TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-428/20

 

SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Análisis y reorientación de la estrategia para su superación

 

SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Lineamientos a partir de mínimos constitucionales asegurables

 

ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Relación entre indicadores y umbrales para entender superada la vulneración masiva y generalizada de derechos fundamentales de la población privada de la libertad

 

ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Indicadores de goce efectivo de derechos y mínimos constitucionales asegurables de la población privada de la libertad

 

ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Criterios para valorar indicadores de goce efectivo de derechos de la población privada de la libertad

 

ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Declaratoria de superación parcial o total basada en mínimos constitucionales asegurables de la población privada de la libertad

 

 (...), el levantamiento parcial de uno o de varios de los componentes del seguimiento, solamente podrá ser declarado, cuando todos y cada uno de los mínimos constitucionalmente asegurables que lo integran hayan alcanzado el umbral esperado, es decir, cuando las mediciones reflejen que, en el 70% de los establecimiento de reclusión, y por lo menos para el 86% de la población privada de la libertad, se encuentran garantizados la totalidad de los mínimos constitucionalmente asegurables que componen el eje temático respectivo.

 

SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Articulación institucional para entender superada la vulneración masiva y generalizada de derechos fundamentales de la población privada de la libertad

 

ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Orden al Comité Interdisciplinario para la estructuración de normas técnicas de ajustar indicadores de goce efectivo de derechos de la población privada de la libertadde goce efectivo de derechos de la población privada de la libertad

 

Auto 428/20

 

 

Referencia: Definición de los lineamientos para la medición de la batería de indicadores remitida por el Comité Interdisciplinario para la Estructuración de Normas Técnicas sobre Privación de la Libertad, en el marco del seguimiento a las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015.

 

Magistrada sustanciadora:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

 

 

Bogotá D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinte (2020).

 

 

En ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, la Sala Especial de Seguimiento a las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015 de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas, el Magistrado (e) Richard S. Ramírez Grisales y por la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, profiere el presente Auto con fundamento en los siguientes,

 

ANTECEDENTES

 

1.                 A través de la Sentencia T-388 de 2013 la Corte Constitucional declaró un Estado de Cosas Inconstitucional (en adelante ECI) en materia carcelaria, que fue reiterado en la Sentencia T-762 de 2015, bajo la premisa de que la desarticulación de la política criminal engendra la vulneración masiva y generalizada de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad.

 

La Sentencia T-762 de 2015[1] detectó las fallas del sistema penitenciario y carcelario del país, y además, estableció los parámetros que se debían tener en cuenta para valorar los avances en los siguientes aspectos de la vida en reclusión:

 

(i)          El hacinamiento y sus efectos en la reducción de espacios para el descanso nocturno.

(ii)        La precariedad de las condiciones sanitarias y de los servicios de salud.

(iii)     La imposibilidad de realizar actividades tendientes a la resocialización o a la redención de la pena.

(iv)      La imposibilidad de diferenciar pabellones y/o trato fáctico y jurídico entre las personas sujetas a medidas de aseguramiento privativas de la libertad y aquellas condenadas.

(v)        Las demoras en la evacuación de las solicitudes de redención de penas y libertad condicional.

(vi)      Falta de acceso al agua potable en forma continua al interior de los establecimientos carcelarios.

(vii)   El tratamiento y suministro de alimentos en forma poco higiénica y la calidad de la alimentación.

(viii) La imposibilidad de llevar a cabo visitas conyugales en condiciones de intimidad y dignidad.

(ix)      El reducido número de guardias en relación con el alto número de reclusos.

 

2.                  Posteriormente, en el seguimiento conferido en virtud de las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, esta Sala se refirió en el Auto 121 de 2018, a los mínimos constitucionalmente asegurables para estas personas, a través de seis ejes temáticos:

 

(i)          La resocialización como fin y eje articulador de la pena.

(ii)        La infraestructura carcelaria como garantía para la satisfacción de los mínimos de la vida en reclusión.

(iii)     La alimentación en el entorno carcelario.

(iv)      El derecho a la salud de las personas privadas de la libertad.

(v)        La garantía de los servicios públicos en el escenario carcelario.

(vi)      El acceso a la administración pública y a la justicia.

 

En dicha providencia, además, esta Sala reiteró la orden de definir los presupuestos del seguimiento señalados por la Sentencia T-762 de 2015. Y en tal sentido, impartió nuevas directrices a las diversas entidades que participan de la política criminal y penitenciaria, con el objetivo de acelerar la búsqueda de medidas de protección de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad.

 

3.                 Así, a través de la Sentencia T-762 de 2015, la Corte Constitucional ordenó la conformación de un Comité Interdisciplinario para la estructuración de las normas técnicas sobre la privación de la libertad[2], liderado por el Ministerio de Justicia y del Derecho y por la Defensoría del Pueblo. De acuerdo con dicha providencia, las tareas del comité deberían consistir en (i) definir “los parámetros técnicos que permitan consolidar condiciones de reclusión dignas, tanto para las personas condenadas, como para las sindicadas, en lo que pueda ser diferente entre ellas”[3]; y (ii) construir una línea base, como punto de partida para “establecer el estado real de la crisis carcelaria”[4]. Tal diagnóstico inicial debía estar basado en las normas técnicas y en los indicadores de goce efectivo de derechos, ordenados en esa misma providencia.

 

4.                 Bajo estos supuestos, y en el marco del seguimiento al ECI, el presente auto tiene como propósito, definir los criterios orientadores para la construcción de la línea base del seguimiento, a partir de la medición de los indicadores remitidos a la Corte Constitucional por el Comité Interdisciplinario para la Estructuración de las Normas Técnicas sobre la Privación de la Libertad, liderado por la Defensoría del Pueblo y por el Ministerio de Justicia y del Derecho.

 

Los cuatro bastiones del seguimiento al ECI en materia penitenciaria y carcelaria 

 

5.                 En el Auto 121 de 2018, la Corte advirtió el incumplimiento de las tareas previamente señaladas y propuestas al Comité[5], por lo que reiteró la obligación de consolidar cuatro bastiones del seguimiento, a saber:“(i) la estructuración de las normas técnicas sobre la vida en reclusión; (ii) la construcción de una batería de indicadores para adelantar la medición de las normas técnicas; (iii) la consolidación de una línea base; y (iv) el diseño de un sistema de información en materia de política criminal”[6].

 

Para ello, tal providencia concedió al Comité Interdisciplinario el término de dos meses para remitir el plan de trabajo para la construcción, tanto de los indicadores de goce efectivo de derechos, como de la línea base, y cuatro meses para enviar a la Corte el documento con las normas técnicas sobre privación de la libertad en Colombia. Advirtió, además, que los indicadores de goce efectivo de derechos se debían ajustar a los mínimos constitucionalmente asegurables, identificados previamente en ese proveído, con relación a seis aspectos de la privación de la libertad (resocialización, salud, infraestructura, alimentación, servicios públicos domiciliarios y acceso a la administración pública y de justicia)[7].

 

6.                 En concordancia con lo anterior, en el cuarto informe de seguimiento del Gobierno Nacional, entregado en junio de 2018 a esta Corporación, el Comité Interdisciplinario remitió las normas técnicas sobre privación de la libertad y precisó que entregaría los indicadores el 8 de agosto de 2018, mientras que los resultados de la medición de la línea base se presentarían el 3 de junio de 2019.

 

En cumplimiento de lo indicado, en agosto de 2018 esta Sala Especial recibió la primera versión de la batería de indicadores, que fue puesta a disposición de los órganos de control, de la sociedad civil y de la academia, en aras de contar con una retroalimentación apropiada.

 

7.                 Adicionalmente, mediante Auto 613 de 2018, la Sala Plena de la Corte Constitucional convocó la celebración de una audiencia pública en el marco del seguimiento al ECI que se llevó a cabo el día 25 de octubre de 2018. Tal audiencia giró en torno a cuatro ejes temáticos: (i) el estado actual de la vida en reclusión en Colombia; (ii) las medidas contingentes o de choque para la garantía de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad; (iii) el estado de los cuatro bastiones del seguimiento señalados; y (iv) la coherencia en la política criminal.

 

Con relación al tercer punto, varios intervinientes manifestaron su inconformidad con el catálogo de indicadores entregado por el Comité Interdisciplinario por dos cuestiones: a) la cantidad de indicadores elaborados; y b) su falta de enfoque en derechos.

 

En efecto, el funcionario de la Presidencia de la República que intervino en la audiencia pública resaltó que “los cerca de 1200 indicadores identificados por el Comité Técnico, (…) recaen en el cumplimiento de normas, [y] no apuntan a verificar el avance en la materialización de los derechos”[8]. En tal sentido, expresó que el Gobierno Nacional realizaría una nueva propuesta con un número menor de indicadores que trascendiera la valoración de los procedimientos operativos de los centros de reclusión.

 

Por su parte, la Ministra de Justicia y del Derecho advirtió la intención de reformar los mencionados indicadores dado que “no miran el impacto ni realmente la satisfacción de los derechos humanos de las personas privadas de la libertad”[9].

 

En similar sentido, el interviniente del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad — Dejusticia, como integrante de la Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil, indicó que “gran parte de la batería de indicadores se concentra en procedimientos y gestión, más que en criterios de goce efectivo de derechos”[10]. Además, advirtió dificultades metodológicas en el diseño de los indicadores, en tanto: (i) el planteamiento de indicadores de gestión en términos absolutos y binarios produce una sobrevaloración en el cumplimiento del indicador; (ii) hay ausencia de datos independientes del INPEC que permita contrastar las fuentes oficiales; y (iii) los indicadores no discriminan valores territorialmente.

 

8.                 Con posterioridad a lo anterior, el 19 de diciembre de 2018, se radicó en la Secretaría General de esta Corporación el quinto informe semestral de seguimiento del Gobierno Nacional. En cuanto a los indicadores, se reafirmó el propósito de reducir su número y de reestructurar su diseño con miras a evaluar el goce efectivo de los derechos de los reclusos[11] y se informó que durante los primeros meses del año 2019 se remitiría a la Corte, su versión actualizada.

 

9.                 Ante la falta de claridad en las fechas de entrega de las normas técnicas enunciadas, los indicadores y la medición de la línea base, por Auto del 23 de enero de 2019, esta Sala solicitó al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Defensoría del Pueblo informar “cuál es el cronograma para la entrega de los indicadores definitivos del seguimiento a la Corte Constitucional, así como las tareas concretas que ejecutarán las distintas instituciones para el levantamiento de la línea base”[12].

 

En atención a ello, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Defensoría del Pueblo remitieron comunicaciones separadas. El primero remitió un cronograma para la revisión de los indicadores y señaló que el 28 de junio de 2019 se entregaría la batería final de indicadores y una estrategia viable para su implementación.

 

A su vez, el 14 de febrero de 2019, la Defensoría del Pueblo entregó a la Corte Constitucional la respuesta a la providencia mencionada. En ella informó que los desacuerdos entre las dos entidades impidieron una respuesta conjunta. En particular, los desencuentros se concretaron en que el cronograma presentado por el Ministerio de Justicia y del Derecho no había sido discutido por el Comité Interdisciplinario, al tiempo que la Defensoría del Pueblo se apartó de la propuesta del Ministerio de adelantar la medición de la línea base a partir de una muestra de los establecimientos de reclusión, y solo con algunas personas privadas de la libertad.

 

10.            Debido a lo anterior, esta Sala Especial profirió el Auto 141 de 2019, en el cual se refirió a la relevancia de los presupuestos del seguimiento para cotejar el nivel de avance en la protección de derechos de las personas privadas de la libertad y advirtió su preocupación sobre dos asuntos. El primero, referido a la necesidad de que el diseño de los indicadores considere, tanto las normas técnicas, como los mínimos constitucionalmente asegurables definidos en el Auto 121 de 2018 y, el segundo, la inexistencia de un plazo cierto para la entrega de los bastiones del seguimiento enunciados.

 

En consecuencia, la Corte determinó conveniente ordenar al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Defensoría del Pueblo la remisión de los indicadores definitivos del seguimiento a más tardar el 7 de junio de 2019, fecha de entrega del sexto informe semestral del Gobierno Nacional.

 

Además, ordenó que “[e]l diseño y la medición de estos indicadores, como de la línea base, deberán atender las consideraciones contenidas en [ese] Auto, así como en la Sentencia T-762 de 2015 y en el Auto 121 de 2018, de manera que la medición que se realice comprenda la totalidad de los establecimientos carcelarios del orden nacional (…)”[13].

 

La batería de indicadores objeto de valoración

 

11.             El 7 de junio de 2019, esta Corporación recibió el sexto informe semestral del Gobierno Nacional, junto con la batería de indicadores y el cronograma para el levantamiento de la línea base aprobados por el Comité Interdisciplinario. En el documento anexo al sexto informe, el Comité explicó la metodología utilizada para el diseño de los indicadores:

 

“Del ejercicio se derivaron 7 componentes mínimos a garantizar a la población privada de la libertad, que se ven perjudicados por 8 problemas estructurales, estos a su vez causados por 27 fallas existentes; contexto problema (sic) que genera el reto de alcanzar 24 resultados/estados deseables, los cuales se cimientan en 103 estándares mínimos constitucionales (ordenados y requeridos por la Corte Constitucional y otros complementarios incluidos por el Comité Interdisciplinario) y el cumplimiento de 172 tareas. (…)”[14].

 

A su vez, el Comité Interdisciplinario “estableció 5 etapas progresivas que delimitan la ruta metodológica para el levantamiento de la línea base, las cuales están sujetas a la aprobación de la batería de indicadores por parte de la Honorable Corte Constitucional”[15]. Al respecto, el Comité anunció que el 25 de junio de 2019 culminaría el proceso de construcción de las normas y las fichas técnicas de los indicadores y que los resultados de su primera medición, esto es, de la línea base, se entregarían a esta Sala Especial en diciembre de 2020.

 

12.            Sin embargo, dado a que el Comité Interdisciplinario no precisó la fecha de entrega de las normas técnicas, ni de las fichas técnicas de los indicadores, la Sala Especial, mediante Auto del 21 de junio de 2019, requirió su remisión en un término de cinco días. Tal requerimiento se basó en que la valoración de la batería de indicadores remitida a la Corte el 7 de junio de 2019 solo era posible si se contaba con toda la información de los indicadores, lo que incluye las fichas y las normas técnicas sobre privación de la libertad que contienen los estándares de reclusión.

 

13.            En respuesta a tal requerimiento, cuyo plazo de entrega fue prorrogado por el término de un mes por solicitud del Comité Interdisciplinario[16], esta Sala recibió el 8 de agosto de 2019 el documento con las fichas técnicas de los indicadores. En esa respuesta, el Comité además aclaró que el procedimiento para levantar la línea base, consta de seis etapas, a saber:

 

(i)          Aprobación de las normas y fichas técnicas (8 de agosto de 2019).

