el 2014 llegaron a $62.863.172.792.

 

Incluso, pese a que según los estimativos del Consejo Superior de la Judicatura la Corte selecciona tan solo el 0.03% de las acciones de tutela que se presentan en el país, y a que dentro de este porcentaje son poco frecuentes los casos que involucran el derecho de los niños de acceder al sistema de salud, la información obtenida en este proceso es muy indicativa de la magnitud del litigio, y del impacto que tiene en el sistema público de salud. Según la información obtenida con la revisión del expediente T-5808227, por concepto de servicios prestados a menores de edad con fundamento en órdenes impartidas por jueces de tutela, Funtierra Rehabilitación IPS facturó y recibió de la Secretaría de Salud Departamental de Córdoba la suma de $16.280.261.121 entre enero de 2014 y abril de 2016, suma esta nada despreciable si se tiene en cuenta que corresponde a dineros recibidos por los servicios prestados durante dos años por una sola IPS que funciona únicamente en algunos pocos municipios del departamento de Córdoba. Asimismo, en el proceso se encontró que en un solo día fueron expedidas 12 sentencias de tutela por el juzgado único promiscuo municipal de Piojó, referidas todas a controversias que corresponden a la misma estructura litigiosa: padres y acudientes de niños que solicitan el acceso gratuito a terapias no convencionales en una institución específica, ordenadas por un médico particular, con cargo al sistema público de salud.

 

-       A nivel geográfico se presentan asimetrías muy notorias, pues mientras las tutelas en salud se concentran en Antioquia, Valle y Bogotá, en la hipótesis analizada los amparos constitucionales se han presentado de manera prevalente en la Costa Caribe, especialmente en el departamento del Atlántico, pese a que ni desde el punto de vista epidemiológico ni desde el punto de vista demográfico este fenómeno encuentra una explicación. Según la Superintendencia Nacional de Salud, el mayor número de pacientes atendidos con este servicio se encuentra en dicho departamento, representando el 59,16% de todos los usuarios en el país a los que se les brinda esta tecnología en salud, y en los últimos años las demandas en este frente se han incrementado drásticamente en los departamentos de Bolívar, Cesar, Magdalena, Guajira y Sucre, es decir, en la Costa Caribe.

 

-        De igual modo, también se evidenciaron algunas particularidades en la estrategia litigiosa, esto es, en los mecanismos para poner en marcha el sistema judicial.

 

Es así como las controversias no sólo involucran a los pacientes y a las EPS, como ocurre de ordinario, sino también a otros actores del sistema de salud, como los médicos particulares que atienden a los infantes, y las propias IPS en las que se solicita el tratamiento, quienes parecen jugar un papel muy determinante en el litigio constitucional, hasta el punto de que, en ocasiones, son estas las que lo impulsan o lo gestionan directamente, a través de los acudientes de los niños. En el expediente T-5808227, por ejemplo, algunos de los familiares de los niños que fueron tratados en la IPS Funtierra afirmaron que la entidad no sólo les brindó las terapias, sino que, además, previamente a ello, contactó a los pacientes a través de visitas domiciliarias, charlas informativas en centros educativos, llamadas telefónicas o contactos a través de distintos intermediarios, informándoles de la posibilidad de acceder gratuitamente a los servicios del centro de salud mediante la interposición de una acción de tutela que la misma entidad impulsaría en los estrados judiciales, y que, una vez contactados, tramitó los amparos constitucionales. Asimismo, previamente a las acciones interpuestas ante el juez promiscuo de Piojó, un mismo profesional de la salud prescribió las mismas terapias a siete niños con patologías disímiles, todo ello en el transcurso de un solo día, y posteriormente los padres de los infantes acudieron masivamente a la acción de tutela en los mismos días, ante el mismo juez y con el mismo formato de demanda, para reclamar tecnologías de salud en dos centros de salud específicos que se encuentran ubicados en otros municipios.

 

De igual modo, se encuentra un alto nivel de estandarización y masificación del litigio, ya que, las estrategias procesales y los instrumentos y textos jurídicos empleados por los accionantes suelen estar predeterminados, y los actores del sistema parecen actuar concertada y colectivamente.

 

En el fallo del Juzgado Promiscuo de Familia de Planeta Rica del 8 de enero de 2015, una de las sentencias con fundamento en la cual se interpuso la acción de tutela correspondiente al expediente T-5808227, el juez decidió acumular los amparos formulados por 22 accionantes, teniendo en cuenta que “guardan identidad de objeto, los hechos son similares, los accionados son los mismos”, y que las acciones fueron formuladas en la misma semana. Dos días antes, el 6 de enero de 2015, ese mismo juzgado resolvió otra acción de tutela acumulando las demandas presentadas por 56 personas. El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cereté concedió una acción de tutela interpuesta conjuntamente por ocho padres de familia en sentencia el 18 de diciembre de 2012. El Juzgado Segundo Penal del Circuito de Montería hizo mismo respecto al amparo propuesto conjuntamente por 10 padres de familia en sentencia del 14 de enero de 2015. Dentro de esta misma línea, las ocho demandas de tutela presentadas ante el juez promiscuo de Piojó responden a un mismo formato, por lo cual, inadvertidamente se reprodujeron fórmulas idiosincráticas o contenidos que claramente corresponden a otros casos.

 

Por lo demás, se encontró que, contrariamente a lo que ocurre en otros escenarios que involucran la faceta prestacional del derecho a la salud, en los que los pacientes apelan a la acción de tutela cuando la EPS efectivamente ha defraudado sus expectativas y ha sido renuente a brindar los servicios solicitados, en este contexto la estrategia es distinta: en general se acude al amparo constitucional sin que previamente la EPS hubiere tenido la oportunidad de valorar y de adoptar una decisión en relación con los requerimientos que le son formulados por los pacientes, y no tanto con el propósito de oponerse a sus políticas en el suministro de servicios, sino con el objeto de desplazar a la EPS en su rol de ordenar la provisión de las terapias, y de que los órganos jurisdiccionales asuman esta función.

 

-       Por su parte, desde el punto de vista sustantivo los amparos constitucionales implican una sustracción integral de los principios y de las reglas que rigen el funcionamiento del sistema público de salud, pues se pretende, primero, acceder a tecnologías en salud que se encuentran por fuera del Plan de Beneficios con cargo a la UPC, e incluso a terapias cuya financiación con recursos públicos se encuentra prohibida, segundo, hacer valer prescripciones médicas de profesionales de la salud particulares, es decir, que no provienen del médico tratante del paciente en la respectiva EPS, y finalmente, que el tratamiento sea suministrado por un proveedor que no hace parte de la red de servicios de la EPS.

 

-       La Sala de Decisión encontró que el mecanismo a través del cual estos actores han accedido a las prestaciones y a los recursos del sistema ha consistido en desplazar a las Empresas Promotoras de Salud (EPS) de su atribución legal de administrar, bajo la lógica de la racionalización, los instrumentos para el reconocimiento, otorgamiento y provisión de las tecnologías, y asignarla al mismo sistema judicial, el cual, por carecer de las condiciones y de las  herramientas técnicas para operar el modelo, ha venido permitiendo y validando el acceso indiscriminado a los servicios y a los recursos que provee el sistema de salud, sin sujeción a los criterios y las reglas a partir de las cuales aquel fue estructurado. Con ello, los usuarios del sistema de salud, es decir, los pacientes y sus acudientes, tienen un acceso preferencial y expedito a tecnologías en salud y a servicios complementarios que en principio no provee el sistema, y al mismo tiempo se liberan de las cargas asociadas al suministro de tales servicios, y los oferentes de tales tecnologías y servicios pueden brindarlos sin sujeción a las restricciones, limitaciones y controles propios del sistema. Así, bajo el modelo que se configura a través del amparo constitucional, oferta y demanda interactúan libremente en el sistema de la salud.

 

Así estructurado el modelo, el sistema judicial confiere a los usuarios un acceso preferencial, inmediato y expedito al sistema de salud, removiendo todos mecanismos de contención y de racionalización del mismo. De igual modo, este esquema resulta funcional a los intereses de los proveedores y oferentes de los servicios de salud, y, en particular, a los de las IPS que brindan las terapias a los menores de edad, pues desactiva todos los mecanismos con los que cuentan las EPS para contener la demanda de servicios y salud y para controlar las condiciones operativas, técnicas y económicas en las que estos se suministran.

 

-       Además, el litigio se ha estructurado en función de categorías médicas abiertas y maleables que confieren a los profesionales de la salud un alto margen de maniobra y de discrecionalidad en el diagnóstico y tratamiento de los pacientes, e incluso, en función de categorías diagnósticas y terapéuticas que han sido objeto de un amplio debate en la comunidad médica y científica.

 

Desde el punto de vista del diagnóstico, el litigio constitucional ha apelado a categorías que han sido objeto de controversia en la comunidad médica y científica, y que, en ciertos círculos han sido cuestionadas por, supuestamente, crear artificiosamente patologías que corresponden a procesos vitales naturales, por sobredimensionar su gravedad, o por estar sustentadas en criterios diagnósticos gaseosos o equívocos que permiten abusar o sobre-diagnosticar a los pacientes en beneficio de otros actores del sistema de salud, en el marco de lo que se ha denominado “medicalización” y “patologización” de la vida cotidiana.

 

Por su parte, las intervenciones médicas que se prescriben han sido cuestionadas por no existir evidencia científica que dé cuenta de su valor terapéutico, y por carecer de herramientas de control.

 

Este es el caso, por ejemplo, de las terapias con animales, de las sombras terapéuticas y de las “terapias tomatis”, que actualmente hacen parte de las denominadas “exclusiones absolutas”, en las que el Estado ha descartado su financiación con recursos públicos, al menos para ciertas indicaciones médicas. Las terapias con delfines, caballos o perros fueron postuladas por el Ministerio de Salud para que fuesen excluidas de su financiación con recursos públicos, por no existir evidencia científica sobre su beneficio terapéutico. El Instituto de Evaluación de Tecnologías en Salud (IETS) efectuó una revisión sistemática de la literatura en la materia, concluyendo, primero, que los potenciales beneficios se producen para patologías diferentes al autismo, como las asociadas a los trastornos del desarrollo, y segundo, que con respecto a las enfermedades del espectro autista no existía evidencia concluyente sobre sus beneficios terapéuticos. Hoy en día la Resolución 244 de 2019 excluye el denominado “trabajo con animales” para la indicación “autismo en la niñez”, aunque durante el proceso deliberativo se cuestionó su pertinencia para otras indicaciones médicas.

 

Lo propio ha ocurrido con las denominadas “sombras terapéuticas”, prescritas con frecuencia porque proporcionan un acompañamiento y una asistencia a los niños con necesidades especiales en todas las actividades de su vida cotidiana, especialmente en el ámbito educativo. Sin embargo, esta tecnología fue postulada por el Ministerio de Salud para que su financiación con recursos públicos fuese excluida, por no existir evidencias sobre sus efectos terapéuticos. Nuevamente, dentro del proceso de exclusión establecido en la Ley Estatutaria de la Salud se concluyó que no solo no existen evidencias sobre su eficacia, sino que además conlleva una serie de peligros y de riesgos que desaconsejan su utilización: se trata más de un apoyo físico que de una herramienta para transformar los patrones conductuales, en la práctica cumple el rol de cuidado y no de terapeuta, limita y reduce la interacción con los miembros del entorno familiar y social, y provoca altos niveles de dependencia que son incompatibles con el propósito de dotar de autonomía a las personas con discapacidad. Actualmente, las sombras terapéuticas se encuentran excluidas de su financiación con recursos públicos para todas las indicaciones, según lo determina la Resolución 244 de 2019.