 

(ii)        Inicio de medición y distribución de las fichas técnicas (8 de agosto de 2019 al 15 de junio de 2020).

 

(iii)     Diseño y aplicación de sistemas de información (8 de agosto de 2019 al 15 de octubre de 2019).

 

(iv)      Recepción del resultado de medición de las fichas técnicas (8 de agosto de 2019 al 15 de junio de 2020).

 

(v)        Clasificación y análisis de la información (22 de junio de 2020 al 1 de diciembre de 2020).

 

(vi)      Entrega de línea base (7 de diciembre de 2020)[17].

 

Adicional a esto, el Comité Interdisciplinario informó que es incierta la fecha en la cual se entregará la información respecto del componente de infraestructura, debido a que dicha información se obtiene mediante la elaboración del Plan Maestro de Infraestructura que está en etapa de contratación con la Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial -ENTerritorio-[18].  Razón por la que a juicio del Comité: “[E]s incierta la fecha de entrega a la USPEC del insumo de la primera etapa y el levantamiento de la línea base de infraestructura carcelaria dentro del marco del Plan Maestro; es por esto que en la formulación de las fichas de infraestructura estructuradas por la USPEC no se puede tener claridad de (sic) fecha de ejecución para el levantamiento de la información requerida o de entrega a la Corte, por lo que la entidad encargada de entregar esta información a la USPEC es ENTERRITORIO (sic)”.

 

14.            El 22 de julio de 2019, el Comité Interdisciplinario para la estructuración de las normas técnicas solicitó a esta Sala una reunión con el fin de “desagregar el entendimiento técnico del Auto 141 de 2019 y continuar mejorando la dialéctica entre la Sala de Seguimiento — como autoridad judicial — y el Comité Interdisciplinario —como ente técnico”. En atención a ello, mediante Auto del 14 de agosto de 2019, la Magistrada sustanciadora autorizó la celebración de tal reunión, que se llevó a cabo el 23 agosto de 2019. A tal escenario asistieron representantes del Ministerio de Justicia y del Derecho, de la USPEC, del INPEC y de la Defensoría del Pueblo, quienes presentaron las generalidades de las fichas técnicas y del proceso de levantamiento de la línea base.

 

15.            El 25 de noviembre de 2019, en comunicación recibida por la Sala Especial de parte del Comité Interdisciplinario, se reportó el diseño de una herramienta para capturar la información de la línea base, así como la puesta en marcha de una prueba piloto de la batería de indicadores en el establecimiento de reclusión de mujeres y en “La Modelo”, ambos en Bogotá.

 

El documento señala que este Sistema de Información es una herramienta centralizada en el Ministerio de Justicia y del Derecho, y que tiene como objetivo capturar datos provenientes de la medición de los indicadores de las normas técnicas de vida en reclusión y, en una segunda fase, el procesamiento, y correlación de los datos capturados para facilitar su análisis y posterior levantamiento de la línea base. Respecto de la “Prueba Piloto”, se indicó que se adelanta “con el fin de realizar la medición de la batería de indicadores y verificar cuales son posibles de medir según la información ya disponible y cuáles pueden ser modificadas (sic) en cuanto al sistema de información”. Este piloto se realizará entre el 19 de noviembre de 2019 y el 31 de diciembre de 2019, y se planea analizar la información recolectada durante el mes de enero del 2020.

 

16.            Por último, el 9 de diciembre de 2019, el Gobierno Nacional presentó ante esta Sala Especial el “Séptimo Informe Semestral de Seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional del Sistema Penitenciario y Carcelario”, en el cual se explica el trabajo realizado por el Comité Interdisciplinario, lo que incluye el desarrollo de más de 30 sesiones durante el año 2019 para elaborar la batería de indicadores, junto con las normas y las fichas técnicas.

 

Adicionalmente, el Gobierno Nacional reiteró la información brindada en el oficio del 25 de noviembre de 2019, respecto del desarrollo futuro de un piloto de medición en el establecimiento de reclusión de mujeres y en “La Modelo”, ambos en Bogotá. Un piloto de medición que para el Gobierno permitirá “además de hacerle la prueba en terreno a la batería de indicadores, también” hacerle “seguimiento a la herramienta de captura de la información. Esta prueba indicará la efectividad de cada uno ellos, con el fin de analizar toda la información capturada en el mes de enero de 2020”[19].

 

Informes de contraste sobre la batería de indicadores

 

17.            Como el Auto 121 de 2018 reorientó el seguimiento indicado, en el sentido en que distintas entidades y organizaciones pudieron pronunciarse sobre la información remitida por el Gobierno Nacional en el marco del ECI, también mediante el Auto del 13 de agosto de 2019 esta Sala puso a disposición de los entes de control, de la sociedad civil y de la academia, los indicadores remitidos por el Comité Interdisciplinario con sus fichas técnicas, que gozan de una información dispuesta en una tabla de Excel, que contó con los siguientes campos:

 

(i)          Componente mínimo a garantizar a la población privada de la libertad

(ii)        Problema estructural

(iii)     Fallas existentes

(iv)      Derecho a garantizar

(v)        Resultado deseado

(vi)      Indicador de resultado

(vii)   Fórmula de cálculo del indicador de resultado

(viii) Estándar o mínimo constitucionalmente asegurable

(ix)      Indicador del mínimo constitucionalmente asegurable

(x)        Forma de medición del indicador del mínimo constitucionalmente asegurable

(xi)      Responsable del estándar

(xii)   Tarea

(xiii) Responsable de la tarea

(xiv) Norma técnica

(xv)    Justificación

(xvi) Estado ficha del indicador

(xvii)    Enlace de la ubicación de la ficha técnica

 

18.            A continuación, se presentan los informes de contraste de (a) los órganos de control, (b) la comisión de seguimiento de la sociedad civil, y (c) las universidades, sobre la batería de indicadores remitida a esta Sala el 8 de agosto de 2019 por el Comité Interdisciplinario.

 

a. Informes de contraste de los órganos de control

 

Procuraduría General de la Nación

 

19.            En primer lugar, el 4 de julio de 2019 la Procuraduría Delegada para los Derechos Humanos de la Procuraduría General de la Nación, remitió el “Informe sobre el sexto reporte de seguimiento del Gobierno Nacional al cumplimiento de las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015”, en el cual presenta las siguientes observaciones sobre los indicadores para cada eje temático del seguimiento.

 

En lo relativo al eje de salud, la Procuraduría General de la Nación expresó su preocupación con relación a: (i) las dificultades para cumplir con las citas médicas por parte de las personas privadas de la libertad; (ii) la necesidad de apoyo ginecológico permanente a las mujeres privadas de la libertad y de pediatría de los niños que se encuentren en las cárceles; (iii) la falta de reglamentación del procedimiento de atención de las personas afiliadas al régimen contributivo; y (iv) la incertidumbre sobre la continuidad del actual operador del sistema de salud en los centros de reclusión.

 

Sobre los indicadores de salud, el ente de control propuso que se incluyeran:

 

“a. Señalamiento de horarios de atención para cada reclusión, en especial las jornadas nocturnas y días festivos.

b. Disponibilidad del recurso humano en cada reclusión, de acuerdo con el número de población reclusa.

c. Cumplimiento de las consultas programadas.

d. Incluir el Regente de Farmacia dentro del equipo interdisciplinario.

e. Funcionamiento de Auditoria Médica.

f. Oportunidad en el trámite de autorización de servicios extramurales.

g. Servicios extramurales efectivamente atendidos.

h. Causas de servicios extramurales no atendidos.”

 

Sobre el componente de alimentación, la Procuraduría solicitó acciones específicas del Gobierno Nacional para solventar las falencias evidenciadas en los informes semestrales presentados a la Sala de Seguimiento en el marco del ECI en materia penitenciaria y carcelaria. Así mismo, a partir de los hallazgos encontrados, la Procuraduría requirió que los reportes de las interventorías sean públicos y que sus recomendaciones sean atendidas en el corto plazo.

 

Como indicadores propusieron:

 

“a. Suministro de dietas por razones de salud.

b.   Funcionamiento de los Comités de Seguimiento al Suministro de la Alimentación, COSAL”.

 

Respecto a la infraestructura carcelaria, la Procuraduría General de la Nación indicó que, si bien el Gobierno Nacional tiene proyectada la entrega de 1.704 cupos para este año, entre los meses de enero y julio se crearon únicamente 146 espacios nuevos. Adicional a ello, manifestó su preocupación por la incidencia de la situación carcelaria en los centros reclusión transitoria del país.

 

Los indicadores propuestos a este respecto son:

 

“a. Las áreas de aislamiento son frecuentemente cuestionadas por tomarse como áreas de castigo, con limitaciones de servicios y condiciones que afectan los derechos de los internos. Se hace oportuno que aquí se contemplen sus condiciones de funcionamiento.

b. Equipos [de sanidad]: Mantenimiento y soporte técnico.

c. Equipos [de sanidad]: Disponibilidad de refrigeración para el almacenamiento de medicamentos que lo requieran”.

 

Con relación a los indicadores formulados por el Comité Interdisciplinario sobre servicios públicos domiciliarios, la Procuraduría advirtió que “es necesario considerar otros servicios adicionales al de suministro de agua, que también son relevantes, algunos de los cuales han sido objeto de amparos tutelares, como lo son la telefonía fija, energía eléctrica y correspondencia”.

 

El ente de control también recomendó un indicador adicional para el componente de resocialización relativo a la “Disponibilidad de equipos y materiales de trabajo y estudio, de acuerdo con el programa específico y la facultad para ingresarlos por parte de los internos y/o familiares”.

 

En lo relativo al acceso a la administración pública y a la administración de justicia la Procuraduría manifestó la necesidad de fortalecer las áreas jurídicas de cada establecimiento de reclusión y solicitó, igualmente, que sean agregados los siguientes indicadores:

 

“a. Facilidad de la población reclusa para contar con información sobre la correspondencia entregada y despachada, del cumplimiento de fallos de tutela y de los trámites judiciales adelantados.

b. Oportunidad de comunicar las notificaciones judiciales y administrativas.”

 

Contraloría General de la República

 

20.            Mediante oficio del 10 de julio de 2019, el Contralor Delegado para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad de la Contraloría General de la República (CGR) presentó su informe de contraste al Sexto Informe Semestral de Gobierno, en cumplimiento a lo dispuesto en el Auto 121 de 2018.

 

La CGR indicó que su informe se sustenta en las actuaciones de control fiscal adelantadas en relación con el INPEC y la USPEC en el primer semestre de 2019, en las denuncias recibidas en contra de varios establecimientos de reclusión y en las visitas realizadas a algunos de ellos. A continuación, se presentan sus principales consideraciones:

 

(i)          La opinión sobre los estados financieros del INPEC y la USPEC es negativa, debido a deficiencias encontradas, como incumplimiento en la elaboración de las Políticas Contables Operativas y en la realización de la depuración y saneamiento de los saldos iniciales. Por lo tanto, no se tiene certeza sobre las cifras reales de la situación económica y financiera de las entidades.

 

(ii)        En lo que respecta con el control interno fiscal, la CGR consideró que tanto la USPEC como el INPEC presentan deficiencias debido a que no existe una correcta supervisión de los convenios interadministrativos, las reservas presupuestales no cumplen con los requisitos estipulados en la normatividad, existe incumplimiento en la elaboración de políticas contables, entre otras.

 

(iii)     La CGR también encontró que la ejecución financiera del INPEC y la USPEC no son razonables. Presentan incorrecciones por parte de la USPEC por valor de $200.064.696.267 y del INPEC por valor de $32.762.913.033.

 

(iv)      Respecto al VI Informe Semestral del Gobierno Nacional, el ente de control indicó que, a pesar de encontrarse como anexo la batería de indicadores de los mínimos de vida en reclusión, los mismos no pueden analizarse sin normas y fichas técnicas. En esa medida, realizarán un pronunciamiento al respecto cuando se entregue el segundo informe semestral del año 2019.

 

Defensoría del Pueblo

 

21.            La Defensoría del Pueblo presentó a la Corte su escrito de contraste el 9 de agosto de 2019. Afirmó que, en su condición de integrante del Comité Interdisciplinario, ha podido dimensionar los retos que deben enfrentar las autoridades encargadas de reestructurar el sistema penitenciario y carcelario, requiriéndose para esto la mayor rigurosidad y el concurso de todas las entidades para la protección de los derechos fundamentales que se encuentren vulnerados. No obstante, advirtió que el hecho de que la medición de los mínimos de vida en reclusión aún esté en curso, no puede usarse como una excusa para dilatar las actuaciones necesarias para el disfrute de las garantías esenciales para la población reclusa en el país.

 

La Defensoría indicó que la línea base se entregará a esta Sala Especial el 7 de diciembre de 2020, y que esta se realizará en dos fases, una inicial de medición entre los meses de agosto de 2019 y junio de 2020; y una segunda fase, entre junio y diciembre de 2020, en la que se procesará y analizará la información recolectada.

 

A efectos de establecer la responsabilidad de las entidades involucradas, informa la Defensoría del Pueblo que, en conjunto con el Ministerio de Justicia y del Derecho, se encargarán de realizar: “(i) seguimiento, (ii) verificación, (iii) veeduría y/o corroboración de los resultados de implementación de la línea base (…), es decir, un rol de validador, que se realizará mediante un muestreo aleatorio que permitirá constatar la información entregada por las entidades responsables”[20].

 

En ese caso, las entidades responsables para entregar la información al Comité Interdisciplinario son la USPEC y el INPEC. En complemento, la Defensoría señaló que se recolectará información de la siguiente manera:

 

En el componente de infraestructura, “a partir del levantamiento de información que se hará como fase inicial del ‘Plan Maestro’, se plantea que dicha información alimente la batería de indicadores. Estos datos estarán disponibles un año después de la firma del contrato para la ejecución del referido plan el cual estará a cargo de ENTerritorio (antes FONADE)”[21].

 

En materia de salud, la Defensoría indicó que la recolección de información estará a cargo del Fondo de Atención en Salud PPL, que la entregará directamente a la USPEC. Finalmente, en lo relativo a la alimentación se recogerá la información mediante los diferentes operadores del servicio de alimentación y dicha obligación será establecida en los términos de referencia de los respectivos contratos.

 

b. Informe de contraste de la Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil (CSSC)

 

22.            El 13 de septiembre de 2019, la Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil a la Sentencia T-388 de 2013 (en adelante CSSC), presentó ante esta Sala de Seguimiento su informe de contraste. El documento contiene comentarios generales y específicos al sexto informe del Gobierno Nacional, así como recomendaciones sobre los indicadores propuestos por el Comité Interdisciplinario. La CSSC señaló algunos problemas comunes a todos los indicadores:

 

(i)          El primero de ellos es que algunos ofrecen información relevante para conocer el estado de la situación de la vida en reclusión, pero no aportan información acerca de la protección de los derechos fundamentales. Para esto, sugiere que se adopten, como criterios de interpretación de los mínimos asegurables, los estándares desarrollados en la jurisprudencia nacional y en los instrumentos internacionales.