 

Por su parte, las denominadas “terapias ABA” constituyen un enfoque terapéutico basado en el reforzamiento positivo para inducir la interiorización las conductas que se estiman deseables y para reducir aquellas que puedan causar daño o interferir con los procesos de aprendizaje, que tiene por objeto moldear los patrones comportamentales de los niños. El Instituto de Evaluación de Tecnologías en Salud (IETS) hizo una revisión de la literatura científica, concluyendo, primero, que aunque ha sido utilizado para intervenir diferentes patologías, sólo existen indicios de su efectividad frente a las enfermedades del espectro autista, especialmente en niños menores de tres años de edad, y respecto de aspectos puntuales de estos trastornos, pero que aún en estos frentes no existe evidencia concluyente. En particular, la entidad destacó que, tanto frente a las habilidades cognitivas como frente a las habilidades relacionadas con el lenguaje expresivo y receptivo, los estudios científicos validados metodológicamente arrojan resultados no concluyentes, pues mientras algunos demostraron diferencias estadísticamente significativas comparadas con la terapia habitual, otros no hallaron tales diferencias.

 

-       Con base en los hallazgos anteriores, la Sala concluyó que si bien este modelo de litigio judicial apunta a flexibilizar las condiciones de acceso al sistema de salud, y con ello a garantizar el derecho a la salud de menores de edad que se encuentran en situación de discapacidad, en cualquier caso envuelve una serie de riesgos y peligros que no pueden ser pasados por alto por el juez constitucional.

 

En esencia, el peligro reside en que bajo este esquema de acceso paralelo al sistema de salud se suprimen y se desactivan los dispositivos, los mecanismos y las herramientas establecidas en la legislación para controlar y para racionalizar el funcionamiento del sistema, en un escenario altamente complejo y vulnerable en el que los distintos actores apelan a categorías diagnósticas y terapéuticas abiertas y controvertidas en la comunidad médica, en beneficio de sujetos que, en razón de su minoría de edad y de su condición de discapacidad, no pueden gestionar directamente sus derechos e intereses. Lo anterior favorece la conformación de esquemas de atención que persiguen el suministro indiscriminado de tecnologías en salud y de servicios complementarios, en las condiciones técnicas y económicas fijadas directamente por los proveedores de tales servicios, sin la mediación de las Empresas Promotoras de Salud (EPS), que cumplen un rol determinante en la racionalización y en la estabilización del sistema de salud, y en la adecuada distribución de sus recursos.

 

La confluencia de los elementos anteriores podría tener repercusiones negativas tanto desde la perspectiva del derecho a la salud, como desde la del sistema público de salud: lo primero, en tanto el litigio constitucional podría ser funcional, más que a los derechos de los pacientes, a los intereses de otros actores, de suerte que estos podrían llegar a ser instrumentalizados, y lo segundo, en tanto podría erosionar la transparencia, la funcionalidad y la operatividad, la equidad, y la sostenibilidad del sistema de salud.

 

1.3.          Partiendo del marco anterior, la Corte resolvió la acción de tutela correspondiente al expediente T-5808227. En este amparo, la IPS Funtierra demandó a la Gobernación de Córdoba para que se le ordenara la retribución inmediata por los tratamientos brindados a cerca de 500 menores de edad durante el año 2016, y para que hacia el futuro librara las autorizaciones para que las terapias requeridas por los menores fueran suministradas por dicha IPS.

 

La Sala de Decisión resolvió confirmar los fallos de instancia en los que se declaró la improcedencia del amparo constitucional, teniendo en cuenta, primero, la falta de legitimación de la IPS para actuar en nombre del los menores de edad, segundo, la improcedencia general de la tutela para satisfacer demandas de tipo económico, y tercero, porque tanto la IPS como los menores cuentan con herramientas para garantizar los derechos que consideran transgredidos, tales como los incidentes de desacato e incumplimiento de las sentencias de tutela, y las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y ante la jurisdicción ordinaria para reclamar las sumas de dinero adeudadas.

 

En particular, la Sala de Decisión justificó la improcedencia del amparo en los siguientes términos:

 

Primero, se advirtió que la entidad accionante invocó los derechos e hizo uso de los instrumentos jurídicos que el ordenamiento jurídico contempla en favor de los niños en situación de discapacidad, pero para promover causas propias. En tal sentido, la Sala sostuvo que “no es de recibo el argumento planteado por la IPS, en el sentido de que para salvar la vida de 500 niños, y de para dar cumplimiento a los fallos de tutela que se estructuraron en favor suyo, el juez constitucional debe ordenar a las instancias gubernamentales mantener el monopolio en la provisión de las terapias respecto de un grupo poblacional determinado, y en determinados municipios del departamento de Córdoba.”

 

Segundo, se argumentó que la controversia planteada por Funtierra no sólo no podía ser evaluada en el escenario de la acción de tutela, sino que, además, las pretensiones envolvían dudas razonables sobre su fundamento y sustento jurídico.

 

Para la Sala de Decisión, ni el debate sobre el deber de la entidad territorial de pagar unas sumas de dinero, ni el debate sobre el presunto derecho de las IPS a mantener su condición de proveedora de determinadas tecnologías en salud respecto de un grupo poblacional determinado en ciertas zonas del país, “comporta para la Corte un problema que involucre la vigencia de los derechos fundamentales ni de los pacientes ni de la propia IPS, pues no tiene un vínculo directo y estrecho con la faceta prestacional del derecho a la salud, ni tampoco se encuentra el vínculo con los demás derechos fundamentales”. Además, en la medida en que dichas controversias pueden ser ventiladas en otros escenarios, particularmente en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en la jurisdicción ordinaria, la circunstancia de que en el trámite de los mismos no se haya obtenido un resultado favorable, no torna viable la acción de tutela, pues el amparo constitucional sólo procede cuando el ordenamiento jurídico no cuenta con instrumentos jurisdiccionales idóneos y eficaces para ventilar la controversia ius fundamental. Y de perseguirse la ejecución y el cumplimiento de fallos judiciales de tutela en los que se habría reconocido el derecho de los menores de edad de acceder a los tratamientos especializados en una IPS específica, las pretensiones han debido canalizarse mediante los instrumentos que el propio ordenamiento contempla, como los incidentes de desacato o de cumplimiento.

 

Tercero, la Corte sostuvo que incluso prescindiendo de la dificultad anterior sobre la procedencia del amparo constitucional, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar, por la confluencia de las siguientes razones: (i) los fallos de tutela que se invocan para justificar la intervención de los menores en la IPS Funtierra, “no deben ser entendidos como órdenes incondicionales e indefinidas en el tiempo para que el sistema público de salud se vea obligado a contratar los servicios de un centro de salud en particular”, teniendo en cuenta, por ejemplo, que con posterioridad a estas decisiones, algunas terapias allí contempladas fueron excluidas de su financiación con recursos públicos a partir de las directrices establecidas en la Ley Estatutaria de Salud, que muchos de estos fallos preservaron la facultad de la EPS para elegir el proveedor de los tratamientos a los menores sin designar a Funtierra como la única IPS que podría brindar las terapias ordenadas, y que el suministro de los servicios debe tener en cuenta la evolución del paciente a partir del seguimiento permanente que hagan sus médicos tratantes; (ii) contrariamente a lo afirmado por la IPS, provisión de los servicios de salud debe canalizarse a través de las EPS, incluso cuando se trate terapias no contempladas en el Plan de Beneficios para personas del régimen subsidiado, la cual debe autorizar, pagar y recobrar los servicios, sin que las IPS y las entidades territoriales puedan interactuar directa y libremente.

 

Finalmente, se advirtió que “el juez constitucional no se encuentra habilitado para extender los alcances de un esquema de acceso al sistema de salud que no sólo sustituye los elementos estructurales del sistema de salud, sino que, además, no se configuró necesariamente en función de los derechos ni en función del interés superior de los niños”.  El hecho de que Funtierra hubiere gestionado directamente a través de los padres y acudientes de los niños las acciones de tutela, que las prescripciones médicas fueren expedidas por los mismos dos médicos particulares que eventualmente podrían tener un conflicto de intereses por los vínculos económicos que tendrían con la IPS, que las terapias prescritas por estos  coincidan con las ofertadas por la IPS, que los servicios brindados tengan componentes de terapias que se encuentran en el Plan de Beneficios pero que no hayan sido calificadas como tales, que algunas de las terapias prescritas han venido sido cuestionadas en el sistema público de salud por no existir evidencia de su seguridad y eficacia, que los servicios brindados por Funtierra tengan una naturaleza mixta que involucra componentes no solo asociados a la salud, sino también a la educación diferenciada, a la recreación y al cuidado general de menores de edad, y que la Superintendencia Nacional de Salud hubiere llamado la atención sobre las irregularidades en la atención de los menores, generaron dudas a la Sala de Decisión sobre la virtualidad del litigio para garantizar el interés superior de los menores.

 

1.4.   Con fundamento en las consideraciones anteriores, se confirmaron los fallos de los jueces de instancia, en el sentido de considerar la improcedencia de la acción de tutela presentada por Funtierra Rehabilitación IPS, y en el entendido de que sus pretensiones de obtener el pago de una obligación dineraria y de mantener su condición de proveedora de los servicios de salud no está asociada a la vulneración de ningún derecho fundamental.

 

2.       La nulidad planteada contra la sentencia T-563 de 2019

 

El día 18 de diciembre de 2019, la señora Tania Margareth Otero Arroyo, actuando como representante legal de Funtierra Rehabilitación IPS, presentó incidente de nulidad contra la sentencia T-563 de 2019, mediante la cual se dejó en firme la decisión de los jueces de instancia, a saber, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal Superior de Montería, de declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por Funtierra Rehabilitación IPS contra la Secretaría de Desarrollo de Salud de Córdoba, la Gobernación de Córdoba y el Ministerio de Salud.

 

La peticionaria argumenta que la providencia atacada vulneró el derecho al debido proceso, por variar la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y por desconocer el derecho sustantivo, producto de una valoración incorrecta del material probatorio y de la inaplicación de la normatividad aplicable al caso, tal como se explica a continuación.

 

2.1.                      Desconocimiento de la jurisprudencia constitucional

 

Según la peticionaria, la sentencia desconoce un amplio repertorio de precedentes que este tribunal ha reconocido y aplicado de manera uniforme a lo largo del tiempo, sin justificar debidamente la variación jurisprudencial. A su juicio, la Sala de Decisión inaplicó las siguientes reglas:

 

-       Las reglas sobre la autonomía de los profesionales de la salud y sobre la vinculatoriedad de las prescripciones de médicos particulares distintos a los inscritos en las EPS.

 

Según se indica en el escrito, en múltiples providencias esta corporación ha reconocido tanto la facultad que tienen las personas de acudir a médicos particulares para ser diagnosticados y atendidos, como el deber del sistema de salud de atender las indicaciones de estos profesionales, con la sola condición de “que exista un principio de razón suficiente para que el paciente haya decidido no acudir a la red de servicios de la entidad a la que se encuentra afiliado”. Esta línea decisional se ha acogido en múltiples sentencias de la Corte Constitucional, entre ellas las T-545 de 2014^[2]. Sin embargo, según la peticionaria, en la sentencia aludida se denegó la acción de tutela, pese a que a los menores en cuyo nombre se interpuso la acción de tutela, les fue negado el servicio de salud por las EPS.

 

-   Los precedentes sobre la viabilidad excepcional de la acción de tutela para exigir el pago de sumas dinerarias. Según habría determinado la Corte Constitucional en las sentencias T-735 de 1998^[3], T-349 de 2001^[4], T-1160 de 2001^[5], T-897 de 2007^[6], T-014 de 2005^[7], T-030 de 2007^[8] y T-310 de 2012^[9] y, el amparo constitucional puede ser utilizado para reclamar el pago de dineros debidos, especialmente cuando con este se persigue la protección de sujetos vulnerables que atraviesan dificultades económicas que amenazan su mínimo vital.