 

(ii)        En segundo lugar, la CSSC advierte que no se identifica la tipología del indicador, y la forma en que se le hará seguimiento. En esa medida, recomiendan que los indicadores se organicen entre los de resultado y los de proceso.

 

(iii)     La tercera observación es que los indicadores son insuficientes para medir la magnitud de la crisis, en tanto no hay estándares que determinen cuales son las cualidades y cantidades suficientes para garantizar un derecho.

 

(iv)      La CSSC también advirtió que la batería de indicadores no cuenta con un enfoque diferencial que muestre las necesidades específicas de la población según el sexo, los rangos etarios, la orientación sexual, así como de las personas con discapacidad y los grupos étnicos.

 

A continuación, se presentan las recomendaciones de la CSSC con relación a los indicadores de cada componente.

 

Sobre los indicadores en materia de salud, la CSSC señaló lo siguiente:

 

(i)          Con relación al indicador cuya fórmula es “% de mujeres en etapa materno perinatal que se encuentran en control en el establecimiento carcelario”, la Comisión advirtió que sólo permite evidenciar si se realizan los controles perinatales, más no si los mismos son oportunos, integrales y de calidad.

 

(ii)        La forma de medición de la planificación familiar deja por fuera elementos relacionados con las jornadas de información sobre los tipos de anticonceptivos existentes y sus consecuencias en el cuerpo. Acceder a estas jornadas permite a los usuarios tomar una decisión libre e informada respecto de los anticonceptivos que desee usar.

 

(iii)     Es preciso establecer cuántas personas tienen su historia clínica actualizada y sugiere implementar la historia clínica electrónica.

 

(iv)      Considera la CSSC que en materia de salud mental el estándar mínimo constitucional asegurable es poco garantista debido a que el tiempo de 120 días para obtener una atención de psiquiatría en contextos de encierro resulta excesivo.

 

(v)        La Comisión sugiere la elaboración de indicadores que permitan medir la realización de citas médicas de mayor complejidad, y las de consulta externa.

 

Para la CSSC se advierten los siguientes problemas en la batería de indicadores sobre alimentación:

 

(i)          Los indicadores no incorporan los estándares sobre el tratamiento a personas reclusas que establecen los mínimos de alimentación[22].

 

(ii)        La formulación de los indicadores de forma binaria no permite establecer el avance en el goce efectivo de los derechos, de manera que los indicadores deben ser cuantitativos y cualitativos, según la CSSC, “que permitan evidenciar la vulneración de derechos existentes en la actualidad y de manera posterior, el impacto de las medidas implementadas a fin de superar el estado de cosas de inconstitucionalidad”[23].

 

(iii)     La medición de los indicadores por parte del INPEC y de la USPEC no garantiza objetividad en la recolección de la información, por lo cual propone que los datos sobre alimentación sean públicos, que se evalúen a partir de los reportes de los Comités de Seguimiento al Suministro de Alimentación y que se realicen encuestas de percepción a las personas privadas de la libertad.

 

(iv)      Para la CSSC la batería de indicadores no tiene en cuenta los principios de indivisibilidad de los derechos, así como su interdependencia e integralidad, debido a la falta de conceptualización. Al respecto consideran     que no se tiene en cuenta la conexidad del derecho a la alimentación con el derecho a la vida digna, debido a que en los indicadores únicamente se mide el suministro de productos de consumo alimenticio.

 

(v)        Los indicadores establecen como problema estructural las “inadecuadas condiciones de salubridad e higiene en la cárcel y manejo de alimentos”, lo que reduce la problemática a la preparación y entrega de los alimentos, y no alude a su calidad. En esa medida, afirma la CSSC, que es necesaria la elaboración de estrategias diferenciadas, esto es, una que se refiera a la falta de salubridad y otra a la calidad de la alimentación.

 

(vi)      Los indicadores no dan cuenta de elementos como el sabor de la alimentación y la capacidad de saciar el hambre.

 

(vii)   El resultado deseado no responde a la multiplicidad de fallas que existen en las cárceles en materia de alimentación.

 

En lo relativo al componente de infraestructura, la Comisión advirtió las siguientes falencias:

 

(i)          No queda clara la forma en que miden el cumplimiento de los objetivos de la política pública.

 

(ii)        No existe afinidad entre los derechos y los indicadores enunciados, es decir, los indicadores no responden a una lógica de garantizar un derecho en concreto.

 

(iii)     Los indicadores permiten medir avances, estancamientos y retrocesos en algunas condiciones en que vive la población reclusa, pero no la eficiencia y la eficacia de las medidas adoptadas.

 

(iv)      Considera la CSSC que no existe coherencia entre los indicadores propuestos, en tanto no tienen relación entre estos y los resultados esperados.

 

(v)        La CSSC afirma que no existe pertinencia en varios indicadores, y que no se logra establecer si se cumplen los requisitos de suficiencia y adecuación, en tanto no se identifican los contenidos que se pretenden garantizar. A modo de ejemplo, la Comisión se refiere al indicador acerca del tiempo máximo para reparar las baterías sanitarias cuando estas presentan averías, caso en el cual, advierten, no mide el impacto en las condiciones de vida de los internos.

 

(vi)      Para la Comisión, los indicadores que podrían caracterizarse como de proceso no permiten evaluar la superación de las causas estructurales del ECI.

 

(vii)   Algunos indicadores no contemplan las fuentes de información, ni las autoridades que llevarán a cabo la medición. Como ejemplo, la Comisión se refiere al indicador sobre disposición de la ropa individual de cama en buenas condiciones, en tanto “no tiene información sobre cómo se medirá, qué funcionario valorará y medirá la calidad de la ropa ni con qué frecuencia”[24].

 

(viii) Algunos indicadores resultan poco claros y difíciles de interpretar debido a su falta de delimitación. A modo de ejemplo, proponen el indicador destacado como “% de personas privadas de la libertad en situación de sindicados diferenciadas y separadas en trato fáctico y jurídico de aquellas condenadas”. Al respecto, la CSSC sugiere que se realice un ejercicio de racionalización y simplificación de los indicadores que permitan medir la demanda real de las personas detenidas y, a su vez, obtener resultados específicos en términos de goce efectivo de derechos de manera oportuna.

 

(ix)      La Comisión sugiere mejorar la presentación de los indicadores y ordenarlos de tal forma que se presente el núcleo de los derechos, se eliminen las repeticiones y se presente una hoja de vida clara de cada indicador.

 

Seguidamente, la Comisión de la Sociedad Civil plantea las siguientes observaciones respecto del componente de resocialización:

 

(i)          Los indicadores no cuentan con un objetivo definido, lo que impide conocer los aspectos fundamentales de los derechos y las barreras que se pretenden superar. Al respecto, la Comisión señala que la sola existencia del Plan Integral de Programas y Actividades de Resocialización (PIPAR), es insuficiente para garantizar el derecho a la resocialización de las personas reclusas.

 

(ii)        No existen indicadores que permitan medir las prácticas que influyen en la pérdida de vínculos sociales de las personas, tales como ejercicios de control excesivos, abusos de la guardia penitenciaria, obstáculos de ingreso a establecimientos de reclusión, traslados injustificados, entre otros.

 

(iii)     Preocupa a la CSSC la inclusión de criterios en las tareas a desarrollar para la valoración de la población reclusa basados en la gravedad de la conducta. Por lo cual, solicita la evaluación del paradigma integrador del tratamiento penitenciario incorporado en el PIPAR.

 

(iv)      Algunos indicadores no cuentan con fuentes para la captura de la información para su medición. Como ejemplo se mencionan los siguientes: “% de PPL que cuentan con vínculos sociales o familiares que apoyan el proceso de resocialización” y “% de personas privadas de la libertad que tienen la posibilidad de practicar ejercicio durante mínimo una hora al día”.

 

(v)        Los indicadores orientados al acceso a los programas de educación, enseñanza, trabajo y actividades culturales están redactados en términos de cobertura y no en términos de calidad, remuneración adecuada, condiciones dignas de labor, horarios ajustados a la ley, entre otras.

 

(vi)      Los indicadores no contemplan la población en prisión domiciliaria, a pesar de que estos también pueden acceder a programas de resocialización.

 

(vii)   No hay indicadores que midan la posibilidad de acceder a redención de penas, la reincidencia y no hay referencia a la población pospenada.

 

Finalmente, sobre el acceso a la administración pública y a la administración de justicia, la CSSC señaló que los indicadores se pueden agrupar así: a) los que miden condiciones necesarias para la garantía del derecho; b) los que se refieren al trámite y al contenido del derecho de petición; y c) los que aluden a la existencia de circunstancias irregulares que constituyen una negación del acceso a la justicia o a la administración pública.

 

En el primer grupo, se pueden incluir aquellos indicadores de seguimiento que permiten medir condiciones de infraestructura, personal, organización y de gestión, que son necesarias para poder garantizar efectivamente el derecho de petición. En este apartado, también considera que deben ser integrados los indicadores que midan el desempeño de la Defensoría Pública con la inclusión de variables como el número de visitas realizadas y las cargas de trabajo. Proponen además que se cree un indicador que identifique el nivel de congestión y de cobertura de los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad.

 

En el segundo grupo, la CSSC estima que pueden agruparse los indicadores que miden de manera directa la satisfacción del derecho de petición ejercido por la población interna, de manera que se evalúe no solo la gestión, sino también la calidad de la respuesta obtenida.

 

En el tercero, la Comisión plantea que deben estar los indicadores que identifican problemáticas más graves, tales como la prolongación de la libertad más allá de los límites establecidos. Sugiere, además, que la medición se realice de forma independiente según sea para personas sindicadas o para personas condenadas. También se debe incluir en este grupo la medición de la capacidad del sistema para investigar y sancionar casos de graves violaciones a derechos humanos como torturas en los establecimientos de reclusión.

 

Dentro de este grupo, la Comisión encuentra pertinente incluir un indicador que permita medir, de manera separada, las peticiones que no fueron resueltas con los parámetros adecuados según la autoridad ante la cual haya sido elevada, lo que podría definir dónde se originan más problemas con las respuestas, a fin de que se puedan realizar correctivos según las entidades con mayor número de vulneraciones en las respuestas a derechos de petición.

 

c. Informes de contraste de las universidades

 

23.            Se recibieron informes de contraste de las Facultades de Derecho de la Universidad Nacional, Universidad de los Andes y Universidad de Antioquia.

 

Universidad Nacional de Colombia

 

En primer término, el 5 de julio de 2019, la “Escuela de Derecho Penal Nullum Crimen Sine Lege UN” de la Universidad Nacional de Colombia, remitió a esta Sala Especial su reporte de contraste al sexto informe de seguimiento del Gobierno Nacional en el cual diferencia los indicadores estructurales, de los de proceso y los de resultado. Al respecto, valora la importancia del ECI en la creación de una institucionalidad en torno a la protección de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad, pero señala que los indicadores de resultado enunciados en el sexto informe son, en realidad, indicadores de proceso.

 

Universidad de los Andes

 

El Grupo de Prisiones de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes remitió su informe de contraste el 30 agosto de 2019. El análisis lo realizó en dos apartados, el primero de ellos versó sobre las tres fases de la política criminal y penitenciaria, a partir de los avances reportados por el Gobierno Nacional; y el segundo, en propuestas para reducir el hacinamiento, la aplicación de la regla de equilibrio decreciente y los retos para la superación del ECI.

 

Manifiesta el Grupo de Prisiones que, para evaluar la actuación del Estado colombiano en la fase de creación normativa, o de la criminalización primaria, se requiere examinar si se adoptaron medidas adecuadas para la racionalización del uso del sistema penal. Así mismo, afirma que en el sexto informe no se menciona cuál ha sido la interacción del Consejo Superior de Política Criminal con las demás instituciones que tienen a su cargo el diseño de la política criminal.

 

Respecto del Plan Nacional de Política Criminal (PNPC), el Grupo de Prisiones señala que si bien sus objetivos son deseables[25], no existe una estrategia para su aplicación que dé cuenta de elementos tales como la adecuación presupuestal, las entidades vinculadas y su articulación.

 

En lo relativo a la criminalización secundaria, se resalta la necesidad de fortalecer el sistema penal acusatorio de la mano con el sistema de defensoría pública. El Grupo de Prisiones considera que la debilidad del sistema penal acusatorio ha llevado a un abuso en la imposición de la medida de aseguramiento y en la insuficiencia de recursos para mantener el sistema.

 

Sobre la criminalización terciaria, el Grupo de Prisiones pone de manifiesto las dificultades de superación del ECI mediante la creación de cupos. Afirma, igualmente, que no hay claridad con estas cifras, debido a que en el informe del Gobierno Nacional únicamente se enuncian los cupos que están en construcción y no la fecha en que efectivamente serán entregados.

 

Sobre el componente de resocialización, considerado por el Grupo de Prisiones como el eje central de la sanción penal, precisó que, de los indicadores, no queda claro cómo se crearán actividades de recreación, cultura y deporte, ni tampoco planes concretos para garantizar el acceso a la educación y al trabajo.

 

Además, en relación con tal componente, solicita la racionalización de los traslados de internos entre establecimientos de reclusión debido al impacto en el proceso de resocialización del individuo. Considera que adicional a los requisitos establecidos en el Artículo 75 de la Ley 65 de 1993[26], se debe explicar la decisión al interno e informarle el porqué del traslado.

 

Por último, en lo que respecta a los indicadores de vida en reclusión elaborados por el Comité Interdisciplinario, el Grupo de Prisiones de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, considera que hasta que no se haya realizado una medición directamente en un establecimiento de reclusión, no podrá definirse si los mismos son funcionales al sistema. Esto, expresado de la siguiente manera:

 

“Si bien en los indicadores del Gobierno se pueden identificar varios objetivos de cumplimiento, no es claro cómo se aplicarán ni se han implementado estos indicadores en ningún establecimiento de reclusión, de manera que no se ha probado si el actual diseño de indicadores es funcional a las necesidades concretas del sistema penitenciario.”

 

Universidad de Antioquia

 

24.            El 11 de septiembre de 2019, el Semillero de Estudios Dogmáticos y Sistema Penal de la Universidad de Antioquia presentó ante la Sala de Seguimiento un pronunciamiento con relación a la batería de indicadores elaborada por el Comité Interdisciplinario. Su intervención se centró en los indicadores relacionados con los componentes de alimentación y de acceso a la administración pública y a la administración de justicia.