 

Así, en la sentencia T-310 de 2012^[10] se ordenó al municipio de Fundación pagar anticipadamente las acreencias a una persona de la tercera edad, teniendo en cuenta su condición de discapacidad y su grave estado de salud, pese a que el municipio se encontraba en proceso de reestructuración de pasivos, y a que con la decisión judicial se alteraba el orden de prelación de acreencias. Algo semejante se habría ordenado en la sentencia T-735 de 1998^[11], para que el gobierno nacional pagara unos rendimientos de un producto bancario a un contratante que requería un tratamiento médico inmediato. Dentro de esta misma línea, en la sentencia T-014 de 2005^[12] se ordenó a un municipio sometido a un proceso de reestructuración de deudas, el pago de unas obligaciones derivadas de contrato de suministro, teniendo en cuenta la compleja situación social y emocional del acreedor. Una misma línea decisional se encuentra en las demás sentencias aludidas.

 

Pese a la contundencia de la línea jurisprudencial anterior, la Sala de Decisión se abstuvo de ordenar el pago de las deudas de la Gobernación de Córdoba a Funtierra Rehabilitación IPS, sin tener en cuenta que “no hay quién preste el servicio de terapias de neurorehabilitación a los infantes en situación de discapacidad de Córdoba”, que lo anterior compromete la dignidad y la salud de todos estos menores, y que, además, los incumplimientos en que ha incurrido la administración departamental han llevado a Funtierra a una situación financiera insostenible. Lo anterior resulta particularmente grave, ya que dicha IPS es la de mayor cobertura en el departamento de Córdoba, y presta servicios en municipios como Cereté, Ciénaga de Oro, San Carlos, Pelayo, Cotorra, Sahagún, Purísima, San Andrés, Tuchín, Planeta Rica, Pueblo Nuevo, La Apartada, Buenavista y Montelíbano.

 

-    Las reglas sobre la procedencia de la acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable de tipo económico, derivado del no pago. Según la jurisprudencia constitucional, el amparo puede ser utilizado para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable originado en la mora en el pago de obligaciones dinerarias, y, prescindiendo de esta regla, la Sala de Decisión se habría abstenido de resolver la controversia jurídica, pese a que tanto Funtierra Rehabilitación IPS como su representante legal se encuentran en una situación crítica debido al incumplimiento de la Gobernación de Córdoba.

 

En tal sentido, en el escrito se indican cuatro procesos que se surten actualmente contra la IPS, entre ellos un trámite de entrega forzada de un bien inmueble^[13], un embargo de la Superintendencia de Salud^[14], dos trámites laborales ordinarios^[15], y un proceso ejecutivo laboral^[16]. Asimismo, la peticionaria indica que como representante de la entidad atraviesa graves dificultades sociales y emocionales, ya que su nivel de endeudamiento afectó el proceso de gestación y el nacimiento de su hija, y le ha impedido llevar un nivel de vida acorde con sus altos estándares de vida: “Provengo de una familia acomodada económicamente donde mis padres nos brindaron estudios superiores a mi en la ciudad de Bogotá (…) mi mínimo vital en razón del estrato 6 en el que vivo en la ciudad de Montería (Barrio El Recreo) y estrato 6 en la ciudad de Bogotá, debe ser considerado (…) la falta de pago del ente territorial me están llevando a la quiebra y a vivir en una extrema zozobra sicológica por las deudas que me agobian”.

 

-       Finalmente, se advierte que la sentencia objetada desconoció los precedentes judiciales relativos al mínimo vital de las personas. En efecto, la Corte ha considerado que aunque el derecho al mínimo vital no se encuentran positivizado expresamente en la Constitución de 1991, guarda un íntima relación con los derechos al trabajo, la vida, la vivienda y a la salud, por lo que puede ser protegido en el escenario de la acción de tutela, tal como se explicó en las sentencias T-678 de 2017^[17], T-081 de 1997^[18] y T-716 de 2017^[19]. Adicionalmente, en el artículo 238 del Plan Nacional de Desarrollo se estableció la obligación de garantizar el saneamiento definitivo de las cuentas de servicios y tecnologías en salud no financiadas con la UPC del régimen subsidiado, prestadas hasta el 31 de diciembre de 2019.

 

Desconociendo este preciso marco jurisprudencial, los jueces de instancia, y posteriormente la Corte Constitucional, denegaron el pago reclamado y, por esta vía, dejaron desamparadas a las personas que subsistían en razón de la actividad económica de la IPS y, en particular, de su representante legal, quien actualmente atraviesa una difícil situación financiera que amenaza con su estabilidad emocional y familiar. Igualmente la decisión judicial repercute negativamente en la calidad de vida de los menores que venían siendo atendidos por la institución.

 

2.2.                      Desconocimiento del derecho sustancial

 

Asimismo, la peticionaria sostiene que la sentencia cuya nulidad se solicita incurre en una violación directa de la Constitución Política, por negar un amparo que tenía por objeto garantizar los derechos fundamentales de los menores con discapacidad que venían siendo atendidos por Funtierra, a partir de una serie de yerros fácticos, y de una indebida valoración probatoria.

 

Con respecto a esto último, se argumenta que la Sala de Decisión valoró erradamente el material probatorio, cuando concluyó, basada en unas llamadas telefónicas que se hicieron a los acudientes de unos menores de edad que fueron atendidos por Funtierra, que los infantes no padecían los diagnósticos indicados por la IPS. Esta conclusión apresurada estaría desvirtuada, por ejemplo con el diagnóstico de una de las menores del departamento de Córdoba, quien por padecer una enfermedad huérfana denominada mucopolisacaridosis, tiene tan solo 60 cms de estatura a pesar de tener 14 años, y sufre deformidades de la columna vertebral, pérdida de audición, anomalías visuales y lesiones hepáticas, cardiacas y respiratorias. Ante esta evidencia, resulta insostenible la tesis de la Corte, en el sentido de que la salud de los menores no se encuentra comprometida. Y, en cualquier caso, el diagnóstico de los médicos tratantes no puede ser cuestionado porque proviene del especialista en la materia.

 

Asimismo, la violación del artículo 44 de la Constitución se produjo porque la Sala de Decisión negó el amparo basada en la falsa premisa de que con posterioridad a la Ley Estatutaria de la Salud algunas de las tecnologías en salud que fueron prescritas a los infantes, fueron excluidas de su financiación con recursos públicos o no fueron contempladas en el Plan de Beneficios con Cargo a la UPC, y basada en el falso supuesto de que Funtierra pretende convertirse en proveedor de los tratamientos brindados a los beneficiarios del amparo o pretermitir los procedimientos de cobro a la entidad territorial, y en la tesis inaceptable de que los menores debían ser atendidos por la EPS y su red de servicios.

 

A su juicio, “no es cierto ni acertado que queremos ser reconocidos por el departamento de Córdoba como el proveedor exclusivo de los tratamientos que deben darse a los beneficiarios de la acción de tutela, ni que pretendamos con los fallos judiciales constituir un título para efectuar los cobros por los tratamientos brindados, pues ya hemos hecho el cobro directo a la Gobernación (…)”. Adicionalmente, la IPS ha cumplido todas las exigencias legales para obtener el pago por los servicios prestados, y aunque en diferentes fallos de tutela se ordenó el suministro de terapias que hoy en día no se encuentran en el Plan de Beneficios o cuya financiación ha sido excluida de su financiación con recursos públicos, como acuaterapia, equinoterapia, musicoterapia, terapia asistida con perros, Funtierra únicamente ha brindado terapias físicas, de fonoaudiología, ocupaciones y de integración sensoriomotriz basadas en neurodesarrollo, después de que las distintas EPS se rehusaron a brindar los servicios a los menores de edad.

 

3.       Escrito de coadyuvancia

 

3.1.          El día 11 de febrero de 2020, se radicó un escrito de coadyuvancia suscrito por el ciudadano Eduardo Carmelo Padilla Hernández, quien afirma actuar en su calidad de director jurídico de la empresa Funtierra Rehablitación IPS.

 

En el escrito se sostiene que el fallo cuya nulidad se solicita adolece de cuatro tipos de vicios: (i) primero, vulneró directamente el derecho a la dignidad humana y la prohibición de discriminación; (ii) segundo, ignoró los precedentes constitucionales en los que se reconoce el derecho de los menores de edad de acceder a terapias que se encuentran por fuera del Plan de Beneficios, y la posibilidad de apelar al mecanismo de la acción de tutela para ordenar pagos en favor de personas en condición de discapacidad y menores de edad, así como en favor de empresas que tienen créditos con entidades territoriales que se encuentran sujetas al régimen previsto en la Ley 550 de 1999; (iii) tercero, se acumularon indebidamente las acciones de tutela en un solo proceso, pues mientras en los 36 casos restantes que integran el expediente T-2893757 se debatía sobre el derecho de unos menores de edad de acceder a unas terapias especializadas en IPS específicas, “en el caso de Funtierra esta etapa fue superada, encontrándose en un nivel superior al pretendido por las IPS de diferentes ciudades de Colombia (…) al proferirse los diferentes fallos de tutela”, lo cual daría lugar a un defecto procedimental; (iv) finalmente, se advierte que el fallo incurre en algunos defectos fácticos y probatorios, como quiera que en la providencia se afirma que los menores atendidos por Funtierra no se encuentran enfermos, con base en unas entrevistas telefónicas que se hicieron a los padres y acudientes de los menores atendidos por la IPS, cuando en realidad los niños atendidos sí tienen enfermedades graves; de igual modo, en la providencia judicial se cuestiona la metodología y los procedimientos seguidos para obtener los pagos de la Gobernación de Córdoba, cuando estos siempre se ajustaron al ordenamiento jurídico.  

 

3.2.          Con respecto al presunto desconocimiento el derecho a la dignidad humana y de la prohibición de discriminación, el interviniente argumenta, en razón de estos dos derechos fundamentales, la Corte Constitucional ha concluido que el Estado tiene el deber de promover el desarrollo integral de las personas en las distintas esferas de su vida, tal como constaría en las sentencias C-355 de 2006, T-881 de 2002 y C-095 de 2019, que se transcriben ampliamente^[20].

 

Desconociendo esta línea decisional, la sentencia atacada la Sala De Decisión optó por no garantizar la continuidad en los tratamientos que venían siendo suministrados a centenares de menores de edad discapacitados que, gracias a los servicios de Funtierra, venían presentando notables mejorías en su estado de salud. Con este propósito, en el escrito se invoca un reportaje periodístico realizado a una de las menores del departamento de Córdoba, la misma a la que hizo referencia la peticionaria, quien tendría una enfermedad rara que retrasa su crecimiento, su capacidad sensorial y sicomotriz, y cuya vida habría cambiado totalmente una vez recibió el apoyo de la mencionada IPS. A su juicio, este tipo de realidades “desvirtúan las espurias argumentaciones de los burócratas del Ministerio de Salud y Gobierno Nacional que prefieren no pagar los servicios de salud de esta minoría de colombianos como son las personas con discapacidad con estas manipuladoras argumentaciones”. De esta suerte, negar la continuidad en los tratamientos que venían recibiendo significa anular sus derechos fundamentales.

 

3.3.          Con respecto al desconocimiento de los precedentes judiciales, el peticionario sostiene que la sentencia T-563 de 2019 falla en dos sentidos.

 

De una parte, se habría desconocido la consolidada línea decisoria según la cual el sistema de salud debe brindar a sus afiliados la atención especializada que requieran, especialmente cuando se trata de sujetos de especial protección como son los menores de edad y las personas con discapacidad. Este deber incluye, primero, la obligación de suministrar tecnologías en salud que no se encuentran en el Plan de Beneficios y los servicios complementarios a que haya lugar, como el transporte, el acompañamiento o la alimentación, y segundo, la libertad de los usuarios de elegir al proveedor de los servicios en salud, especialmente cuando la EPS no cuenta en su propia red con la oferta requerida por el usuario. En este escenario, carece de todo sentido que la Corte hubiere optado por negar el amparo constitucional que perseguía, precisamente, garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de salud a centenares de personas que, tanto por su minoría de edad, como por su condición de discapacidad, requieren una protección reforzada por parte del Estado.

 

Asimismo, se afirma que la sentencia desconoce los precedentes que reconocen la procedibilidad de la acción de tutela para ordenar pagos en favor personas con discapacidad y en favor de los acreedores de entidades territoriales que se encuentran sujetos a la Ley 550 de 1999. A su juicio, en múltiples fallos judiciales se habría ordenado el pago de acreencias a cargo de entidades territoriales o de otros sujetos que se encuentran en proceso de reestructuración de pasivos, en favor de personas que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad, tal como se habría dispuesto en las sentencias T-014 de 2005^[21], T-030 de 2007^[22], T-1160 de 2001^[23], T-310 de 2012^[24], T-735 de 1998^[25], T-014 de 2005^[26] y T-349 de 2001^[27]. En este escenario, resulta inexplicable que, estando de por medio la salud de centenares de menores de edad, la Corte se hubiese negado a ordenar a la Gobernación de Córdoba pagar las sumas debidas a la IPS Funtierra, y las autorizaciones necesarias para la continuidad en su tratamiento.

 

Según el interviniente, lo anterior resulta particularmente grave, ya que la mora de la Gobernación de Córdoba con la IPS Funtierra asciende a más de 8000 millones de pesos, y tiene prácticamente en la quiebra a la empresa, a sus directivos y a sus empleados. De igual modo, esto resulta especialmente comprometedor para los menores que venían recibiendo el tratamiento del operador de salud, ya que sus acudientes no cuentan con ningún otro mecanismo para exigir la garantía de sus derechos, pues no pueden interponer incidentes de desacato para que se de cumplimiento a las sentencias de tutela que reconocieron su derecho a recibir un tratamiento especializado, y los procesos penales por la comisión de los delitos de prevaricato por omisión y fraude a resolución judicial, carecen de la idoneidad y de la eficacia requerida para preservar sus derechos fundamentales.

 

3.4.          Asimismo, se cuestiona la acumulación de acciones de tutela dentro del proceso judicial, ya que mientras en los 36 expedientes restantes se debatía sobre el derecho de los menores de recibir por parte del sistema de salud tratamientos especializados en una IPS específica, en el proceso correspondiente al expediente T-5808227 el sistema judicial ya había reconocido previamente este derecho, y ya se había agotado esta etapa, lo que irremediablemente da lugar a un defecto procedimental.

 

3.5.          Finalmente, se advierte que la Corte incurrió en una serie de defectos fácticos y probatorios que afectan irremediablemente la validez del fallo judicial.

 

Así, en la sentencia se habría puesto un manto de duda sobre los procedimientos y protocolos empleados por la IPS Funtierra para obtener las autorizaciones para brindar los tratamientos a los menores, y para, posteriormente, obtener los pagos de la Gobernación de Córdoba. Este cuestionamiento resulta totalmente injustificado, pues fueron los padres de los menores de edad quienes libre y espontáneamente acudieron a la IPS para obtener su ayuda, luego de que las EPS negaron los servicios de salud a sus hijos, y quienes posteriormente interpusieron por sí solos las acciones de tutela para acceder a los tratamientos en la institución, en cuyo marco los jueces reconocieron el derecho de los niños de recibir las terapias prescritas por sus médicos tratantes. De hecho, actualmente no existe ningún fallo condenatorio en contra de la IPS por parte de la Contraloría, y tampoco se encuentra ninguna investigación penal o disciplinaria en curso en contra de esta entidad, pero “maquiavélicamente se hace referencia a la sanción por parte de la Supersalud”, que en realidad corresponde a una multa por la falta de pago de una tasa anual de inspección, vigilancia y control a dicha instancia, y no a una sanción por irregularidades en la prestación de los servicios de salud.

 

Dentro de esta misma lógica, en el fallo se habría puesto un manto de duda sobre la condición de salud de los menores atendidos por Funtierra a partir de unas entrevistas telefónicas que se habrían hecho a los padres y cuidadores de los niños, cuando en realidad las patologías de base que hicieron necesaria su intervención, se encuentran plenamente documentadas. Para soportar sus aserciones, se adjunta un CD con unos videos que dan cuenta de la gravedad de las patologías de tres menores que habrían sido tratados por la IPS, así como la historia clínica de otros cinco.

 

3.6.          Con fundamento en estas consideraciones, el peticionario solicita la protección de los derechos fundamentales de acceso a la justicia, a la dignidad humana, a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, a la salud, al trabajo, a la libre empresa, al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población con discapacidad, y que, por tanto, anule la sentencia T-563 de 2019 y ordene a la Gobernación de Córdoba priorizar el pago de las deudas con Funtierra y autorizar los tratamientos de los niños.

 

4.       Trámite procesal

 

4.1.     Una vez allegada la solicitud de nulidad, mediante auto del día 4 de febrero de 2020 se dio trámite al requerimiento anterior, en los siguientes términos: (i) se ordenó al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería la remisión del expediente correspondiente al proceso de tutela T-5808227; (ii) se dispuso poner en conocimiento de los sujetos que hicieron parte del proceso el requerimiento presentado por la señora Tania Margareth Otero Arroyo, para que, de estimarlo conveniente, interviniesen en el mismo.

 

4.2.     El día 11 de febrero de 2020 el Director Jurídico de Funtierra Rehabilitación IPS remitió un escrito en el que coadyuva la solicitud de nulidad. Ningún otro sujeto procesal intervino en esta instancia procesal.

 

4.3.     Por su parte, el día 21 de febrero de 2020 la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería remitió el expediente solicitado en calidad de préstamo, para el respectivo análisis del incidente de nulidad.  

 

 

II.     CONSIDERACIONES

 

1.       Competencia

 

Según el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991^[28], corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional conocer de las solicitudes de nulidad de los procesos judiciales surtidos ante esta corporación, por irregularidades que impliquen una violación del derecho al debido proceso^[29]. En este caso, la peticionaria solicita la anulación de la sentencia T-563 de 2019, por la presunta existencia de vicios procedimentales y sustantivos que eventualmente podrían configurar una violación del derecho al debido proceso, por lo cual, esta Corte concluye que tiene la competencia para evaluar los señalamientos planteados por la accionante en relación con el fallo judicial aludido.

 

2.       Parámetros para evaluar las solicitudes de nulidad

 

2.1.     Aunque según el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, contra las sentencias proferidas por la Corte Constitucional no procede ningún recurso, y las irregularidades que se presenten a lo largo del trámite judicial solo pueden ser alegadas antes de ser proferida la correspondiente sentencia, esta corporación ha entendido que cuando el vicio se predica de la providencia misma, es posible solicitar y declarar su nulidad.

 

2.2.          Ahora bien, como este instituto no constituye una nueva instancia de revisión para que los fallos de esta corporación sean analizados y resueltos nuevamente, sino que atiende a la necesidad de retirar del sistema jurídico aquellas providencias que adolecen de un vicio que afecta directamente su validez, la prosperidad del recurso está supeditada a que se acredite la transgresión del debido proceso, y por esta vía, la invalidez de la providencia.

 

En este orden de ideas, la Corte ha establecido que la prosperidad de este tipo de requerimientos depende del cumplimiento de dos tipos de condiciones^[30].

 

Por un lado, en cuanto a los presupuestos formales de procedencia, se ha determinado que para que sea factible el análisis del recurso, se deben reunir las siguientes condiciones: (i) primero, que la solicitud se presente dentro de los tres días siguientes a la notificación del fallo proferido por la Corte, de modo que una vez vencido el término, se entienden saneados los hipotéticos vicios de la providencia; esta exigencia de orden temporal se explica por la necesidad de preservar la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada, porque los fallos de esta corporación son definitivos, y en principio, intangibles;  (ii) segundo, que el incidente sea activado por quien ostente la calidad de parte en el trámite judicial, o por terceros cuyos sus derechos sean afectados directamente con esta providencia; (iii) y tercero, que se precisen e individualicen las irregularidades del fallo cuestionado, y se de cuenta de la forma en que este déficit provoca la transgresión del debido proceso.

 

Por otro lado, en cuanto a los presupuestos materiales de procedencia, se ha aclarado que la nulidad de sus fallos sólo puede decretarse cuando se verifica la vulneración del debido proceso, y se compruebe que como consecuencia de ello, la providencia carece de validez. A partir de esta directriz general, se han delineado las siguientes pautas para valorar las solicitudes de nulidad: (i) primero, las discrepancias con el fallo judicial son susceptibles de ser valoradas tan sólo en cuanto impliquen una afectación de los componentes estructurales del derecho al debido proceso; (ii) segundo, se debe acreditar no solo la lesión de este principio constitucional, sino también la repercusión de tal irregularidad en el contenido del fallo atacado; (iii) tercero, aunque no existe un repertorio cerrado de causales de nulidad, la vulneración del debido proceso se materializa, entre otras cosas, cuando en el marco de una acción de tutela una sala de decisión modifica la jurisprudencia definida previamente por la Sala Plena, o la jurisprudencia en vigor de sus salas de decisión, y no se justifica debidamente la variación en las reglas decisionales; cuando el fallo no es aprobado por la mayoría requerida en la ley; cuando existe una contradicción insalvable entre la parte motiva y la parte resolutiva del fallo que lo torna ininteligible; cuando la providencia carece de todo principio de fundamentación; cuando se imparten órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso; cuando la providencia desconoce la cosa juzgada constitucional; o, finalmente, cuando se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen repercusión directa en el fallo.

 

3.   Examen de los presupuestos formales de procedencia

 

De acuerdo con las pautas indicadas en el acápite anterior, pasa la Corte a evaluar la solicitud de nulidad de la sentencia T-563 de 2019, considerando que la solicitud satisface los presupuestos formales de procedencia, por las razones que se indican a continuación:

 

En primer lugar, en cuanto a la presentación oportuna del requerimiento de nulidad, se encuentran los siguientes hechos: (i) primero, el fallo fue publicado el día 11 de diciembre de 2019 en la página web de la Corte Constitucional^[31]; (ii) el día 14 de diciembre la IPS Funtierra emitió un comunicado en el que se pronunció oficialmente sobre la sentencia T-563 de 2019 en el diario La Otra Cara^[32]; por ello, en esta fecha se entiende que se produjo la notificación del fallo por conducta concluyente, teniendo en cuenta que según el artículo 301 del Código General del Proceso, esta modalidad de notificación se produce cuando una de las partes manifiesta que conoce la providencia o la menciona en un escrito o durante una audiencia o diligencia, y queda registro de esta circunstancia^[33]; (iii) el día 18 de diciembre de 2019 la señora Tania Otero Arroyo presentó la solicitud de nulidad del fallo. Dado que el requerimiento se presentó dentro de los tres días siguientes a la notificación de la sentencia, se entiende satisfecho este requisito.

 

En segundo lugar, con respecto a la legitimación para solicitar la nulidad del fallo, el requerimiento del día 18 de diciembre de 2019 fue presentado por la representante legal de Funtierra, entidad demandante dentro de la acción de tutela correspondiente al expediente T-5808227, en el marco del cual se expidió la sentencia T-563 de 2019. Así las cosas, aunque la Corte da por satisfecho este presupuesto de procedibilidad, toma nota de que el recurso se circunscribe únicamente a las decisiones adoptadas en relación con el referido expediente, y no a las demás que constan en el fallo judicial.

 

Finalmente, la solicitud de nulidad satisface un principio mínimo de justificación y fundamentación, ya que en el escrito se especifican, aunque de manera difusa, dispersa y vaga, tanto las presuntas irregularidades del fallo judicial, como las razones por las que tales anomalías podrían dar lugar a una vulneración del derecho al debido proceso.  