 

Sobre el derecho a la alimentación, el escrito sugiere tener en consideración lo siguiente:

 

(i)          “El lugar dónde se preparan y sirven estos alimentos; bajo qué condiciones son distribuidos, si la infraestructura es la adecuada para la manipulación, conservación y consumo de los mismos. El personal que se encuentra a cargo de estas funciones y si este se encuentra capacitado para prestar el servicio en condiciones óptimas.

 

(ii)        Las condiciones en las que llegan estos alimentos al personal y a la población privada de la libertad, haciendo énfasis en su calidad, composición calórica y los nutrientes que aportan.

 

(iii)     La cantidad porcentual de alimento que ingiere cada persona privada de la libertad, diferenciando en función de las necesidades según las condiciones de salud de las PPL.

 

(iv)      La frecuencia con la que les es suministrado. En los indicadores se muestran horarios, pero no la cantidad de raciones que son proporcionadas, ni cuál es el porcentaje que estas representan y tampoco del número de personas [que] accedieron a esto.

 

(v)        La cantidad, calidad y frecuencia en la que se le suministran alimentos a mujeres en estado de embarazo y personas con requerimientos especiales por condiciones de salud o ciclo de vida”.

 

En lo relativo al acceso a la justicia, el Semillero de Estudios Dogmáticos y Sistema Penal de la Universidad de Antioquia defiende la importancia del acceso a la administración de justicia y a la administración pública desde la asignación del carácter instrumental del derecho de petición, que bien puede ser dirigido ante las autoridades del INPEC, ante otras autoridades públicas y ante la administración de justicia. Al respecto, presentó los siguientes reparos:

 

(i)          El primero tiene que ver con la falta de los implementos necesarios para realizar una solicitud (lapiceros, papel, espacio, tiempo), debido a que no sería ningún avance capacitar a las personas en el ejercicio del derecho si existen barreras físicas para su ejercicio.

 

(ii)        El indicador referido a la evaluación de inconformidad por parte de la persona detenida frente a la respuesta obtenida a su solicitud señala la posibilidad de que el director del establecimiento de reclusión evalúe el cumplimiento de los requisitos de la respuesta. Ante lo anterior, la Universidad de Antioquia se pregunta en qué medida puede el interno revelar la falta de requisitos de la respuesta en caso de no entenderla, o de carecer de una asesoría técnica adecuada, o la forma en que se define objetivamente por parte del director del establecimiento la falta de requisitos de una solicitud.

 

(iii)     Así mismo, indican la necesidad de estipular el tiempo de entrega de las cartillas biográficas, en tanto este asunto genera demoras en las solicitudes ante los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad.

 

(iv)      Por último, menciona el Semillero de la Universidad de Antioquia que se debe priorizar a las personas recluidas próximas a obtener su libertad, para lo que sugieren desarrollar un procedimiento adecuado para agilizar las libertades.

 

Como conclusión común sobre los derechos a la alimentación y al acceso a la administración pública y a la administración de justicia, el Semillero de Estudios Dogmáticos y Sistema Penal de la Universidad de Antioquia, estima que “los indicadores son insuficientes en cuanto no logran determinar si las garantías mínimas de las personas privadas de la libertad respecto al servicio de alimentación y el acceso a la justicia específicamente se prolonga (sic) en el tiempo y cumple (sic) efectivamente con las condiciones mínimas necesarias, por lo que al analizar cada uno de ellos logramos determinar que presentan problemas y resultan insuficientes”.

 

Por último, el pronunciamiento hace referencia al indicador “% de personas privadas de la libertad intramural en calidad de sindicadas recluidas en un lugar aislado de las personas condenadas”, y advierte que el mismo solo permite obtener un dato cuantitativo de las personas privadas de la libertad como sindicadas separadas de las condenadas, sin establecer el lugar ni las condiciones de reclusión y mucho menos una acción destinada a que personas que estén en sitios diferentes a un establecimiento de reclusión tengan las condiciones adecuadas para permanecer en ellos dignamente.

 

Conclusiones de la Prueba Piloto realizada por el Comité Interdisciplinario

 

25.            El día 8 de mayo de 2020, el Comité Interdisciplinario para la estructuración de las normas técnicas sobre privación de la libertad remitió los resultados de la prueba piloto realizada en dos establecimientos de reclusión de la ciudad de Bogotá (la Reclusión de Mujeres de Bogotá “El Buen Pastor” y el Complejo de Mediana Seguridad de Bogotá “La Modelo”).

 

Los objetivos de esta prueba piloto eran: (i) evaluar la batería de indicadores, (ii) analizar la disponibilidad del dato a captar y, (iii) verificar la aplicación en terreno y el funcionamiento del sistema de información.

 

Como resultado del ejercicio, el Comité Interdisciplinario llegó a las siguientes conclusiones, en cada uno de los ejes de medición:

 

(i)          Infraestructura: Se presentaron dificultades en la capacitación de funcionarios, debido a la dispersión geográfica y a que la disponibilidad del personal en los centros de reclusión se concentra en el cumplimiento de sus labores habituales. El Comité indicó que la USPEC manifestó su intención de propiciar los medios para realizar instructivos virtuales, precisos, didácticos e ilustrativos para orientarlos a través de una capacitación eficiente a nivel nacional.

 

Por otro lado, se advirtió la necesidad de crear un procedimiento específico para asegurar la eficiencia en la recolección de datos, a partir de la identificación previa de relaciones de varios indicadores con una sola variable. El Comité afirmó que el resultado de este ejercicio será informado a la Corte Constitucional.

 

(ii)        Acceso a la administración pública y de justicia: La disponibilidad de los datos se convirtió en un inconveniente en este eje debido a la escasez de personal del INPEC.

 

(iii)     Servicios públicos domiciliarios: El ejercicio evidenció dificultades en la medición de volumen de agua consumido, pues en algunos establecimientos las fuentes primarias de suministro de agua son ríos, lagos, arroyos y manantiales naturales.

 

En lo que respecta al indicador que pretende medir el porcentaje de las limpiezas y desinfecciones realizadas a los sanitarios, se advirtió que en muchos lugares, las personas privadas de la libertad no cuentan con los elementos de aseo necesarios para efectuar esta actividad.

 

Igualmente se encontraron dificultades en la medición del acceso al agua de las áreas de sanidad y de la calidad del agua que se suministra en las celdas. En consecuencia, el Comité realizará la revisión de esta situación para considerar el alcance y metodología de levantamiento de este dato.

 

(iv)      Alimentación: el Comité Interdisciplinario observó que éstos pueden ser obtenidos de la interventoría a los contratos de suministro de alimentación en todos los establecimientos. Sin embargo, la Defensoría y el Ministerio de Justicia y del Derecho, ejercerán una labor de vigilancia especial en la recolección de esta información.

 

(v)        Salud: Las historias clínicas y demás documentos que soportan las atenciones en salud no se encuentran sistematizados, por lo tanto, la búsqueda de la información se hace dispendiosa y extensa. El Comité está trabajando con la USPEC y el INPEC en el desarrollo de una estrategia que permita la fácil recolección de cada una de las variables. Además, el Comité observó que no existe un formato estándar para la atención de medicina general intramural, de manera que se requerirá a los prestadores del servicio para que sea aplicado a las futuras consultas.

 

También se concluyó que resulta necesario aclarar en las fichas técnicas las diferentes etapas de la prestación de los servicios en salud, a saber: (i) accesibilidad, (ii) oportunidad y, (iii) continuidad.

 

(vi)      Resocialización: Existe confusión sobre el alcance del concepto “designados formalmente” en el indicador del porcentaje de profesionales para conformar los PIPAR. Se estableció que este concepto deberá ser ampliado en la ficha técnica respectiva, en el entendido que debe tratarse de funcionarios seleccionados exclusivamente para esta actividad y no podrán adelantar actividades de custodia y vigilancia propias de los establecimientos de reclusión.

 

Como conclusiones generales, el Comité Interdisciplinario señaló la importancia de realizar una debida capacitación a las personas encargadas de la recolección de los datos, con el fin de garantizar que la información resulte útil al seguimiento.

 

De otra parte, el Comité informó que a raíz de la expedición de la Resolución 385 de 2020, por medio de la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del COVID-19 y se implementan medidas preventivas para atender la contingencia, el INPEC prohibió todas las visitas de personal externo de manera temporal. Asimismo, de conformidad con el artículo 92 de la Ley 1709 de 2014, el Director General del INPEC, decretó el Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria en todos los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional mediante Resolución 001144 de 2020.

 

En ese contexto, el Comité Interdisciplinario indicó que es improbable avanzar con la medición de línea base y cumplir con el cronograma informado el 8 de agosto del 2019. Dada esta situación, el Comité se encuentra en estudio del escenario, para proponer un nuevo cronograma, el cual será informado oportunamente a esta Corporación.

 

CONSIDERACIONES

 

1. Tal y como lo indicó esta Sala en el Auto 121 de 2018, la Corte Constitucional ha previsto distintos enfoques para hacer seguimiento a los estados de cosas inconstitucionales que se han declarado por esta Corporación y, en general, a los casos que impliquen la protección estructural de los derechos fundamentales.

 

Así, el Auto 121 de 2018 se refirió a tres tipos de seguimiento: (a) el que realiza por regla general el juez de primera instancia en atención a lo dispuesto por el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991[27]; (b) el previsto por la Sentencia T-760 de 2008 sobre el derecho a la salud, que obedece al grado de cumplimiento de las órdenes de esa providencia y de los autos de seguimiento de la Corte en esa materia; y (c) el diseñado en el seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 que declaró el ECI por la violación de los derechos fundamentales de la población en situación de desplazamiento forzado, el cual atiende al cumplimiento de ciertos objetivos o metas por componentes, de la mencionada política[28].

 

En contraste, el seguimiento por mínimos constitucionalmente asegurables, que es el previsto en materia carcelaria en el Auto 121 de 2018, tiene dos características:

 

(i)          Los derechos fundamentales son considerados en sus dimensiones subjetiva y objetiva[29], de manera que, al ser desagregados en mínimos, pueden ser valorados por la Corte Constitucional, tanto en cabeza de sus titulares (las personas privadas de la libertad), como en las medidas dispuestas para la garantía de los derechos de manera estructural.

 

(ii)        La intervención de la Corte Constitucional, a través de la Sala Especial definida para ello, se concentra en tres tareas:“(i) orientar el seguimiento y dar pautas a las entidades encargadas del mismo; (ii) adoptar las medidas necesarias para desbloquear las inercias administrativas, normativas o presupuestales que impiden el goce efectivo de derechos cuando, pese a la intervención de los organismos de control, tales bloqueos persisten; y (iii) verificar el impacto de la política pública en el goce efectivo de derechos con miras a evaluar la superación del ECI”[30].

 

En particular, para cumplir la tercera tarea que consiste en verificar el impacto de la política pública en los derechos fundamentales de la población privada de la libertad y, en consecuencia, evaluar los avances o estancamientos en la superación del ECI, es preciso que la Corte disponga de información adecuada y objetiva que dé cuenta de ello. Para ese efecto, se ordenó el diseño y la medición de indicadores de goce efectivo de los derechos de la mencionada población, así como la identificación de la línea base.

 

2. En consideración a lo anterior, esta providencia se divide en tres partes. En la primera de ellas se definirá la metodología bajo la cual esta Sala evaluará los avances, rezagos o retrocesos en la protección de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad y en la superación el ECI, a partir de los mínimos constitucionalmente asegurables mencionados, y su verificación, a través de indicadores de goce efectivo de derechos. Para ello, esta decisión: (i) abordará la relación entre la batería de indicadores y los umbrales de superación del ECI establecidos por la Sentencia T-762 de 2015; y (ii) presentará los criterios utilizados por la Sala para valorar los indicadores y su proceso de medición.

 

En la segunda parte se evaluará la batería de indicadores remitida por el Comité Interdisciplinario para la estructuración de las normas técnicas sobre privación de la libertad, con el fin de verificar su conformidad con los criterios de apreciación definidos por esta Sala y, en consecuencia, se definirá cuáles indicadores se aprueban, cuáles deben ser ajustados antes de su medición y cuáles indicadores nuevos deben ser diseñados. Las fichas de valoración de cada uno de los 112 indicadores se incluyen en el anexo de esta providencia.

 

Finalmente, la tercera parte se ocupará de la respuesta que se espera, tanto de parte de las autoridades gubernamentales competentes, como de los órganos de control, de la sociedad civil, la academia y, en general, de los actores interesados en el seguimiento al ECI, una vez que se realice la medición de la batería de indicadores y se remita a esta Corporación su consolidación en la línea base. Ello, en tanto los hallazgos de la medición, así como su contraste, deberán servir como sustrato empírico para la adopción de medidas encaminadas a mejorar las condiciones de reclusión de la población carcelaria del país, que estén orientadas, además, a avanzar en la garantía de sus derechos fundamentales y en la superación del ECI vigente.

 

PRIMERA PARTE. Metodología para la valoración de la superación del ECI en materia penitenciaria y carcelaria

 

La relación entre indicadores y umbrales de superación del ECI

 

3. Tal como lo señaló la Sentencia T-762 de 2015, la superación del ECI en materia penitenciaria y carcelaria supone constatar la desaparición de las características de masividad y generalidad en la afectación de los derechos de las personas privadas de la libertad[31]. El carácter masivo de las vulneraciones, según dicha providencia, “implica la verificación de la existencia de un importante número de personas afectadas en sus derechos fundamentales, con ocasión de fallas estructurales”. La evaluación de la generalidad, por su parte  incluye verificar la protección de los derechos de las personas privadas de la libertad a lo largo y ancho del territorio nacional, en consideración a los establecimientos en los que se encuentran.

 

Como consecuencia de lo anterior y con el fin de asegurar la superación de los distintos elementos que dan lugar al ECI, la misma providencia delineó las pautas orientadoras para esta tarea (también denominadas criterios generales), así como los parámetros de medición para la concreción de las metas del seguimiento (o criterios particulares de superación).

 

4. Como criterios generales para determinar la superación del ECI, la Corte señaló la necesidad de valorar tres elementos principales: (i) que las gestiones administrativas tengan impacto en el goce efectivo de derechos de la población privada de la libertad; (ii) que dicho impacto sea sostenible en el tiempo; y (iii) que la consecución de los objetivos tenga vocación de progresividad.

 

De esta manera, si bien es válido e incluso necesario que las entidades involucradas en el seguimiento diseñen herramientas para medir los avances en términos de procesos administrativos y de gestión, no debe perderse de vista que el enfoque de su actividad, así como de la comunicación interinstitucional y de la labor de verificación y reporte a la Corte Constitucional, debe concentrarse en los resultados en materia de goce efectivo de derechos, eje fundamental del seguimiento y requisito indispensable para la superación del ECI.