 

En efecto, la peticionaria argumenta que la providencia judicial adolece de varias falencias. Por un lado. la sentencia habría desconocido la jurisprudencia constitucional en materias como la autonomía de los profesionales de la salud, la vinculatoriedad de las prescripciones de médicos particulares, la viabilidad de la acción de tutela para exigir el pago de sumas dinerarias, la procedencia del amparo constitucional para evitar un perjuicio irremediable derivado de la falta de pago de obligaciones dinerarias, y el mínimo vital; a su juicio, esta variación en los criterios decisionales sólo podía canalizarse a través de la Sala Plena de la Corte Constitucional, y, además, debía acreditarse la necesidad del cambio en función de las disposiciones de la Carta Política, y en cambio, se produjo por una Sala de Decisión, de manera caprichosa e injustificada. De igualdad modo, a partir de una errónea apreciación del material probatorio, la decisión judicial habría desconocido tanto los derechos de centenares de niños con discapacidad que venían siendo atendidos por Funtierra, como los de la propia entidad y de su representante legal; los primeros, en tanto dejaron de recibir los servicios que indudablemente mejoraban su calidad de vida, la segunda en tanto atraviesa una crítica situación económica que la tiene al borde del colapso, y la tercera en tanto ya no podrá gozar del status de vida que históricamente había tenido en razón de su origen familia, y actualmente en razón de su actividad económica como representante legal de la IPS.

 

Teniendo en cuenta el esfuerzo argumentativo desplegado por la peticionaria, pasará la Corte a evaluar los señalamientos de la solicitud de nulidad.

 

4.       Examen de las acusaciones planteadas en contra de la sentencia T-563 de 2019

 

Teniendo en cuenta las acusaciones formuladas en contra de la sentencia T-563 de 2019, así como las directrices jurisprudenciales, en el sentido de que la anulación de los fallos de la Corte Constitucional sólo es procedente cuando estos adolezcan de vicios que repercutan directamente en el contenido y el sentido de la decisión judicial y envuelvan una afectación grave de los componentes estructurales del derecho al debido proceso, concluye la Sala que no es viable la solicitud de Funtierra en relación con la sentencia T-563 de 2019.

 

Lo anterior, por la confluencia de las siguientes razones: (i) primero, porque las acusaciones vinculadas al presunto desconocimiento de los precedentes judiciales son infundadas, ya que se invocaron reglas jurisprudenciales que no eran aplicables al presente proceso judicial, y, además, se les atribuyó un alcance del que realmente carecen; (ii) segundo, porque las reproches asociados a los presuntos yerros en la valoración del material probatorio no solo desconocen los términos del fallo judicial, sino que, además, las presuntas falencias no tienen repercusión en el sentido de la decisión adoptada en la sentencia T-563 de 2019; (iii) tercero, los cargos relativos a la indebida acumulación de acciones de tutela parten de una comprensión inadecuada del proceso, y, en cualquier caso, el presunto vicio no tiene la potencialidad de afectar el derecho al debido proceso, y tampoco fue alegado oportunamente, cuando expediente T-5808227 fue acumulado a los otros 36 expedientes que integraban el proceso; (iv) finalmente, porque las acusaciones vinculadas al desconocimiento del derecho de los niños atendidos por Funtierra a la salud, y el de su representante legal al mínimo vital, son ajenos al debate constitucional que se plantea en este proceso judicial, y, en cualquier caso, no se evidencia la vulneración iusfundamental alegada.

 

A continuación se presenta el análisis de los vicios atribuidos al fallo judicial.

 

4.1. Las acusaciones vinculadas al desconocimiento de los precedentes judiciales

 

4.1.1. Tal como se explicó en los acápites precedentes, tanto la peticionaria como el interviniente argumentan que la decisión de la Corte desconoce los precedentes judiciales. Aunque se invocan toda suerte de reglas jurisprudenciales en las más diversas materias, estas se encuentran relacionadas, por un lado, con el derecho y el sistema de salud, y por otro, con el pago de acreencias por vía de la acción de tutela.

 

A juicio de la Sala, estas acusaciones resultan infundadas porque, primero, los precedentes invocados no son aplicables al presente caso, y segundo, carecen del alcance que se les pretende atribuir.

 

4.1.2. En efecto, Funtierra argumenta que la sentencia desconoció las reglas jurisprudenciales estructuradas en función del derecho a la salud, y en razón de las cuales ha reconocido el derecho de los pacientes de acceder a las tecnologías que no se encuentran en el Plan de Beneficios, ha otorgado fuerza vinculante a las prescripciones de médicos particulares, y ha reconocido el derecho de los usuarios a elegir el proveedor de los servicios, especialmente en aquellos escenarios en los que la EPS no brinda una atención adecuada. A su juicio, de haber atendido estas reglas, la Sala de Decisión habría concedido la acción de tutela, para que los menores de edad que venían recibiendo las terapias especializadas por parte de la IPS, continuaran con su exitoso proceso terapéutico.

 

Este planteamiento no está llamado a prosperar ya que, primero, las reglas controlantes del caso no se relacionan con las obligaciones del sistema de salud frente a los usuarios, sino con la viabilidad del amparo constitucional para reclamar deudas de las entidades territoriales con los proveedores de servicios de salud, y segundo, la acusación parte de un entendimiento inadecuado de la jurisprudencia constitucional.

 

4.1.2.1. Dentro del amparo constitucional correspondiente al expediente T-5808227, Funtierra solicitó al sistema judicial ordenar a la Gobernación de Córdoba, por un lado, los pagos adeudados por concepto de las terapias especializadas que había venido brindando a centenares de niños del régimen subsidiado con fundamento en fallos de tutela que habrían reconocido el derecho de los niños de recibir su tratamiento en la aludida IPS, y, por otro lado, las autorizaciones necesarias para que, hacia el futuro, Funtierra diera continuidad a su labor.

 

Como puede advertirse, en esta acción de tutela no se debatía sobre si los infantes relacionados por la IPS tenían derecho a recibir los tratamientos por parte de dicha institución, sino si el juez constitucional podía, en el marco de la acción de tutela, ordenar los pagos reclamados por la entidad demandante, así como las autorizaciones para que esta última siguiese siendo la proveedora de las terapias especializadas de dichos menores en el departamento de Córdoba. Así las cosas, los precedentes invocados por la peticionaria carecen de toda pertinencia en este escenario.

 

4.1.2.2. Pero incluso asumiendo que los precedentes anteriores son las reglas controlantes del caso, el planteamiento del escrito de acusación carece de todo asidero, puesto que la jurisprudencia constitucional no tiene el alcance que se le pretende atribuir, por las siguientes razones: (i) primero, la jurisprudencia no ha reconocido el derecho de los usuarios del sistema de salud de acceder indiscriminadamente a las tecnologías en salud, y mucho menos a las que, siguiendo el procedimiento técnico y participativo previsto en la Ley Estatutaria de la Salud, han sido excluidas de su financiación con recursos públicos; (ii) segundo, tampoco ha considerado que las prescripciones de médicos particulares son vinculantes per se y de manera incondicional; (iii) tercero, tampoco ha establecido que los usuarios del sistema de salud puedan elegir libremente el proveedor de servicios, menos aún si no hace parte de la red de servicios de la EPS a la que se encuentra afiliado el paciente.

 

Por el contrario, lo que para el interviniente constituyen derechos absolutos e incondicionados, para la Corte son prerrogativas que pueden ser ejercidas en escenarios excepcionales, cuando los canales, instrumentos y recursos ordinarios del sistema de salud resultan clara y evidentemente insuficientes de cara al derecho a la salud.

 

Así, en principio, la EPS se encuentra vinculada únicamente por las prescripciones de los médicos tratantes de los pacientes que hacen parte de dicha entidad, y sólo en circunstancias excepcionales resulta vinculante la orden de un galeno particular. Estas directrices se han ratificado en múltiples escenarios. En la sentencia T-558 de 2017^[34], por ejemplo, se resolvió un amparo en el que se reclamaba la realización de una cirugía para un menor de edad, con fundamento en la orden de un médico particular; aunque la acción de tutela fue concedida, lo fue en el sentido de ordenar a la EPS que atendiera y diagnosticara al menor a través de un profesional especializado de la propia entidad, sobre la base de que, en principio y como regla general, las tecnologías en salud deben ser suministradas con fundamento en las órdenes prescritas por profesionales integrados al sistema. Con esta misma lógica se falló en la sentencia T-545 de 2014^[35], remitiendo al accionante a la EPS para que fuese valorado por distintos médicos especializados, y estos determinaran si, de cara a su estado de salud, era necesaria y conveniente la intervención quirúrgica prescrita previamente por un galeno particular. De igual modo se procedió en la sentencia T-100 de 2016^[36], en la que se ordenó a la EPS diagnosticar al accionante, y determinar si requería los medicamentos prescritos por el médico particular. Recientemente, en la sentencia T-508 de 2019^[37] ordenó a la EPS demandada conformar una junta médica para evaluar la situación de una paciente que exigía la realización de un procedimiento quirúrgico prescrito por su médico particular.  Esta misma línea decisoria se encuentra en las sentencias T-415 de 2014^[38], T-686 de 2013^[39], T-637 de 2017^[40] y T-710 de 2017^[41].

 

Incluso, en el escenario de las terapias especializadas prescritas por médicos particulares para menores de edad que han sido diagnosticados con alguna alteración física, sensorial o cognitiva, la Corte ha concluido que estas prescripciones sólo vinculan de manera excepcional a las EPS, pues en principio y como regla general, los usuarios del sistema de salud deben ser diagnosticados e intervenidos a través de los médicos tratantes de la propia EPS, quienes son los llamados a efectuar una valoración integral del paciente y a ordenar los tratamientos a que haya lugar. Así consta, por ejemplo, en las sentencias T-118 de 2014^[42], T-802 de 2014^[43], T-1222 de 2008^[44], T-048 de 2014^[45],  T-872 de 2011^[46], y T-807 de 2013^[47]. Aunque en otros fallos la Corte ha validado la prescripción del galeno particular, tal como ha ocurrido en las sentencias T-681 de 2012^[48], T-565 de 2010^[49] y T-105 de 2014^[50], se ha hecho sobre la base de que ello ocurre en escenarios excepcionales, cuando, sin justificación, la EPS se niega a diagnosticar y tratar al menor de edad y sin fundamento alguno desconoce las indicaciones de un galeno particular.

 

Lo propio se predica de las líneas decisionales sobre el derecho de acceso a las tecnologías que se encuentran por fuera del Plan de Beneficios y están excluidas de su financiación de recursos públicos, y sobre la facultad de los pacientes de elegir al proveedor de los servicios cuando estos se encuentran por fuera de la red de servicios de la EPS. Contrariamente a lo afirmado por la accionante, se trata de potestades acotadas y restringidas que operan en escenarios excepcionales, cuando resulta evidente, claro e irrebatible que la oferta regular del sistema de salud es insuficiente para atender los requerimientos de salud de los pacientes. Así, en el contexto de las terapias especializadas para menores de edad que han sido diagnosticados con una patología que compromete su capacidad física, sensorial o cognitiva, la Corte ha considerado, primero, que aunque eventualmente las EPS se encuentran obligadas a suministrarles las tecnologías que no se encuentran en el Plan de Beneficios, ello ocurre únicamente cuando se encuentra acreditado que las terapias convencionales ofrecidas regularmente por el sistema no atienden adecuadamente la patología del paciente, y segundo, aun estos eventos la EPS preserva su facultad para elegir el proveedor de los respectivos servicios.

 

De esta suerte, cuando la Corte resuelto acciones de tutela en las que se solicita un tratamiento especializado para un menor diagnosticado con alguna alteración física, sensorial o cognitiva, normalmente ha dejado a salvo la facultad de las EPS para elegir al proveedor encargado de suministrar los servicios. Así, se evidencia, por ejemplo, en la sentencia T-105 de 2014^[51], en la que se ordenó a la EPS brindar los tratamientos requeridos por los menores en cuyo nombre se interpuso el amparo constitucional, pero siempre con la salvedad de que ello debe hacerse “en las instituciones que se encuentren dentro de su red de prestadores de servicios. En caso de no poder garantizar el tratamiento mediante su propia red de prestadores de servicios deberá contratar con una IPS que lo suministre”; por su parte, en la sentencia T-1222 de 2008^[52] se dejó en las EPS la facultad para “establecer la institución más idónea y especializada para el tratamiento (…), con el fin de lograr su rehabilitación integral”, y permitió que la IPS fuese la requerida por el usuario únicamente si la EPS “no contara dentro de sus IPS adscritas con una Institución de las mismas calidades, especialidad e idoneidad”. Y en la sentencia T-651 de 2017^[53] se siguió la misma línea decisional, estableciendo que, en caso de que los médicos tratantes de las EPS prescribiesen a los menores algunas terapias especializas no contempladas en el Plan de Beneficios, la EPS debía suministrarlas en “las Instituciones Prestadoras de Servicios -IPS- que compongan la red prestadora de la EPS”.

 

Como puede advertirse, las acusaciones que sustentan la solicitud de nulidad se amparan en una lógica inversa a la que ha irradiado la jurisprudencia constitucional, asumiendo equivocadamente que el sistema de salud se encuentra vinculado incondicionalmente por las prescripciones de los médicos particulares, y que en función de ello, las entidades aseguradoras se encuentran obligadas a suministrar a los pacientes las tecnologías ordenadas por aquellos, a través de los proveedores dispuestos por los propios usuarios, incluso si las tecnologías se encuentran excluidas de su financiación con recursos públicos por ser de dudosa seguridad y eficacia, o incluso si el galeno particular hace parte de la misma IPS que ofrece los servicios de salud.

 

La revisión jurisprudencial anterior pone en evidencia, que, contrariamente a lo que afirma la peticionaria y el interviniente, esta ha operado bajo unas reglas decisionales distintas, dentro de las cuales se inscribe la sentencia T-563 de 2019.

 

4.1.3. Lo propio ocurre con los precedentes invocados sobre la exigibilidad de obligaciones dinerarias frente a entidades que se encuentran en procesos de reestructuración según la Ley 550 de 1999, y en favor de sujetos de especial protección constitucional. Nuevamente, esta línea de análisis es insostenible, ya que, primero, las reglas jurisprudenciales que se aducen para justificar la anulación de la providencia judicial no son aplicables en este escenario, y, segundo, se les otorgó un alcance del que realmente carecen.

 

4.1.3.1. En efecto, este tribunal ha desarrollado unas reglas diferentes a las que ahora se aducen para justificar las pretensiones de tutela, pues, precisamente, las mismas sentencias que la peticionaria relaciona en sus escritos, son las mismas que han establecido que, en principio y como regla general, la tutela no constituye el mecanismo idóneo para reclamar pagos por parte de entidades que se encuentran sujetas al régimen de reestructuración de pasivos previsto en la Ley 550 de 1999.

 

Lo anterior, en la medida en que el amparo constitucional tiene por objeto garantizar los derechos fundamentales y no satisfacer pretensiones de índole exclusivamente económica, y en la medida en que ordenar pagos de obligaciones dinerarias por vía de tutela trastoca y perturba gravemente los procesos orientados a garantizar la satisfacción de las deudas pendientes de entes económicos que se encuentran en circunstancias deficitarias: “La acción de tutela es un mecanismo de protección de derechos fundamentales, y por esta razón no procede para exigir el pago de una deuda contractual. Sólo excepcionalmente puede invocarse en el marco de una relación contractual, cuando del cumplimiento del contrato depende la satisfacción de un derecho fundamental y, además, se utilice la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…) cuando se trata de acciones dirigidas contra entidades en procesos de reestructuración de pasivos o intervenidas por el Gobierno, esta Corporación ha sido enfática en señalar la improcedencia general de la tutela, por tratarse de un procedimiento originado en circunstancias deficitarias de la entidad y que tienen como finalidad suspender las garantías de los acreedores (por ejemplo, suspender el derecho a instar un proceso ejecutivo o a continuar el que estuviere en curso), en orden a alcanzar en el largo plazo la satisfacción de las deudas pendientes. Si la suspensión de las garantías de los acreedores es la vía que tomó el legislador para garantizar la satisfacción de las prestaciones adeudadas, admitir la procedencia de la tutela en la generalidad de los casos, sería justamente ir en contravía de los propósitos de la ley, y afectar el derecho a la igualdad de otros acreedores sometidas a las reglas del proceso de reestructuración”^[54]. Sobre esta base, en las sentencias T-897 de 2007^[55], T-071 de 2008^[56], T-202 de 2010^[57], T-1023 de 2002^[58], T-930 de 2002^[59], T-734 de 2014^[60], T-705 de 2012^[61], T-870 de 2006^[62], T-061 de 2013^[63], T-760 de 2006^[64] y T-224 de 2003^[65], entre muchas otras, se negaron los amparos constitucionales orientados a obtener los pagos de entidades sujetas a procesos de reestructuración.

 

Incluso, cuando en escenarios excepcionales se ha concedido el amparo, se ha hecho sobre la base de que concurren circunstancias extraordinarias que comprenden directamente los derechos fundamentales del accionante, cuando no existe otro remedio judicial y, aún en estos eventos, normalmente la decisión de la Corte no ha consistido en una orden incondicional de pago, sino en instar al respectivo Comité de Vigilancia del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos para que busque fórmulas alternativas que, sin comprometer los derechos de los demás acreedores, permita hacer frente a las circunstancias apremiantes del demandante. Esta es, precisamente, el tipo de órdenes impartidas en las sentencias T-014 de 2005^[66], T-310 de 2012^[67] y T-871 de 2012^[68].

 

Como puede advertirse, la presentación que se hace de la jurisprudencia constitucional en esta materia distorsiona su genuino sentido, y, sobre esta base, se argumenta que la sentencia T-563 de 2019 falló al desconocer los precedentes. En realidad, la providencia atacada se enmarca plenamente dentro de los lineamientos jurisprudenciales establecidos en esta materia.

 

4.1.3.2. Y, al margen de la evidente deformación de la jurisprudencia constitucional, es claro que en el caso puesto a consideración de la Corte no se presentaron los presupuestos para ordenar los pagos reclamados, según las directrices jurisprudenciales sobre la existencia inequívoca de una vulneración iusfundamental, y sobre la inminencia de un perjuicio irremediable.

 

Primero, cuando de manera excepcional se ha ordenado el pago de una obligación dineraria a través de la acción de tutela, se ha hecho sobre la base de que se trata de una deuda clara, indiscutible, y actualmente exigible. Empero, los hallazgos en el proceso de tutela ponen en duda este presupuesto fundamental:

 

-           Las instancias de control, entre ellas la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, indicaron que, en realidad, las terapias provistas por Funtierra correspondían a las terapias convencionales contempladas en el Plan de Beneficios y que sólo tenían un componente metodológico adicional, por lo cual, o bien han debido ser suministradas por la EPS a través de su propia red, o bien su costo debía ser asumido por estas y no por las entidades territoriales; asimismo, se alertó sobre la sobre-estimación de costos de los tratamientos, y sobre las irregularidades en los criterios y procedimientos para calcular su valor, puesto que las tarifas se habían acordado directa y discrecionalmente, sin ningún referente objetivo, entre, entre la Secretaría de Desarrollo de la Salud de Córdoba y la IPS, mediante una suscripción informal de un acta.

 

-           Asimismo, aunque Funtierra argumentó que la prestación de los servicios estaba amparada en fallos de tutela, en el proceso constitucional se evidenció que gran parte de las sentencias únicamente reconocían genéricamente el derecho de los niños a recibir tratamientos especializados para atender sus patologías, pero sin establecer que estos deberían ser suministrados a través de la IPS.

 

-           De igual modo, en el proceso se evidenció que los servicios brindados por la IPS se enmarcaban dentro de un esquema irregular de acceso al sistema de salud promovido por algunos actores del sistema de salud en el que, a partir de prescripciones médicas de galenos particulares, normalmente vinculados económicamente a las IPS, se acude al sistema judicial para que, con cargo a los recursos del sistema de salud, algunos menores de edad, especialmente del régimen subsidiado, sean atendidos por estos proveedores, en las condiciones técnicas y económicas determinadas por estas instancias.

 

-           Finalmente, en el proceso de auditoría realizado por la Superintendencia Nacional de Salud a Funtierra, se pusieron en evidencia las irregularidades en la prestación del servicio, como la obtención de utilidades y rendimientos económicos superior a los que se alcanzan en condiciones regulares en el sistema de salud, sistemas de información deficitarios, instrumentación e insumo deteriorados, carencia de sistemas de monitoreo de los pacientes, registros incompletos o no fiables sobre los tratamientos impartidos, pues el mismo profesional realiza evoluciones con letra diferente, las firmas de los acudientes son inconsistentes en los distintos formatos, se encuentran registros de 16 sesiones realizadas en un mismo día a un sólo niño, realización simultáneamente de terapias a un mismo infante, manejo inadecuado y riesgoso de las historias clínicas, cobros y facturación a las EPS por servicios o tecnologías que no se encuentran en la Clasificación Única de Procedimientos en Salud (CUPS) y que no constituyen tecnologías en salud propiamente dicha, inexistencia de protocolos para medir y cuantificar la evolución, los beneficios o los efectos adversos de los tratamientos, carencia de soportes para evidenciar la evolución de los pacientes, profesionales sin la experiencia laboral y el entrenamiento específico para impartir las terapias, carencia de procedimientos y criterios técnicos para determinar los costos de las terapias por sesión, inexistencia de soportes para establecer número de sesiones impartidas, su valor unitario y el valor total facturado, sobreocupación de sedes, personal asistencial sin el perfil requerido en cuanto experiencia y capacitación, , carencia de una estructura de análisis de costos para la identificación de los costos de las terapias y carencia de documentación que soporte la idoneidad de los profesionales que asisten las terapias.

 

La confluencia de todas estas circunstancias permitió a la Corte concluir que las deudas reclamadas por la entidad demandante carecían de la certeza y fiabilidad con fundamento en la cual se podría ordenar su pago a la Gobernación de Córdoba.

 

Pero además, aunque la peticionaria invoca el derecho a la salud de los menores de edad tratados por Funtierra y el derecho al mínimo vital de la señora Tania Arroyo como representante legal de la entidad, en este caso no se evidencia la vulneración iusfundamental que justificaría la aplicación de las reglas jurisprudenciales invocadas.

 

Con respecto a la presunta vulneración de los derechos de los niños, los hallazgos en el proceso judicial permitieron concluir que su bienestar e interés superior no estaba supeditado a que Funtierra les brindara las terapias, y que, por el contrario, existían al menos algunos indicios de que estos pudieron ser instrumentalizados por diferentes actores del sistema de salud para extraer recursos del mismo: la circunstancia de que el litigio fuese promovido activamente por las IPS, de que algunas de las terapias brindadas estuviesen contempladas en el Plan de Beneficios y de que, sin embargo no fuesen calificadas como tales para efectos de que su valor fuese asumido por las entidades territoriales en el caso de los menores que se encuentra en el régimen subsidiado, o de que los médicos que prescribieron las terapias eventualmente pudieren tener conflictos de intereses por tener vínculos con los proveedores de las terapias que ellos mismos ordenaron, llevaron a la Corte a interrogarse sobre los intereses subyacentes a este tipo de litigio, y sobre la funcionalidad de este litigio a los derechos de los niños con discapacidad.

 

Y con respecto al mínimo vital de la señora Tania Arroyo como representante legal de Funtierra, quien alega que la Corte debería ordenar a la Gobernación de Córdoba efectuar los pagos reclamados por las terapias suministradas a centenares de menores de edad para poder mantener su mínimo vital y vivir en condiciones de lo que ella califica como “estrato 6”, tampoco se trata de un hecho del cual se pudiera derivar la necesidad de conceder por vía de tutela el amparo reclamado, y ordenar los pagos en favor de la IPS.

 

4.1.3.3. Finalmente, debe tenerse en cuenta que, según se explicó en los acápites precedentes, la acción de tutela propuesta por Funtierra en el marco del exp. T-5808227, tenía un doble propósito: por un lado, ordenar a la gobernación de Córdoba efectuar los pagos adeudados a la IPS y, por otro, requerirla para que, hacia el futuro, librara las autorizaciones para que los menores de edad siguiesen siendo atendido por Funtierra, de manera indefinida. Como puede advertirse, las reglas jurisprudenciales invocadas sobre la viabilidad del amparo constitucional para reclamar sumas de dinero, únicamente podrían ser utilizadas para justificar la primera de estas pretensiones.