 

Será necesario verificar que los eventuales resultados positivos que sean advertidos por la Administración no obedezcan a una situación transitoria o circunstancial y que sean sostenibles y progresivos, pues “[h]asta tanto no haya certeza de que el andamiaje administrativo y las medidas adoptadas impiden retrocesos, no podrá declararse superado el ECI”[32].

 

5. Por otra parte, en cuanto a los criterios particulares, ellos se consolidan a partir de metas que se deben alcanzar en todas las problemáticas de la vida en reclusión. Constituyen una herramienta para determinar el avance real en el goce efectivo de derechos, así como para evaluar las características de masividad y generalidad que dieron lugar al ECI, en primer lugar.

 

Por ende, la Corte condicionó la superación del ECI a la desaparición de dichas características. Respecto al carácter de masividad indicó:

 

“[Que]su reducción implicará un avance hacia la superación del ECI, y dicha reducción se constatará cuando el número de personas afectadas resulte ínfimo frente al número de personas recluidas.

 

Luego entonces, en torno a la masividad de afectación de derechos, el criterio de evaluación y seguimiento que servirá para mantener o finiquitar la declaratoria del ECI, será la cantidad de población afectada, que se establecerá a través de porcentajes, identificables frente al total de personas privadas de la libertad”[33].

 

En concordancia con lo anterior, la Corte definió cuatro etapas que consolidan el proceso de avance hacia la superación de la masividad del ECI y que se diferencian entre sí por umbrales porcentuales:

 

 

6. Además de la desaparición de la situación de masividad en la vulneración de los derechos de los reclusos, la declaración de la superación del ECI requiere que se verifique que la problemática dejó de ser una situación generalizada, es decir, que se cumplen los mínimos constitucionalmente asegurables de la población privada de la libertad, al menos en el 70% de los establecimientos de reclusión del país.

 

La evaluación de la generalidad, como ya se explicó, implica entonces, verificar la protección de los derechos de las personas privadas de la libertad a lo largo y ancho del territorio nacional, de manera que sea posible identificar cuáles son los establecimientos estancados y/o cuáles de ellos requieren ser priorizados para su intervención[35].

 

Según lo anterior, tan importante como constatar que la mayor cantidad posible de personas privadas de la libertad tienen protegidos sus derechos fundamentales, es verificar que dicha protección se extiende por un número considerable de establecimientos penitenciarios y carcelarios del país[36].

 

Ahora bien, es necesario tener en cuenta que de conformidad con lo expresado en la Sentencia T-762 de 2015, una vez alcanzados los umbrales porcentuales más avanzados, “podrá analizarse si es pertinente la declaratoria de superación del ECI”[37], lo que significa que el estudio de esa eventual superación no se limitará a la verificación del cumplimiento del porcentaje específico pertinente, sino que exigirá un análisis ampliado de esa realidad y de sus efectos materiales, en el goce efectivo de los derechos de la población privada de la libertad.

 

De este modo, en la presente providencia se expondrán algunos de los criterios que se considerarán para evaluar la superación del ECI.

 

7. En estos términos, los umbrales delimitados por la Sentencia T-762 de 2015 que definen los parámetros de interpretación de las características de masividad y generalidad del ECI, marcan un derrotero para la construcción y medición de los indicadores exigidos por esta Corporación en los bastiones del seguimiento.

 

En otras palabras, a través de la medición de los indicadores del seguimiento será posible determinar en qué medida se avanza en la superación de la vulneración masiva y generalizada de los derechos de los reclusos, que llevó a esta Corporación a declarar el ECI en las Sentencia T-388 de 2013 y T-762 de 2015.

 

Lo anterior fue precisado por esta Sala Especial en el Auto 121 de 2018, al señalar que la medición por indicadores es necesaria para conocer el impacto de las actividades desarrolladas por las autoridades en el goce efectivo de los derechos de la población privada de la libertad[38], y resulta imprescindible “para la determinación de las condiciones de vida actuales de las personas privadas de la libertad, así como para determinar las metas en la constitución de cupos carcelarios constitucionalmente admisibles”[39].

 

8. De conformidad con lo anterior, los umbrales de superación de las características de masividad y generalidad imponen cuatro pautas en la construcción, tanto de los indicadores, como en el levantamiento de la línea base y en sus posteriores mediciones.

 

En primer lugar, la medición de los indicadores debe dar cuenta de la situación del sistema penitenciario y carcelario desde el punto de vista del número de reclusos que tienen satisfechos sus derechos fundamentales, al menos en los seis componentes del seguimiento cuyo contenido fue desagregado en los mínimos constitucionalmente asegurables[40], mencionados por el Auto 121 de 2018 y por las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015[41]. Esta medición en función de las personas, por tanto, permitirá contrastar el estado de la masividad de la vulneración de derechos, de la población recluida en el país.

 

En segundo lugar, los indicadores también deben permitir la interpretación del nivel de protección de los derechos de la población carcelaria desde el punto de vista de los centros de reclusión. Así, la organización de la información recogida a través de los lugares de reclusión habilita la lectura de la generalidad de la afectación de los derechos de los reclusos a través de los establecimientos del país que forman parte del sistema penitenciario y carcelario.

 

En tercer lugar, en tanto los umbrales para el análisis de los criterios de masividad y generalidad están construidos en una escala de valores del 0% al 100%, los indicadores deben ser susceptibles de ser leídos en esa misma escala. Tal estándar de interpretación de los indicadores facilita su lectura por parte de todos los actores que participan en el seguimiento al ECI, sin que para ello se requieran conocimientos especializados específicos en los diversos campos de estudio que se recogen en los indicadores (resocialización, salud, infraestructura, entre otros).

 

En cuarto lugar, esta Sala podrá declarar la superación de la masividad y de la generalidad del ECI de manera parcial. Así lo dispuso la Sentencia T-762 de 2015 al señalar que dado:

 

“(…) [E]l carácter progresivo en la adopción de las medidas generales formuladas en esta sentencia, es preciso destacar que el levantamiento del ECI puede declararse en forma parcial (sobre aquellos aspectos satisfechos o incluso respecto de entidades que hayan mostrado la satisfacción plena de sus responsabilidades), y que las superaciones parciales que se declaren, podrán reversarse si se detecta algún retroceso (por materia o entidad) que afecte masiva y generalizadamente los derechos fundamentales de los internos”[42].

 

Al respecto, debe recordarse que el Auto 121 de 2018 especificó que el seguimiento se debe realizar a través de la constatación del cumplimiento de los mínimos constitucionalmente asegurables, para facilitar la comprensión particular de las facetas de los derechos fundamentales satisfechas y aquellas aún pendientes por proteger. En esa oportunidad, esta Sala advirtió que “solo los avances en la reducción de la masividad y la generalidad de la vulneración de los derechos fundamentales serán útiles para valorar la evolución de la situación y, de ser pertinente, levantar parcial o totalmente el ECI” [43]. De manera que mientras esa reducción no se acredite, a través de las mediciones periódicas de los indicadores diseñados para ello, la Corte mantendrá su competencia para direccionar y redirigir los esfuerzos atados a su superación.

 

9. Las cuatro pautas previamente descritas, para la construcción tanto de los indicadores, como del levantamiento de la línea base y la continuación del seguimiento, constituyen los puntos de encuentro entre los umbrales de masividad y generalidad descritos y los bastiones de seguimiento[44] que se deben consolidar. Una relación que muestra que es imprescindible contar en el corto plazo con una batería de indicadores pertinente y susceptible de medición, dado que solo a partir de ella será posible conocer la magnitud de los problemas por resolver, para garantizar efectivamente los derechos de la población recluida.

 

Indicadores de goce efectivo de derechos a partir de la constatación de los mínimos constitucionalmente asegurables

 

10. En primer término, cabe recordar la función que cumplen los indicadores en el seguimiento al ECI en materia penitenciaria y carcelaria. En efecto:

 

“[E]l diseño de los indicadores y su primera medición en la línea base no son un fin en sí mismo, sino un instrumento del seguimiento para cotejar el nivel de satisfacción de los mínimos constitucionalmente asegurables en los establecimientos de reclusión del orden nacional, de manera que constituyen el diagnóstico de tales mínimos, sobre el cual se podrá valorar la superación del ECI”[45].

 

11. En segundo lugar, un aspecto que generó diversas reacciones por parte de algunos intervinientes en el proceso de seguimiento tiene que ver con el tipo de indicadores que deben ser construidos por parte del Comité Interdisciplinario y que serán tenidos en cuenta por esta Corporación, para constatar los avances en la superación del ECI.

 

Por un lado, varios intervinientes señalaron la necesidad de medir únicamente indicadores dirigidos a valorar los derechos de las personas privadas de la libertad. Al respecto, la Presidencia de la República afirmó que los indicadores no deben recaer en la simple verificación del cumplimiento de normas, sino que deben permitir conocer el avance en la materialización de los derechos de los reclusos[46]. Así mismo, el Ministerio de Justicia y del Derecho afirmó que los indicadores deben reflejar el impacto y la satisfacción de los derechos de las personas privadas de la libertad[47].

 

En similar sentido, la Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil advirtió, por un lado, que la batería de indicadores debería usar criterios de goce efectivo de derechos, antes que concentrarse en la verificación de procedimientos o gestiones de las autoridades involucradas[48] y, por otro lado, que la formulación binaria de los indicadores impide establecer el avance en el goce efectivo de los derechos, por lo cual sugiere que los indicadores sean cuantitativos y cualitativos.

 

La Defensoría del Pueblo manifestó a su vez que, aun cuando la construcción de los indicadores debe estar guiada por los derechos de los reclusos, es ineludible que, en algunos casos, se requieran indicadores que midan la gestión institucional de las autoridades partícipes del sistema penitenciario y carcelario en tanto, “hasta la fecha, no existe una herramienta de medición que logre medir objetivamente esta tarea. Así, por ejemplo, sería imposible medir el acceso a la administración de justicia (…) si no se tienen indicadores que verifiquen el funcionamiento de la oficina jurídica del establecimiento de reclusión”[49].

 

12. Sobre este particular, si bien las apreciaciones descritas se enmarcan en la búsqueda de los medios más conducentes para la constatación del goce efectivo de los derechos de los reclusos, esta Sala no encuentra incompatibilidad entre la medición de los indicadores de derechos y aquellas referidas a la gestión o procedimientos en las cárceles, o con otras mediciones que se aproximen más a la literatura de indicadores de resultado o impacto.

 

En esta medida, a pesar de que la batería diseñada por el Comité Interdisciplinario debe proponer indicadores que obedezcan a una lógica de resultado, esto no excluye la posibilidad de tener en cuenta indicadores que típicamente puedan ser calificados como de proceso o gestión, especialmente en aquellas materias en las cuales la garantía de un derecho dependa directamente de la implementación de tareas, actividades o procesos a cargo de las autoridades competentes. En todo caso, la medición del conjunto de indicadores debe estar orientada a evidenciar los impactos de la implementación de las medidas adoptadas con el propósito de mejorar las condiciones materiales de la vida en reclusión.

 

De esta manera, en atención a las particularidades propias del ámbito penitenciario, la valoración de los procedimientos que deben observarse, así como los resultados de la gestión institucional y su impacto en los derechos de la población carcelaria, complementan la información requerida para comprender el estado de los mínimos constitucionalmente asegurables al interior de los centros de reclusión del país. Por otro lado, la posibilidad de incluir indicadores de gestión o de proceso facilita la medición de la garantía de algunos de los derechos de las personas privadas de la libertad, ante la dificultad de constatar su disfrute de manera directa.

 

A este respecto, conviene reiterar lo señalado por esta Sala en el Auto 141 de 2019:

 

“De este modo, aun cuando la orientación de los indicadores debe estar guiada por la satisfacción de los mínimos constitucionalmente asegurables en todos los centros de reclusión, es plausible que, en ocasiones, ante la imposibilidad de construir una herramienta más precisa de medición, se estructuren indicadores de gestión. Con todo, en estos casos, dichos indicadores deberán estar orientados a la persecución de un objetivo relevante dentro de la estrategia de protección de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad. Es decir, estos indicadores deberán ser utilizados, siempre y cuando sean entendidos como un complemento necesario para contribuir al entendimiento del nivel de satisfacción del goce efectivo de derechos, y estén enmarcados en lo dispuesto por el Auto 121 de 2018”[50].

 

En consecuencia, el criterio que guía la valoración de la batería puesta a consideración de esta Sala es que los indicadores de gestión no podrán ser usados como sustitutos de los indicadores del goce efectivo de derechos, pero sí como su complemento.

 

Un ejemplo de ello es el siguiente indicador, que hace parte de la batería remitida a la Corte Constitucional en el componente de resocialización:

 

“(Número de ERON que cuentan con órganos colegiados conformados (Junta de distribución de patios y asignación de celdas, consejo de disciplina, consejo de evaluación y tratamiento, junta de evaluación de estudio, trabajo y enseñanza) para apoyar la implementación del PIPAR, conforme a la Resolución 6349 de 2016 / Número de establecimientos) * 100 = Porcentaje de cumplimiento”.

 

Aun cuando este indicador propuesto no tiene como referente un mínimo previamente reconocido por esta Sala Especial, el mismo resulta relevante si se tiene en cuenta que la conformación adecuada de los diferentes órganos colegiados que operan alrededor del tratamiento penitenciario es un requisito para hacer un tránsito adecuado a través de los diversos procedimientos definidos para la efectiva resocialización. Entre estos procedimientos, cabe destacar aquellos relacionados con la ubicación en los planes y programas de resocialización que mejor contribuyan a la reinserción del recluso, su lugar de reclusión en el establecimiento, la evaluación de su avance en los programas, entre otros.

 

Ese es el caso de la Junta de evaluación, trabajo estudio y enseñanza (JETEE), órgano encargado de decidir acerca del tratamiento penitenciario de cada interno, de ahí que su conformación y sus reuniones periódicas resultan imprescindibles para hacer seguimiento al proceso de resocialización de la población privada de la libertad, lo cual tiene incidencia en los cambios de fase en la que se encuentra esa población y en la concesión de subrogados penales y beneficios administrativos. Por ejemplo, solo quienes se hayan clasificado en fase de mediana seguridad pueden acceder al permiso administrativo de las 72 horas[51].

 

Por supuesto, la conformación de los órganos colegiados que participan en el tratamiento penitenciario es condición necesaria pero no suficiente para garantizar los mínimos constitucionales relacionados con el componente de resocialización, por lo cual será necesario contar con indicadores que den cuenta de la adecuación, disponibilidad y calidad de los programas del tratamiento penitenciario.

 

13. Ahora bien, tal y como se señaló en el Auto 121 de 2018, el ejercicio de construcción de los indicadores debe partir de los mínimos constitucionalmente asegurables. Esto significa que el Comité Interdisciplinario, en su tarea de consolidación de los bastiones de seguimiento, debía traducir tales mínimos en las normas técnicas que indicaran los estándares de garantía de las condiciones de reclusión, que se enmarcan en el respeto a la dignidad humana de la población privada de la libertad.

 

Tales estándares, los procedimientos diseñados y las gestiones adelantadas por las autoridades responsables inciden, de manera definitiva, en la efectividad de la protección de derechos como la salud, el acceso a servicios públicos y las condiciones de habitación dignas en establecimientos de reclusión, entre otros.

Aspectos que cobran especial relevancia por tratarse de personas privadas de la libertad, que ostentan una relación de especial sujeción respecto del Estado[52]. Una relación que implica, que a cambio de la imposición de una medida privativa de la libertad al recluso, el Estado debe brindarle los medios que faciliten su subsistencia, en tanto carece de posibilidades de autogestionar las condiciones materiales básicas para su sostenimiento.

 

Dicho, en otros términos, la disposición de bienes y servicios adecuados y suficientes para los internos por parte de las autoridades penitenciarias constituye la diferencia entre respetar la dignidad humana de los reclusos, y demás derechos asociados, o vulnerarla, en tanto es la intervención estatal (en este caso, su obligación de hacer) el único medio disponible y exigible para la garantía efectiva de los derechos de los reclusos.

 

En síntesis, asegurar los mínimos constitucionales que protegen los derechos de la población privada de la libertad genera obligaciones para el Gobierno Nacional y/o territorial, en cabeza de las autoridades penitenciarias y carcelarias, que pueden ser desagregadas en tareas concretas cuyo cumplimiento resulta indispensable para asegurar tales mínimos. Sin embargo, realizar la gestión pertinente y disponer de los medios conducentes para ello, es insuficiente para declarar la superación del ECI en un componente en particular, cuya verificación exige indicadores que den cuenta del goce efectivo del derecho de que se trate.

 

Debido a las condiciones específicas de la población protegida, los objetivos planteados en el marco del seguimiento, las problemáticas identificadas y las funciones a cargo de cada una de las entidades vinculadas, se requiere un proceso de seguimiento por indicadores específico que dé respuesta a estas particularidades.

  

Por tanto, el diseño de las herramientas y la metodología de medición debe considerar las características propias de la población privada de la libertad, que, si bien por esa misma condición es de fácil identificación, tiene una naturaleza variable y dinámica, circunstancia que exige adaptar de manera particular los métodos de recolección y gestión de la información, así como los modelos estadísticos utilizados.

 

14. En lo que sigue, esta Corporación precisará los criterios que tendrá en cuenta para valorar los indicadores y su primera medición con la línea base, de manera que se satisfaga la integración de estos bastiones con los umbrales de masividad y generalidad, mismos que se deben atender para declarar la superación del ECI.

 

Criterios para valorar los indicadores y su medición

 

15. La valoración de los indicadores conlleva una evaluación de dos pasos a cargo de la Sala Especial de Seguimiento. En primer lugar, implica verificar que los mínimos constitucionalmente asegurables para las personas privadas de la libertad cuenten, efectivamente, con normas técnicas que definan su estándar y con indicadores para su medición. En segundo lugar, de existir tales indicadores respecto de los mínimos, le corresponde a esta Sala valorar su contenido, de manera que resulten idóneos, suficientes y que sean medidos con una periodicidad razonable, para producir la información requerida en el marco de la estrategia de seguimiento al ECI.

 

La siguiente gráfica sintetiza los criterios de valoración enunciados:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

A continuación, se explica la metodología que seguirá esta Corporación para llevar a cabo las dos tareas descritas respecto de cada uno de los indicadores entregados por el Comité Interdisciplinario. El producto de esta evaluación individual, tanto de la primera parte del contraste con los mínimos, como en la segunda, enfocada en la valoración del contenido de los indicadores, se encuentra en el anexo de esta providencia.

 

Contraste de los mínimos constitucionalmente asegurables con los indicadores propuestos

 

16. El primer paso de la metodología tiene como propósito constatar la relación entre los indicadores propuestos por el Comité Interdisciplinario y los mínimos constitucionalmente asegurables, es decir, corroborar que los indicadores diseñados dan cuenta de la garantía de los derechos de las personas privadas de la libertad.

 

Sobre este punto, vale la pena recordar que, si bien las Sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y el Auto 121 de 2018 hicieron un recuento de los mínimos constitucionalmente asegurables, estos “tienen carácter prima facie, es decir, no constituyen una lista taxativa ni exhaustiva que agote los temas de los cuales deben ocuparse las autoridades competentes, ni excluye otros asuntos sobre los cuales se reporta la información semestral a esta Sala Especial”[53], lo que da lugar para que el Comité Interdisciplinario proponga indicadores que no cuentan con un mínimo previamente mencionado por la Sala Especial de Seguimiento.

 

17. Bajo este entendido, el primer paso de la metodología de valoración consiste en el contraste de los indicadores propuestos con los mínimos constitucionalmente asegurables, de cuyo ejercicio se pueden derivar tres escenarios.

 

El primer escenario es que el indicador propuesto encuentre correspondencia expresa con un mínimo constitucionalmente asegurable, mencionado previamente por esta Corporación en el marco del seguimiento. Si ello ocurre, se continúa con el segundo paso, relativo a la valoración del contenido del indicador.

 

El segundo escenario es que el indicador no encuentre correlato en un mínimo constitucionalmente asegurable recogido en la Sentencia T-762 de 2015 o en el Auto 121 de 2018, lo que implica que la Sala Especial deba realizar un análisis de la pertinencia o utilidad de este indicador, con el propósito de verificar si resulta relevante desde el punto de vista del goce efectivo de los derechos de las personas privadas de la libertad, es decir, si tiene la potencialidad de medir aspectos esenciales de los derechos de los reclusos o si es útil para describir la situación de la población recluida.

 

El tercer escenario, finalmente, es que exista un mínimo constitucionalmente asegurable que el Comité Interdisciplinario no haya traducido en un indicador, o que, pese a que el indicador exista, carece de especificidad, razón por la cual se debe complementar con el diseño de un nuevo indicador. En tal caso, esta Sala exigirá al Comité Interdisciplinario que elabore los indicadores faltantes, en tanto cada mínimo debe contar, por lo menos, con un indicador que sea suficiente para acreditar el goce efectivo del derecho.

 

Adicionalmente, es probable que esta Sala Especial considere necesaria la integración de varios indicadores que aparecen separados en la batería remitida, en un solo indicador compuesto, con el fin de que permita conocer datos agregados sobre un mismo asunto.

 

18. Superado el primer paso, cuyo fin es el contraste entre la batería de indicadores y los mínimos constitucionalmente asegurables, le corresponde a esta Corporación revisar su contenido a la luz de los criterios de idoneidad, suficiencia y razonabilidad de la periodicidad de los diagnósticos.

 

Valoración del contenido de los indicadores propuestos por el Comité interdisciplinario

 

19. El ejercicio de medición de la batería de indicadores tiene como propósito conocer los avances, estancamientos o retrocesos en la protección de los derechos de las personas privadas de la libertad; de manera tal que al ser leídos a la luz de los umbrales de masividad y generalidad, aporten elementos objetivos de juicio al seguimiento al ECI penitenciario y carcelario.

 

En tal sentido, y en cumplimiento del rol de la Corte Constitucional en el seguimiento al ECI penitenciario y carcelario, en particular con el objetivo de: (i) orientar el seguimiento y dar pautas a las entidades encargadas del mismo; y (ii) verificar el impacto de la política pública en el goce efectivo de derechos con miras a evaluar la superación del ECI, era preciso que esta Sala valorara la batería de indicadores remitida por el Comité Interdisciplinario, para lo cual acudió a los criterios de idoneidad, suficiencia y razonabilidad de la periodicidad de los diagnósticos. Tal evaluación se llevó a cabo a partir de las fichas técnicas elaboradas por el Comité Interdisciplinario para cada uno de los indicadores.

 

Las fichas técnicas remitidas fueron presentadas en tablas de Excel, tanto de forma individual para cada uno de los indicadores, como de manera agregada para los seis ejes temáticos del seguimiento. Para la evaluación, se utilizaron las fichas individuales elaboradas por el Comité Interdisciplinario, cuyos campos descriptivos son los siguientes:

 

(i)               Componentes mínimos a garantizar a la población privada de la libertad.

(ii)            Problema estructural.

(iii)          Fallas existentes.

(iv)          Derecho a garantizar.

(v)             Resultado/estado deseado.

(vi)          Indicador de resultado.

(vii)        Fórmula de cálculo-Indicador de resultado.

(viii)     Estándar (mínimo constitucionalmente asegurable).

(ix)          Indicador de estándar mínimo constitucionalmente asegurable.

(x)             Forma de medición indicador de estándar mínimo constitucionalmente asegurable.

(xi)          Responsable del estándar.

(xii)        Tarea.

(xiii)     Responsable de la tarea.

(xiv)      Norma técnica.

(xv)        Justificación.

(xvi)      Estado ficha del indicador.

(xvii)   Link a la ficha técnica.

 

A continuación, a partir de lo señalado en las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, y los Autos 121 de 2018 y 141 de 2019, se precisan los criterios bajo los cuales la Corte Constitucional valoró la información contenida en las mencionadas fichas técnicas de los indicadores mencionados. Para efectos analíticos, se utilizarán los indicadores elaborados por el Comité Interdisciplinario para la Elaboración de las Normas Técnicas presentados a esta Sala de Seguimiento, los cuales se transcribirán textualmente. En dichos indicadores, las autoridades han utilizado indistintamente las siglas “los PPL”, “las PPL” o “la PPL”, por lo que la Corte Constitucional entenderá que dichas siglas se refieren a las personas privadas de la libertad.

 

Primer Criterio: Idoneidad del indicador

 

20.  La idoneidad del indicador se evaluó con base en los siguientes elementos:

 

(i)               La fórmula de medición del indicador debe conformar una relación necesaria medio-fin con respecto al indicador mismo. Es decir, se debe verificar que el aspecto que se pretende medir con el indicador sea, efectivamente, lo que se debe valorar a través de su fórmula de medición y no otra cosa.

 

Ejemplo de un indicador que no cumple la relación medio-fin entre este y su fórmula de medición:

 

 

Este indicador, que hace parte del componente de servicios públicos domiciliarios de la batería remitida a esta Sala Especial, no cumple con la relación entre el indicador y su fórmula. Mientras que el indicador busca medir el número de personas recluidas que efectivamente recibieron preservativos para el desarrollo de visitas íntimas, la fórmula arroja el resultado de encuentros íntimos que contaron con entrega de preservativos. Por lo tanto, las variables incluidas en la fórmula propuesta no permiten arribar al resultado que el indicador busca mostrar.

 

Como puede observarse, tampoco la norma técnica que se propone con este ejemplo, se ajusta a los resultados que se pretenden obtener del indicador.  No obstante, este aspecto en concreto responde a un elemento de idoneidad adicional a considerar, que se describe a continuación.

 

(ii)             Cada indicador debe contar con una norma técnica que permita poder interpretarlo. Los indicadores deben poder ser leídos a la luz de una norma técnica de vida en reclusión para conocer el estándar con el que se valora su nivel de cumplimiento. En este punto, por lo tanto, se evalúa la coherencia entre lo dispuesto por la norma técnica, el indicador y la fórmula de medición.

 

Ejemplo de indicador coherente entre su norma técnica y su fórmula de medición:

 

 

Ejemplo de indicador que no guarda coherencia entre su norma técnica y su fórmula de medición:

 

 

En este ejemplo, extraído del componente de infraestructura de la batería de indicadores, no hay coherencia entre la norma técnica y el indicador. Mientras la primera señala los aspectos que deben ser valorados (i. relación de una ducha por cada 50 personas; ii. acceso a las duchas las 24 horas del día; y iii. superficie mínima de 1,2m²), el indicador se refiere al porcentaje de duchas “en buen estado y óptimo estado de funcionamiento”, por lo cual no es claro si tal expresión responde a los tres aspectos que deben ser medidos. Además, la fórmula alude a las duchas disponibles para su uso, sin mencionar los demás aspectos.

 

En consecuencia, en la ficha de valoración de este indicador esta Sala solicitará su ajuste, de manera que la fórmula de medición dé cuenta de todos los aspectos incluidos en la norma técnica.

 

(iii)          La norma técnica debe definir un estándar cuantificable o determinable. Como quiera que el ejercicio de medición a través de los indicadores tiene por propósito constatar el nivel de cumplimiento de las normas técnicas sobre privación de la libertad, tales normas deben estar estructuradas de tal forma que contengan parámetros determinables que las revistan de objetividad y que permitan construir un análisis cuantitativo que nutra la valoración sobre la superación del ECI.

 

Por lo tanto, debe estar clara la relación entre la norma técnica, el mínimo al que se refiere y la obligación que genera para las autoridades competentes. La claridad en la formulación de la norma técnica es fundamental para que, quienes participen en el levantamiento de los datos en los distintos centros de reclusión del país, partan del mismo estándar y de la comprensión homogénea de los términos utilizados. De carecer de este elemento, los indicadores perderían su valor esencial en la estrategia de seguimiento y superación del ECI.

 

Ejemplo de una norma técnica que no define un estándar determinable:

 

 

Este ejemplo de indicador, que hace parte de la batería presentada por el Comité Interdisciplinario en el eje de salud, no plantea una relación medio-fin, debido a que, mientras que la norma técnica señala que a todas las personas privadas de la libertad se les deben suministrar esquemas de planificación familiar, la fórmula de cálculo incluye variables adicionales, pues señala que debe identificarse: a) la población en edad fértil y b) que cumple con las características del programa de planificación familiar.

 

La norma técnica, en consecuencia, no define un estándar determinable, en tanto no explica cuáles son los requisitos que debe cumplir una persona para hacer parte del grupo identificado como “denominador de la fórmula”. En otras palabras, no están claras (i) las características que debe reunir una persona para acceder al programa de planificación familiar, (ii) los métodos anticonceptivos que hacen parte del programa de planificación familiar (iii) las condiciones que se verificarán para determinar el número de personas a las que se debe suministrar un esquema de planificación.

 

Por lo tanto, en la ficha de valoración de este indicador la Corte solicitará su ajuste, en tanto no evidencia la formulación de un parámetro que pueda ser contrastado para verificar los niveles de cumplimiento y garantía de los derechos de las personas privadas de la libertad.

 

(iv)           Los resultados de la medición de cada indicador deben leerse en términos porcentuales, entre los valores de 0 y 100%. Ese requisito apunta a establecer la relación entre el resultado obtenido en la medición de cada indicador y los umbrales de masividad y generalidad del ECI, puesto que la escala de estos umbrales sigue la forma de valores entre 0 y 100%.

 

Ejemplo de fórmula de un indicador cuyo resultado de medición se lee en términos porcentuales entre los valores de 0 y 100%:

 

 

(v)             Los valores porcentuales entre 0 y 100%, correspondientes a los resultados de cada indicador, deben tener como unidad de medida a las personas privadas de la libertad. Ello implica que cada valor resultante de la medición de los indicadores debe representar un porcentaje de las personas privadas de la libertad que tienen garantizado el mínimo constitucionalmente asegurable de que se trate.

 

En el ejemplo utilizado para explicar el punto (iv) se cumple con esa exigencia, dado que el resultado del indicador se puede leer con unidad de medida de personas privadas de la libertad, es decir, el 83% de las reclusas de ese ERON cuentan con controles médicos.

 

En atención a lo anterior, solo excepcionalmente, cuando el indicador pretenda medir la garantía de un mínimo constitucionalmente asegurable cuya constatación por ERON resulte más razonable para la valoración del avance desde el punto de vista de la generalidad, la medición se podrá llevar a cabo con esta unidad de medida[54].

 

Con todo, en los indicadores cuya unidad de medida son los ERON, es necesario conocer cuántas personas privadas de la libertad los habitan. Tal información se requiere de cara a la evaluación de la persistencia o la superación de la masividad del ECI.  

 

Ejemplos de un indicador que se puede leer con unidad de medida de ERON (individual):

 

 

Es preciso señalar que los resultados de la medición de algunos indicadores que fueron planteados en términos del porcentaje de establecimientos que cumplen con cierto atributo (grupo), también deben dar cuenta de la información por cada establecimiento (individual). El siguiente ejemplo ilustra este punto.

 

Ejemplos de un indicador planteado por porcentaje de establecimientos (agregados):

 

 

Si bien este indicador muestra el porcentaje de establecimientos del país que tienen cupos suficientes en programas de trabajo para la población recluida, para llegar a este resultado es preciso conocer dos datos previos que deben ser suministrados: (i) cuáles establecimientos cumplen y cuáles no; y (ii) cuál es el porcentaje de suficiencia de cupos de trabajo en cada establecimiento.

 

Por ejemplo, en un centro de reclusión “A” se requieren 500 cupos, sin embargo, se ofrecen 250. Esto significa que solo se cubre el 50% de lo requerido, lo cual resulta insuficiente. En el indicador propuesto en la batería, el establecimiento “A” no contaría con cupos suficientes. Sin embargo, si solo se dispone de tal información, se pierde la posibilidad de conocer cuál es el porcentaje de cupos que tiene y cuántos le faltan para cubrir su requerimiento.

 

Tal como se indicó anteriormente, por regla general las mediciones deben partir del número total de personas privadas de la libertad en cada establecimiento de reclusión, para de esta manera verificar el goce efectivo del derecho respecto de las personas consideradas individualmente y cuyo dato global permita determinar el carácter de masividad en la protección del derecho. De igual manera, existen casos en los que los indicadores deben ser ajustados para que las mediciones consideren el número de personas privadas de la libertad.

 

Ejemplos de indicadores que deben ser medidos en personas privadas de la libertad:

 

 

En el caso del primer indicador, se miden los aislamientos realizados sin tener en cuenta las personas incluidas en estos, es decir, pueden ocurrir situaciones en las cuales deberán aislarse extensas áreas del establecimiento de reclusión y, según la fórmula, se contaría como un solo aislamiento, sin tener en cuenta que pueden estar aisladas una multitud de personas. Para el caso, lo que se pretende es que todas las personas con alguna enfermedad infectocontagiosa sean aisladas, en tanto la sola acción de realizar el aislamiento no comporta necesariamente que todas las personas privadas de la libertad con alguna enfermedad estén ubicadas en un lugar en el cual se evite el contagio. En tal sentido, es necesario que este indicador se reformule, teniendo como unidad de medida el número de personas privadas de la libertad aisladas y no el número de aislamientos.

 

Por otra parte, el segundo indicador referido debe ser reformulado, debido a que es posible que se entreguen (o dejen de entregar) varios medicamentos a una sola persona. Tal resultado no permite establecer el porcentaje de PPL que solicitó medicamentos y al que, efectivamente, le fueron suministrados. Por lo anterior, se requerirá que se entregue la información desagregada en la que se dé cuenta, en cada establecimiento de reclusión, de: (i) el número de medicamentos solicitados y entregados a una persona en particular y (ii) la totalidad de los medicamentos solicitados y entregados a la totalidad de las personas. 

 

(vi)           Finalmente, cada indicador debe informar sobre los umbrales de masividad y generalidad del ECI, es decir, dar cuenta de la situación de las personas privadas de la libertad y de los establecimientos de reclusión. Para ello, cada indicador debe contar con tres niveles de desagregación de cara a su medición, para garantizar que existe información sobre:

 

(1) Lo que sucede en cada centro de reclusión, tanto respecto de las personas allí recluidas, como el nivel de cumplimiento de determinado mínimo en ese establecimiento individualmente considerado. Se deberá aportar un resultado cuantificable que dé cuenta de la proporción de personas respecto de las cuales se cumplen las condiciones establecidas en la norma técnica y el indicador, para cada uno de los establecimientos de reclusión.

 

En el caso de aquellos indicadores cuya fórmula no se expresa en términos porcentuales, deberá hacerse la respectiva conversión para que el resultado cuantitativo arroje el resultado correspondiente. Más adelante se expondrá un ejemplo para explicar este escenario.

 

Este dato permitirá concluir cuál es el nivel de cumplimiento del indicador en cada establecimiento individualmente considerado. En otras palabras, la información suministrada sobre el grado de garantía de un mínimo constitucionalmente asegurable para las personas privadas de la libertad en cada establecimiento de reclusión permite determinar el nivel de cumplimiento, en esa área específica, por parte de cada uno de ellos.

 

Este nivel de desagregación es importante en la medida en que provee información desde dos perspectivas: i) aquella que tiene que ver con las personas privadas de la libertad, y que resulta necesaria para determinar, en conjunto con los datos del orden nacional, el nivel de avance en la superación del ECI desde el punto de vista de la masividad en la violación de derechos (N° de personas); y ii) aquella relacionada con los establecimientos de reclusión individualmente considerados, y que permite determinar, posteriormente, el grado de avance en el seguimiento con relación a la generalidad en la vulneración de derechos (N° ERON).

 

(2) La garantía de los derechos de las personas privadas de la libertad en el sistema penitenciario (masividad). Esto quiere decir que, para cada uno de los indicadores, deberá aportarse el dato correspondiente a la proporción de cumplimiento respecto del universo de personas privadas de la libertad en el sistema penitenciario y carcelario a nivel nacional.

 

El objetivo en este caso es determinar, a nivel nacional, el porcentaje de personas a las que se les garantiza el mínimo constitucionalmente asegurable.

 

(3) La situación global de los establecimientos de reclusión del orden nacional, a lo largo y ancho del territorio nacional (generalidad). Este dato corresponde con la proporción de centros penitenciarios y carcelarios que cumple con la garantía del mínimo constitucionalmente asegurable a la población interna. En este caso se informará el porcentaje de cumplimiento para todos y cada uno de los establecimientos de reclusión del orden nacional. Al respecto, la Sentencia T-762 de 2015, estableció que se superará el carácter de generalidad del ECI en materia penitenciaria y carcelaria cuando al menos el 70% del total de los establecimientos penitenciarios y carcelarios logre alcanzar el nivel de cumplimiento del goce efectivo del derecho[55].

 

Lo que se busca, por lo tanto, es que la información recaudada ofrezca un diagnóstico que no esté limitado a los establecimientos de reclusión individualmente considerados, sino que brinde una panorámica del sistema penitenciario como un todo, desde las perspectivas de universalidad de las personas privadas de la libertad (criterio de masividad del ECI) y el conjunto total de los establecimientos de reclusión (criterio de generalidad del ECI).

 

De este modo, si la unidad de medida de un indicador son las personas privadas de la libertad, su medición y posterior reporte de información se debe traducir en las otras dos escalas de medición, es decir, en función de la totalidad de las personas privadas de la libertad en el país y del conjunto de los establecimientos que conforman el sistema.

 

Correlativamente, si un indicador utiliza el ERON como unidad de medida, debe, a su vez, ser planteado en términos de personas privadas de la libertad, para así servir de herramienta de análisis para la situación actual en consideración a los criterios de masividad y generalidad del ECI. En tal sentido, son las autoridades respectivas quienes, en ejercicio de sus competencias, deben entregar a esta Sala Especial la información, desagregada en los tres niveles antes mencionados.

 

(a)  Ejemplo de un indicador y sus tres niveles de desagregación cuando la unidad de medida son las personas privadas de la libertad:

 

 

Este ejemplo, tomado de la batería de indicadores elaborada por el Comité Interdisciplinario, está en función de las personas privadas de la libertad en cada ERON. Así, el resultado de la fórmula permitirá obtener el dato correspondiente al primer nivel de desagregación, es decir:

 

(i)   El porcentaje de las personas privadas de la libertad que cuentan con cobertura de atención en salud respecto de la totalidad de personas recluidas en determinado establecimiento penitenciario y carcelario. 

 

A continuación, se indica la fórmula que se deberá utilizar para obtener los datos correspondientes al primer nivel de desagregación.

 

 

La información presentada en el nivel desagregación uno, permite establecer los otros dos niveles de desagregación, tal y como se muestra a continuación:

 

(ii) El porcentaje de las personas con cobertura en salud respecto del total de personas privadas de la libertad en todos los establecimientos de reclusión del orden nacional.

 

A continuación, se indica la fórmula que se deberá utilizar para obtener los datos correspondientes al segundo nivel de desagregación.

 

 

(iii)          El porcentaje de establecimientos en los cuales se garantiza la cobertura de atención en salud respecto del universo de centros de detención del orden nacional.

 

A continuación, se indica la fórmula que se deberá utilizar para obtener los datos correspondientes al tercer de desagregación.

 

 

(b) Ejemplo de un indicador y sus tres niveles de desagregación, cuando la unidad de medida es el ERON

 

 

Este indicador, tomado de la batería elaborada por el Comité Interdisciplinario, hace referencia a la existencia de una sala de espera protegida para la atención en salud en cada ERON. La medición de este indicador arrojará el resultado correspondiente al nivel de cumplimiento en cada establecimiento de reclusión.

 

Para la conversión de la unidad de medida de ERON al porcentaje de personas que tiene garantizado el mínimo en ese establecimiento de reclusión, se asignará un valor del 100% en el evento en el que el establecimiento cuente con una sala de espera protegida para la atención en salud. Por el contrario, el porcentaje de personas que tienen garantizado el mínimo constitucional asegurable será igual a cero, cuando el establecimiento no cuente con una sala de espera protegida para la atención en salud.

 

Así, el resultado de la fórmula permitirá obtener el dato correspondiente al primer nivel de desagregación, es decir:

 

(i)   El porcentaje de las personas privadas de la libertad que se encuentran en un establecimiento que cuenta con una sala de espera protegida para la atención en salud. (SÍ-100%) (NO-0%).

 

La información presentada en el nivel desagregación uno permite establecer los otros dos niveles de desagregación:

 

(ii) El porcentaje de las personas privadas de la libertad en un establecimiento que cuenta con una sala de espera protegida para la atención en salud respecto del total de personas privadas de la libertad en todos los establecimientos de reclusión del orden nacional.

 

A continuación, se indica la fórmula que se deberá utilizar para obtener los datos correspondientes al segundo nivel de desagregación.

 

 

(iii)          El porcentaje de establecimientos que cuentan con sala de espera protegida para la atención en salud respecto del total de establecimientos de reclusión del nivel nacional.

 

A continuación, se indica la fórmula que se deberá utilizar para obtener los datos correspondientes al tercer de desagregación.

 

 

En suma, bien sea que el indicador esté formulado en términos de personas privadas de la libertad o de ERON, es necesario que los resultados de la medición se presenten a esta Sala Especial en tres niveles: desde la perspectiva de las personas privadas de la libertad en cada establecimiento (que también da cuenta del nivel de cumplimiento de cada ERON), por la totalidad de las personas privadas de la libertad en el país (masividad) y por la totalidad de los ERON que componen el sistema (generalidad). Esta desagregación no requiere levantamiento de información adicional, sino que los resultados de la medición de cada indicador se expresen de forma que puedan ser leídos a través de los porcentajes de masividad y generalidad, previstos por esta Corporación para evaluar el avance en la superación del ECI[57].

 

Ahora bien, la Sala encontró algunos indicadores en los cuales el porcentaje de cumplimiento del establecimiento de reclusión no puede traducirse a los umbrales de protección de los derechos de la población privada de la libertad (masividad), debido a que la información que pretenden medir estos indicadores, o las variables que los conforman, no están en función del número de personas que disfrutan el derecho, sino de la disponibilidad de los medios que hacen posible la garantía de este derecho. Algunos ejemplos de este tipo de indicadores son los siguientes:

 

 

El primer ejemplo está formulado en términos de “reparaciones”, porque el factor importante que se busca medir es la celeridad para reparar las baterías averiadas (en máximo 3 días). No es posible, por tanto, establecer cuántas personas privadas de la libertad requieren este servicio de reparación, de forma que el resultado de la medición será el porcentaje de reparaciones a baterías sanitarias que fueron realizadas de manera oportuna, con relación al número total de reparaciones solicitadas.

 

El segundo ejemplo hace referencia al número de celdas para visita íntima que cuentan con batería sanitaria completa y en buen estado, de modo que su objetivo no es conocer cuántas personas pueden acceder a estas celdas, sino conocer si la infraestructura para las visitas íntimas es adecuada.

 

En atención a lo anterior, esta Sala considera que este tipo de indicadores ofrece información importante para el seguimiento. Sin embargo, no podrá asumirse que el porcentaje que resulte de su medición hace referencia a las personas que habitan cada establecimiento, es decir, los datos arrojados por este tipo de indicadores deben ser analizados conjuntamente con otros, para determinar el nivel de garantía de los derechos de los internos.

 

A modo de ejemplo, puede darse el caso de un establecimiento que tenga 10 celdas para visitas íntimas y, de ellas, 8 cuentan con batería sanitaria completa y en buen estado, es decir, el 80% de espacios son adecuados. Si bien esta cifra no puede relacionarse directamente con la satisfacción de los derechos de las personas recluidas en dicho centro penitenciario, ofrece información relevante sobre el cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia de visita íntima en ese establecimiento.

 

Por tanto, en casos como estos, en los cuales el indicador no está formulado directamente en términos de personas privadas de la libertad, los resultados deberán reportarse desde el punto de vista de cada ERON, y su interpretación para los efectos de la superación será realizada en los mismos términos de un indicador binario.

 

Esto quiere decir que, en el ejemplo utilizado, la pregunta sería ¿El ERON cuenta con baterías sanitarias completas y en buen estado en todas las celdas de visita íntima? Debido a que el porcentaje obtenido es del 80%, la respuesta es negativa, es decir, el establecimiento solamente cumplirá satisfactoriamente cuando alcance un nivel del 100%, y así se contabilizará para los efectos del análisis de los criterios de generalidad y masividad señalados en la Sentencia T-762 de 2015.

 

Segundo criterio: suficiencia del indicador

 

21. Además de la idoneidad, esta Sala Especial debe evaluar si cada indicador propuesto es suficiente para medir la garantía de los mínimos constitucionalmente asegurables o si, por el contrario, se requiere algún grado adicional de (i) abstracción, de manera que englobe los elementos del mínimo constitucional en un mismo indicador, o (ii) especificidad, de modo que el indicador dé cuenta de elementos más desagregados. Un ejemplo de ello tiene que ver con la necesidad de contar con información desagregada de los indicadores con relación a personas de especial protección, como mujeres gestantes, personas en condición de discapacidad, etc.

 

En consecuencia, se considerará que los indicadores son insuficientes si “se reducen a un aspecto puntual del contenido del derecho, solo examinan aspectos formales de su garantía, o no dan cuenta del ejercicio oportuno y efectivo del mismo”[58]. Por lo tanto, en atención a este criterio, la Sala decidirá si aprueba el indicador, en tanto la forma en que está planteado resulta suficiente para dar cuenta del mínimo asociado, o si, por el contrario, ordena al Comité Interdisciplinario reformularlo o complementarlo.

 

Ejemplo de un indicador que no satisface el requisito de suficiencia:

 

 

Este indicador resulta insuficiente, debido a que hay elementos adicionales que se deben medir, como que el kit de aseo de hombres y de mujeres responda de manera diferenciada a las distintas necesidades de esta población, pues ello impacta en el goce de derechos de cada uno de estos grupos, de modo que es insuficiente en tal caso contar con una referencia general. Por esta razón el resultado de la medición de este indicador debe ser reportado de forma desagregada para conocer el porcentaje de cumplimiento de entrega de kits de aseo de manera diferenciada[60].

 

Tercer criterio: razonabilidad de la periodicidad de medición del indicador propuesto

 

22. El proceso de medición de los indicadores es una tarea compleja, entre otras razones, porque cumple la función de constatar una variedad de aspectos de la vida carcelaria con particularidades, que requieren distintos instrumentos de medición y captura.

 

Entre los aspectos que hacen a cada indicador una entidad específica, se encuentra el factor temporal de la recolección de la información de cada uno de ellos. En efecto, el Comité Interdisciplinario para la estructuración de las normas técnicas definió la periodicidad o frecuencia de la medición, que varía en cada caso de acuerdo con algunos factores como la naturaleza del mínimo constitucionalmente asegurable que le subyace al indicador, las características particulares del dato que se pretende medir, el tipo de obligación a cargo de las instituciones, los costos de la recolección de datos, o la población concreta cuyos derechos son objeto de la medición.

 

De conformidad con lo anterior, la Sala no puede establecer una regla general de obligatoria exigencia respecto de la periodicidad de la medición, y es el Comité Interdisciplinario de estructuración de las normas técnicas el encargado de definir, a partir de los criterios que para ello establezca, cuál es la frecuencia necesaria para que cada indicador sea medido adecuadamente y para asegurar que los resultados sean útiles para efectos del seguimiento.

 

Es así como, en algunos casos, el Comité Interdisciplinario señaló la necesidad de mediciones mensuales. En otros, debido a la naturaleza del asunto, las características de la población, la complejidad del levantamiento del dato o su avance progresivo definió una frecuencia mayor.

 

Al respecto, a pesar de que la Corte reconoce que las entidades deben garantizar que el costo de la obtención de la información sea razonable, este criterio no puede prevalecer sobre la perspectiva del goce efectivo de derechos, ni ser la única razón que justifique una menor frecuencia en la medición de los indicadores, toda vez que el criterio de razonabilidad de la periodicidad busca que las mediciones sean relevantes y útiles para la toma de decisiones, tanto para la Administración como para esta Corporación.

 

Según lo anterior, la variación de la frecuencia del levantamiento de los datos de cada indicador implica que al momento en que sea remitida la línea base a la Corte Constitucional, algunos indicadores tendrán varias mediciones, mientras que otros solo tendrán una.

 

Este asunto, sin embargo, no supone un desafío insuperable para contar con una línea base en materia de privación de la libertad, ni para futuros reportes de medición. Al respecto, es preciso que se informe expresamente el periodo de medición de cada indicador.

 

Además, es preciso señalar que, si bien la periodicidad podrá ser mensual, trimestral, semestral o anual, según se defina en la ficha técnica, la información reportada a la Corte Constitucional, en el marco del seguimiento, deberá mostrar, tanto la variación del dato (según la frecuencia de recolección que haya sido definida), como el promedio del dato en el periodo de medición.

 

Con el propósito de que los distintos actores del seguimiento puedan ejercer el contraste de los hallazgos de la medición de la batería de indicadores, el Comité Interinstitucional para la estructuración de las normas técnicas deberá informar, además, la fecha de corte del periodo que abarcan los datos recogidos en la línea base.

 

Por último, la periodicidad en la medición de los indicadores no corresponde a la actualización mensual del sistema de información prevista en la Sentencia T-762 de 2015[61], sino que responde a la frecuencia de medición definida por el Comité Interdisciplinario a partir de las particularidades propias de cada indicador, tales como: su unidad de medida, las variables que lo definen, la metodología de medición, entre otros factores. Por otro lado, el sistema de información al que hace referencia la Sentencia T-762 de 2015 es una base de datos independiente orientada a obtener un sustento empírico que permita el diseño y puesta en marcha de una política criminal reflexiva[62].

 

Con todo, aunque la periodicidad de medición de los indicadores puede variar en consideración a las explicaciones previas y a las decisiones particulares del Comité Interdisciplinario de acuerdo con la naturaleza del indicador, existen en cualquier caso periodicidades, que no son razonables, y que pueden afectar la valoración adecuada de los datos en mención.

 

Ejemplo de un indicador cuya periodicidad de medición no es razonable:

 

 

La ficha técnica de este indicador señala que se medirá semestralmente. Sin embargo, este periodo no es razonable debido a la frecuencia en la variación del número de personas que entran y salen del establecimiento, además de las modificaciones que pueden ocurrir en la infraestructura, la apertura de nuevos cupos, el cierre de pabellones, el mantenimiento de zonas del establecimiento, etc.

 

Por lo anterior, es necesario contar con datos que reflejen, de la forma más actualizada posible, la situación real del espacio con que cuenta la población carcelaria en sus celdas, para lo cual se requiere que el Comité Interdisciplinario defina una periodicidad que sea útil para determinar con más precisión el nivel de hacimiento y la variación de la ocupación en cada centro de reclusión.

 

23. En suma, estos tres criterios: idoneidad, suficiencia y razonabilidad de la periodicidad son el lente de análisis utilizado por esta Sala Especial en la ficha de valoración de los indicadores propuestos por el Comité interdisciplinario, cuyo resultado se encuentra en el anexo de esta providencia.

 

Elementos necesarios para el levantamiento de los datos

 

24. Además de evaluar el diseño de cada indicador para concluir si es idóneo, suficiente y si se medirá con una periodicidad razonable, es preciso hacer referencia a tres elementos fundamentales que se deben observar en el levantamiento de los datos: (i) objetividad; (ii) estandarización de la medición; y (iii) la disponibilidad de los medios necesarios para levantar y registrar la información.

 

Objetividad

 

25. Un elemento que integra cada indicador es la determinación de la entidad responsable de llevar a cabo la medición. En este punto, y en atención a la relación de especial sujeción que existe entre los reclusos y el Estado, para esta Sala reviste especial importancia garantizar la imparcialidad en el levantamiento de los datos sobre la situación de los internos al interior de los centros de reclusión.

 

La mencionada relación de especial sujeción conlleva un reto para el seguimiento, en tanto son las autoridades encargadas de la custodia y seguridad de las personas privadas de la libertad las que reportarán la información sobre las condiciones de la vida en reclusión.

 

Para garantizar la objetividad de la información que arroje la línea base, así como sus mediciones posteriores, es preciso tener en consideración que la declaratoria del ECI penitenciario y carcelario obedeció a la vulneración masiva y generalizada de los derechos fundamentales de la población carcelaria, razón por la cual el levantamiento de la línea base permitirá conocer la magnitud de esa vulneración de derechos y reconocer, tanto las acciones necesarias para su superación, como los progresos en ese sentido.

 

Es por ello por lo que el dato recogido en terreno, sobre el valor de cada indicador, deberá ser lo más cercano posible a la situación real de los centros de reclusión del país, pues solo de esta manera se podrá tener un diagnóstico cierto de la situación de los mínimos al interior de las cárceles.

 

En este escenario, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Justicia y del Derecho, el INPEC y la USPEC, deben ser los principales interesados en que las cifras entregadas en la línea base, efectivamente muestren el estado de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad, pues es a partir de esa medición que se podrá valorar la superación del ECI vigente en la actualidad.

 

Esta Sala, entonces, reconoce las preocupaciones de la Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil y de los académicos con relación a la posible falta de objetividad de la medición de los indicadores, debido a que los funcionarios encargados de levantar los datos hacen parte de las autoridades penitenciarias, bien sea directamente (INPEC o USPEC), o como contratistas.

 

Sin embargo, también reconoce la voluntad de tales autoridades de mantener un diálogo franco y continuo con la Corte Constitucional en el marco del seguimiento, razón por la cual las particularidades de la cárcel no pueden ser un impedimento sino, más bien, un desafío, para lograr obtener una línea base que permita, a los distintos actores del seguimiento, avanzar en las tareas requeridas para mejorar las condiciones de vida de los reclusos del país. Como la Sala de Seguimiento tiene la misión de apoyar un proceso que contribuya a sortear las limitaciones estructurales que puedan generar muchas dinámicas complejas en el goce efectivo de los derechos de la población privada de la libertad, la realidad de los datos es el primer eslabón en el camino correcto para avanzar en la modificación de las dificultades estructurales que puedan ser límite a esa realidad. Contar con tal información, sin duda, constituye entonces, un hecho sin precedentes en el tema penitenciario y carcelario, en tanto representa el sustrato empírico, no solo de las actuaciones del Gobierno Nacional y los órganos de control, sino de las órdenes que esta Corporación profiera en el marco del seguimiento para intervenir en los posibles bloqueos y prácticas inconstitucionales que persistan en la prisión.

 

Estandarización y contraste de la medición

 

26. Con el fin de revestir de la mayor objetividad y transparencia posible el proceso de levantamiento de los datos, las entidades responsables deberán garantizar la estandarización de la medición, para lo cual es imprescindible la capacitación de los funcionarios que recogerán los datos, de modo que, con independencia del establecimiento de reclusión, se utilicen los mismos parámetros de valoración y exista claridad en los estándares de cumplimiento exigidos en cada área de análisis.

 

En otras palabras, los funcionarios que participen en el levantamiento de la línea base deberán ser previamente capacitados, a través de los medios que defina el Comité Interdisciplinario, de manera que conozcan:

 

(i)          El propósito de la línea base;

 

(ii)        Las normas técnicas y el fundamento normativo del estándar de valoración de cada indicador (por ejemplo, en el indicador que busca medir el porcentaje de mujeres en etapa materno perinatal que se encuentran en control en el establecimiento carcelario, el término control está definido en la Resolución 3280 de 2018);

 

(iii)     La metodología de medición;

 

(iv)      Las variables que componen cada indicador;

 

(v)        El alcance de los términos utilizados en los indicadores y la forma en que se deben interpretar los conceptos generales que hacen parte de la fórmula (por ejemplo, con relación al indicador % de personas privadas de la libertad intramural a las que se le suministra alimentos en óptimas condiciones de nutrición es preciso que todas las personas tengan claridad sobre lo que significa “óptimas condiciones”); y

 

(vi)      Las consecuencias que tiene para el seguimiento al ECI alterar los datos de cada ERON.

 

Esto, con el fin de asegurar que los resultados de la línea base, así como las mediciones periódicas, sean homogéneas y se rijan por las mismas reglas en todas las cárceles del país.

 

En la parte resolutiva de esta providencia se ordenará a las entidades competentes, de un lado, (i) informar a esta Sala Especial cuál será el medio a través del cual se capacitará a las personas que levantarán la información de la línea base; y del otro, (ii) remitir a esta Sala copia del instrumento de capacitación, ya sea que se trate de un manual escrito, de un video o de cualquier otra herramienta utilizada para el efecto.

 

Por supuesto, el hecho de que el liderazgo de la medición recaiga en el Gobierno Nacional no excluye la opción para que se adelanten esfuerzos de contraste para monitorear la recolección de los datos requeridos. En tal sentido, las distintas entidades que hacen parte del seguimiento podrán contrastar los datos entregados por el Comité Interdisciplinario, en ejercicio de sus competencias, a través de distintos modos de verificación, como petición de información, visitas o entrevistas.

 

Al respecto, en consideración a lo manifestado por el Comité Interdisciplinario en el oficio del 6 de junio de 2019 y reiterado por la Defensoría del Pueblo en su informe de contraste[63], será responsabilidad de esta última, en concordancia con su naturaleza jurídica de organismo de control, encargarse de:

 

“[E]l : (i) seguimiento, (ii) verificación, (iii) veeduría y/o corroboración de los resultados de la implementación de la línea base, de los siete bastiones establecidos en el Auto 121 de 2018, es decir, su papel tendrá un carácter preponderantemente validador. Para el cumplimiento de esa misión se hará un muestreo aleatorio que permita constatar la información entregada por las entidades responsables, esta función de seguimiento a las actividades de línea base se hará de forma coordinada con el Ministerio de Justicia y del Derecho”.[64]

 

En consecuencia, la Defensoría del Pueblo será quien lidere el proceso de verificación de la medición realizada por las entidades competentes. En particular, se solicitará a la Defensoría del Pueblo, en tanto promotor de la defensa de los derechos humanos e integrante del Comité Interdisciplinario, (i) liderar los medios de contraste de la información levantada a través de la línea base, ya sea por medio de visitas aleatorias, o de otras formas que estime pertinentes, para confrontar tales datos; y (ii) reportar a esta Sala, dentro de los dos meses siguientes a la entrega de los datos recolectados por las autoridades penitenciarias sobre el estado de los mínimos constitucionalmente asegurables, la información sobre los hallazgos encontrados en desarrollo de esta tarea.

 

No obstante, debido a la gran cantidad de datos suministrados en la línea base que deberán ser procesados, así como a la necesidad de acompañamiento en esta labor de veeduría, se deberá conformar una “Mesa de Verificación y Veeduría” a los resultados de la medición de la línea base, que deberá estar liderada por la Defensoría del Pueblo y conformada, además, por la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, y se invitará a la Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil al Sistema Penitenciario, para que si así lo considera