 

4.1.5. Así las cosas, el vicio atribuido a la sentencia T-563 de 2019 por desconocimiento del precedente judicial carece de todo sustento, puesto que la jurisprudencia invocada no tiene relación con la controversia planteada en el proceso judicial en relación con el expediente T-5808227, carece del alcance que la peticionaria le atribuye, y en ningún caso da lugar a ordenar a la Gobernación de Córdoba los pagos reclamados.

 

4.2. Las acusaciones vinculadas a los presuntos yerros en la valoración del material probatorio

 

Según la peticionaria y el interviniente, la Sala de Decisión falló al valorar el material probatorio, pues sobre la base de unas simples llamadas telefónicas, concluyó erróneamente que los menores carecían de las patologías con fundamento en las cuales fueron intervenidos por Funtierra, cuando, según consta en los videos que se anexan a la solicitud de nulidad, es claro que los niños realmente tienen graves y serias deficiencias y alteraciones físicas, sensoriales y cognitivas.

 

Nuevamente, la Corte desestima esta aproximación.

 

En efecto, la controversia planteada dentro del expediente T-5808227 no tenía por objeto determinar si los menores que se relacionan en el escrito de tutela tenían o no derecho a recibir los tratamientos ofrecidos por la IPS Funtierra, sino si a través del amparo constitucional podía ordenarse a la Gobernación de Córdoba el pago inmediato de las sumas reclamadas con fundamento en los servicios brindados a los niños, y las autorizaciones para que hacia el futuro, fuese esta entidad quien les proveyera las terapias especializadas que requerían. En este marco, la decisión judicial no se encontraba determinada por la valoración que la Sala de Decisión pudiere haber hecho del estado de salud de los menores de edad, pues el problema constitucional de base se relacionaba con las presuntas obligaciones dinerarias de una entidad territorial con una IPS, y con se presunto deber de seguir autorizando los tratamientos con dicho proveedor.

 

De hecho, en su rol de juez constitucional la Sala de Decisión no emitió ningún concepto sobre el estado de salud de los menores, sino que, con el propósito de identificar los elementos de contexto del debate jurídico, dio cuenta de algunas irregularidades vinculadas al diagnóstico y tratamiento de los menores de edad intervenidos por Funtierra.

 

La Sala encontró, por ejemplo, que la totalidad de prescripciones médicas que sugerían el tratamiento de cerca de 500 niños provenían de dos únicos profesionales de la salud que, además, tenían vínculos económicos con la IPS en la que ellos sugerían la intervención, y que, por consiguiente, podría haberse configurado un conflicto de intereses. También encontró que las patologías de base con base en las cuales se requirió la intervención de los menores de edad, son actualmente son objeto de un amplio debate en la comunidad científica, llegándose incluso a cuestionar la entidad clínica de algunas patologías y a cuestionar el hecho de que, en la práctica, se prestar para sobre-diagnósticos que favorecen intereses económicos de otros actores del sistema de salud, en el marco de lo que se ha denominado “medicalización” y “patologización” de la vida cotidiana. Otro de los hallazgos dentro del proceso judicial fue la discordancia en los diagnósticos de los menores, y, en particular, entre lo que Funtierra reportó en este proceso judicial, la información plasmada en las acciones de tutela que se promovieron para acceder a los servicios de la IPS, y las respuestas que dieron los padres de familia en las entrevistas telefónicas que se hicieron durante el trámite judicial.

 

Sin embargo, de ningún modo lo anterior equivalía a negar la existencia de alguna patología, ni a negar que los menores pudieran llegar a requerir de un tratamiento especializado que, de ser así, debe ser suministrado por el sistema de salud. Lo relevante era, vuelve y se repite, identificar las irregularidades en el acceso a las tecnologías en salud, incluyendo, las asociadas a los procesos de diagnóstico.

 

En efecto, tanto la peticionaria como el interviniente hacen especial énfasis en uno de los 500 niños atendidos por Funtierra, afirmando que tiene una enfermedad rara denominada “mucopolisacaridosis”, pero que, en contravía de este hecho, la Corte habría afirmado tajantemente que “no presenta ninguna enfermedad”. En el fallo judicial, en cambio, se sostiene que “la IPS afirma que Juliana Peñate Romero tiene retraso sicomotor, pero sus acudientes aseguran que no tiene ninguna enfermedad y que acudía a las terapias para manejar mejor su tiempo”. Lo anterior demuestra, por un lado, la Corte no efectuó ningún dictamen sobre el estado de salud de la menor, pues no le corresponde hacerlo como juez constitucional, y por otro, que, nuevamente, se presenta una discrepancia en las versiones sobre el estado de salud de la niña, pues en los documentos anexos a la demanda de tutela Funtierra sostuvo que tenía un retraso sicomotor, y ahora argumenta que tienen un padecimiento de mayor entidad, la mucopolisacaridosis, y los padres sostuvieron en entrevista telefónica que no tenía ninguna patología, y que únicamente acudía a la IPS para distribuir adecuadamente su tiempo.

 

De este modo, contrariamente a lo afirmado por la peticionaria y el interviniente, la Sala de Decisión no determinó el estado de salud de ninguno de los menores atendidos por la IPS, sino puso en evidencia las discrepancias en las versiones dadas a los jueces de tutela que ordenaron la atención de los niños, las allegadas por la entidad demandante a la Corte Constitucional, y las que se recibieron de los padres de los niños. Lo anterior, como elemento de contexto para determinar la viabilidad de la pretensión de la IPS Funtierra de que, por vía de tutela, se ordena a la Gobernación de Córdoba los pagos correspondientes a los servicios brindados a menores de edad, así como las autorizaciones para que hacia el futuro, sea dicha IPS la que suministre los tratamientos.

 

4.3. Las acusaciones vinculadas a la indebida acumulación de acciones de tutela

 

4.3.1.   Por otro lado, el interviniente argumenta que la Corte Constitucional acumuló indebidamente la acción de tutela correspondiente al expediente T-5808227, con las demás acciones que se integraron al expediente T-2894757. A su juicio, la irregularidad se produjo porque ambas acciones tienen un objeto distinto: la primera persigue el pago de deudas insolutas, mientras que las segundas el acceso al sistema de salud por niños diagnosticados con alguna disfuncionalidad física, sensorial o cognitiva.

 

La Sala Plena se aparta de este planteamiento, por las razones que se indican a continuación.

 

4.3.2.   En primer lugar, la acumulación de procesos es una figura con pleno reconocimiento legislativo, que atiende a diversos fines constitucionales como la economía procesal, la igualdad y la seguridad jurídica: “Una interpretación de las normas procesales que facilite la acumulación promueve el principio de economía procesal según el cal todos los agentes involucrados en el proceso de administración de justicia, deben intentar obtener el mejor resultado, tanto para las partes como en término globales, con el menor costo en tiempo y recursos. Ciertamente, si un número plural de procesos puede ser resuelto por un mismo funcionario judicial, a partir de la solución de un idéntico problema jurídico, nada justifica el hecho de que los procesos no puedan acumularse. Adicionalmente, (…) tiene a asegurar la coherencia entre los distintos fallos y a evitar la existencia de sentencias contradictorias. Este comportamiento promueve, sin duda, la igualdad y la seguridad jurídica”. 

 

Por ello, el Código General del Proceso contempla expresamente esta figura (arts. 148 y ss), y en los procesos que se surten en la justicia constitucional y en esta corporación, la figura también tiene reconocimiento expreso a nivel legislativo, y se utiliza con frecuencia, especialmente cuando a los distintos procesos subyace una misma problemática de base y se presenta una unidad de materia. De hecho, el Decreto 1834 de 2015 permite expresamente una modalidad particular de acumulación, respecto de las acciones de tutela que se presentan masivamente, disponiendo que “el juez de tutela que reciba las acciones de tutela podrá acumular los procesos (…) hasta antes de dictar sentencia, para fallarlos todos en la misma providencia. Contra el auto de acumulación no procederá ningún recurso”. De igual modo, el Decreto 2067 de 1991 y el Reglamento de la Corte Constitucional prevén la acumulación de procesos de constitucionalidad abstracta. Así, el artículo 5 de este decreto establece, en relación con estos procesos, que “la Corte deberá acumular las demandas respecto de las cuales exista una coincidencia total o parcial de las normas acusadas y ajustará equitativamente el reparto de trabajo”; por su parte, los artículos 5, 9, 17 y 49 del Reglamento desarrollan la figura de la acumulación de procesos, determinando que “no habrá recurso alguno contra la decisión tomada por la Sala Plena sobre acumulación de procesos”.

 

Partiendo de las funciones de la figura de la acumulación de procesos, en sede de tutela esta corporación ha hecho uso de sus potestades constitucionales para integrar en un solo trámite amparos en los que se evidencia unidad de materia, y a los que subyace una misma problemática de base. Se trata de decisiones en las que la Corte cuenta con un amplio margen de apreciación para determinar si los litigios comparten los mismos elementos estructurales y si se justifica la concentración en un solo proceso. Asimismo, esta corporación cuenta con amplias potestades para la desacumulación, cuando a lo largo del trámite judicial, y con nuevos elementos de juicio, se concluye que atienden a controversias distintas.

 

Bajo esta misma lógica, dentro del proceso correspondiente al expediente T-2894757 se acumularon 37 expedientes que compartían una misma base fáctica y una misma problemática de trasfondo: menores de edad que fueron diagnosticados con alguna patología que afectaría su capacidad física, sensorial o cognitiva, y que solicitan al sistema de salud el suministro de terapias no convencionales que no se encuentran en el Plan de Beneficios, con base en una prescripción de un médico particular, en la IPS por ellos requerida. En 36 de los 37 expedientes, padres y acudientes de los menores demandan a las EPS y a las entidades territoriales para que, por cuenta de estos últimos, les sea suministrado el tratamiento en una IPS que no hace parte de la red de servicios de la EPS; y en el expediente T-5808227, una de estas IPS, Funtierra, demanda a la Gobernación de Córdoba para que le pague los tratamientos ya brindados a los menores con base en sentencias de tutela que previamente habrían reconocido el derecho de los niños a recibirlos, y para que, hacia el futuro, autorice las terapias en la misma institución.

 

Como puede advertirse y según se explicó en la propia sentencia T-563 de 2019, existe una base fáctica y una problemática de trasfondo común a todos los expedientes que hizo aconsejable la acumulación.

 

Aunque aparentemente el caso correspondiente al expediente T-5808227 plantea una controversia distinta de la que suscitan los demás, desde una perspectiva material los elementos estructurales del litigio son los mismos, pues en aquel, la IPS Funtierra pretende actuar en nombre y en beneficio de los infantes, e invoca como fundamento de su pretensión los derechos de los niños discapacitados a recibir un tratamiento integral de parte de dicha entidad, que es precisamente lo que se discute en las demás acciones de tutela.

 

Asimismo, tanto por las especificidades de la controversia como por el volumen de casos que subyacen a este expediente, el mismo ofrece importantes insumos y elementos de juicio para comprender la naturaleza y las dimensiones del litigio constitucional. En efecto, en esta acción de tutela una sola IPS (la IPS Funtierra Rehabilitación) exige a la Gobernación de Córdoba los pagos por los servicios prestados a cerca de 500 niños, y que se mantenga su condición de proveedora de los tratamientos médicos frente a estos sujetos de especial protección, con fundamento en sentencias de tutela que previamente habrían reconocido el derecho de estos pacientes a recibir el tratamiento especializado por parte de la referida institución de salud. De este modo, los centenares de casos que subyacen al expediente constituyen una muestra representativa de las controversias que se suscitan en las instancias jurisdiccionales, que permite develar las características de una modalidad específica de litigio constitucional orientado a acceder a los servicios del sistema público de salud, por vía judicial.

 

Por lo demás, tanto los 36 casos referidos inicialmente, como el correspondiente al expediente T-5808227, hacen parte de un mismo mecanismo litigioso para acceder a tecnologías en salud y servicios complementarios que no hacen parte de la oferta del sistema público de salud, provistas por centros de salud particulares, con fundamento en prescripciones de médicos particulares. Lo que sucede es que las controversias judiciales ocurren en fases distintas de un mismo proceso: las esbozadas en los primeros 36 expedientes seleccionados por la Corte, se presentan cuando los acudientes de los niños y jóvenes demandan a las EPS para que éstas autoricen los tratamientos requeridos; y el debate planteado en el expediente T-5808227 corresponde a una fase posterior, cuando por vía judicial ya se ha reconocido el derecho de los niños a recibir por cuenta del sistema público de salud el tratamiento ordenado por un médico particular por parte de un centro de salud específico, y este último pretende hacer efectiva la orden de tutela, para que sea reconocido como el proveedor exclusivo del servicio, y se le efectúen los pagos correspondientes por parte de las entidades territoriales, en aquellos casos en que el paciente hace parte del régimen subsidiado de salud.

 

De este modo, las dos controversias ofrecen el panorama completo sobre el mecanismo jurídico para el suministro de tratamientos especializados que no hacen parte de la oferta del sistema de salud, para niños y jóvenes con alteraciones físicas, sensoriales y cognitivas en IPS particulares, con cargo al sistema de salud.

 

4.3.3.   Ahora bien, independientemente de la valoración particular que pueda hacer la peticionaria sobre la acumulación de la acción de tutela al expediente T-2894757, lo cierto es que la misma no da lugar a la anulación del fallo, como quiera que, primero, el trámite y la decisión conjunta no se tradujo en la anulación de ninguna de las garantías inherentes al debido proceso, y segundo, como la presunta irregularidad se produjo durante el trámite judicial, ha debido ser alegada oportunamente cuando se produjo la acumulación, y no cuando se expide una providencia que es contraria a los intereses de la demandante.

 

4.4.     Las acusaciones asociadas a la violación de los derechos fundamentales de los menores y de la representante legal de Funtierra

 

Finalmente, la peticionaria y el interviniente afirman que la decisión judicial desconoce los derechos fundamentales de los menores de edad que venían siendo atendidos por Funtierra, así como los de su representante legal. Los derechos de los primeros, en tanto que, con el fallo adverso, los niños no podrían dar continuidad a su tratamiento en la IPS, y los de la segunda, en tanto esta perdería sus ingresos regulares con los que mantiene su estilo de vida. La Corte desestima este planteamiento.

 

En efecto, y tal como lo ha destacado este tribunal en múltiples oportunidades, el instrumento de la nulidad no fue diseñado para canalizar las discrepancias con las decisiones del juez de tutela, sino para poner en evidencia irregularidades graves que comprometen los componentes estructurales del derecho al debido proceso. Alegar genéricamente que la denegación del amparo constitucional implica vulnerar los derechos de los menores de edad por el hecho de no mantener su tratamiento en la IPS Funtierra, o los de la representante legal de la entidad, quien por no devengar los ingresos que antes derivaba con el suministro de las terapias no podría mantener su estatus de vida, no constituye para este tribunal una razón que pueda dar lugar a la vulneración del derecho al debido proceso, ni por tanto, a anulación de la providencia judicial.

 

Y no sólo se trata de debates ajenos a la figura de la nulidad, sino que, además, en este caso particular no se encuentra ninguna evidencia de afectaciones de naturaleza iusfundamental, atribuibles a la decisión de declarar la improcedencia de la solicitud de pago de obligaciones dinerarias y de librar las autorizaciones requeridas para que una IPS mantenga su condición de proveedor de los tratamientos de 500 menores de edad del departamento de Córdoba. Tal como se explicó en la sentencia T-563 de 2019, los menores de edad tienen derecho a recibir los tratamientos que demande su estado de salud, y, con este propósito, las EPS deben brindarle el soporte y la orientación necesaria.

 

Por consiguiente, la Sala Plena de la Corte Constitucional desestimará los cargos de nulidad presentados contra la sentencia T-563 de 2019 de la Sala Tercera de Decisión de esta corporación.

 

5.       Levantamiento de la suspensión de términos

 

Finalmente, debe tenerse en cuenta que, en razón de la emergencia sanitaria originada en la pandemia denominada “COVID-19” y de las medidas de confinamiento adoptadas por el gobierno nacional para hacer frente a esta coyuntura, el Consejo Superior de la Judicatura adoptó los acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526 y PCSJA20-11532 de 2020, por medio de los cuales se suspendieron los términos judiciales en el territorio nacional hasta el día 11 de mayo de 2020.

 

Al mismo tiempo, sin embargo, a través del Decreto 469 del 23 de marzo de 2020, “por el cual se dicta una medida para garantizar la continuidad de las funciones de la jurisdicción constitucional, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, se dispuso que la Sala Plena de este tribunal podría “levantar la suspensión de los términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura cuando fuere necesario para el cumplimiento de sus funciones constitucionales”.

 

Teniendo en cuenta esta habilitación especial, así como la necesidad de dar continuidad al ejercicio de las funciones jurisdiccionales en cabeza de esta corporación, la Sala Plena decide levantar la suspensión de términos en este trámite judicial.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

 

PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos en el proceso de la referencia, dentro del expediente T-5808227.

 

SEGUNDO.- NEGAR la solicitud de nulidad de la sentencia T-563 de 2019, presentada por Tania Margareth Otero Arroyo en su condición de representante legal de la IPS Funtierra Rehabilitación IPS SAS.

 

SEGUNDO.- NOTIFÍQUESE la presente providencia al solicitante e infórmesele que contra la misma no procede recurso alguno.

 

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Presidente

 

 

 

CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Con aclaración de voto

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

 DIANA FAJARDO RIVERA

AL AUTO 154/20

  

 

1. Con el respeto acostumbrado por las providencias de la Corte, procedo a aclarar mi voto respecto del Auto 154 de 2020.^[69] La providencia resolvió negar la solicitud de nulidad de la Sentencia T-563 de 2019. Si bien comparto la decisión, aclaro mi voto para precisar que la jurisprudencia en materia de acceso a los servicios de salud no ha sufrido ninguna modificación a partir de la Sentencia T-563 de 2019, ya que todas las referencias al respecto realizadas en dicha providencia solo pueden entenderse como obiter dicta, debido a que los hechos del caso y el problema que debía resolver la Corte se enmarcaban en el uso irregular de la acción de tutela para obtener la captura de recursos públicos de manera fraudulenta por parte de unas IPS.

 

2. La Sentencia T-563 de 2019 acierta al evidenciar un posible caso de corrupción y de apropiación indebida de recursos del sistema de salud por parte de algunas IPS. Tal como allí se advirtió, de acuerdo a lo señalado por la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Superintendencia Nacional de Salud, “el suministro y cobro de las terapias estuvo rodeada de diversas irregularidades, entre ellas, no haber existido criterios claros y transparentes para el cálculo del valor de las tecnologías en salud, no haberse efectuado la discriminación entre los servicios POS, NO POS y servicios complementarios, a efectos de determinar qué valores correspondía asumir a la entidad territorial y a las EPS, haber conformado “paquetes” integrales de servicios que incluían tecnologías que podían ser provistas por las EPS a través de su red, que la Secretaría de Salud de Córdoba acordó con la IPS unas condiciones económicas para la prestación de los servicios sin sujeción a parámetros objetivos y eludiendo el trámite de contratación que se requería según la ley, que el personal carecía de la preparación y de la experiencia específica requerida para proporcionar las tecnologías en salud ofrecidas, que en los registros constaban sesiones diarias por niños imposibles de cumplir, o que según estos mismos registros, o un mismo profesional aparece brindando terapias diferentes y en lugares distintos, en un mismo momento”.^[70]

 

Sin embargo, esta Sentencia contiene en su parte motiva afirmaciones y conclusiones que se apartan y malinterpretan la jurisprudencia constitucional en materia de acceso a los servicios de salud, a pesar de que este no era el objeto de la controversia, o que generalizan y convierten en regla general aspectos que deben analizarse caso a caso.

 

3. De una parte, la sentencia T-563 de 2019 sugiere que la jurisprudencia de la Corte ha contribuido a que se presenten situaciones como la que se analiza, en la que claramente se hace un uso fraudulento de la acción de tutela. Al respecto se advierte que existe un “riesgo inherente del litigio constitucional en el derecho y en el sistema de salud”, el cual consiste en que “se suprimen y se desactivan los dispositivos, los mecanismos y las herramientas establecidas en la legislación para controlar y para racionalizar el funcionamiento del sistema de salud”, lo que ha generado que “la acción de tutela ha sido empleada para proveer un acceso preferencial, inmediato y expedito al sistema de salud, contemplando expresamente la remoción de todas las barreras administrativas, geográficas y económicas”.^[71] Esta conclusión generaliza y tergiversa la jurisprudencia constitucional relacionada con el derecho a la salud, pues no es cierto que las subreglas fijadas por la Corte Constitucional en esta materia no prevean ningún tipo de control encaminado a racionalizar el funcionamiento del sistema de salud. El uso estratégico y amañado de la acción de tutela, así como la aplicación incorrecta de la jurisprudencia de este tribunal por parte de los jueces de tutela en determinados casos, no pueden utilizarse como argumentos para sugerir que el amparo del derecho a la salud a través de la acción de tutela supone un riesgo para el sistema de salud.

 

4. De otro lado, la Sentencia T-563 de 2019 considera que la interposición de tutelas a través de un mismo formato, en los mismos términos o con errores en la identificación de los accionantes, es una evidencia de que se actuó de manera fraudulenta. Aunque en este caso esta conclusión es válida, toda vez que existían otras evidencias que apuntaban en el mismo sentido, es preciso aclarar que la misma no puede trasladarse de manera generalizada a cualquier caso en el que se acuda a la tutela a través de un formato. Es común que esta situación se presente en algunas ocasiones para buscar una respuesta a una misma problemática, y no por este hecho puede inferirse una actuación amañada o de mala fe por parte de los accionantes.^[72] Por tanto, es preciso valorar este tipo de circunstancias de acuerdo a las particularidades de cada caso, en orden a determinar si existe un posible intento de uso irregular de la acción de tutela o si se trata simplemente de un grupo de personas que legitimamente buscan la protección de sus derechos a través de un formato común de acción de tutela. 

 

5. Las anteriores conclusiones plasmadas en la Sentencia T-563 de 2019, tal como se indicó al incio de esta aclaración de voto, solo pueden entenderse como obiter dicta de esta decisión.Tal como lo advirtió el propio Auto 154 de 2020 al analizar la solicitud de nulidad formulada contra la Sentencia T-563 de 2019 en relación con el desconocimiento del precedente jurisprudencial en torno al derecho a la salud, no se configura dicha causal de nulidad porque “las reglas controlantes del caso no se relacionan con las obligaciones del sistema de salud frente a los usuarios”, lo que estaba en juego no era “si los infantes relacionados por la IPS tenían derecho a recibir los tratamientos por parte de dicha institución, sino si el juez constitucional podía, en el marco de la acción de tutela, ordenar los pagos reclamados por la entidad demandante, así como las autorizaciones para que esta última siguiese siendo la proveedora de las terapias especializadas de dichos menores en el departamento de Córdoba”.

 

6. Por lo tanto, la Sentencia T-563 de 2019 no constituye un precedente en materia del derecho a la salud ni de acceso a tratamientos médicos por parte de menores con patologías que afectan su capacidad física, sensorial y cognitiva. Esta sentencia se inscribe en la línea de casos resueltos por esta Corte en los que se ha constatado el uso amañado de la acción de tutela para defraudar el erario,^[73] pues este fue justamente el problema sobre el que se pronunció la Corte en dicha providencia. 

 

En estos términos dejo plasmadas las razones por las cuales aclaro el voto en la presente decisión.

 

 

Fecha ut supra,

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada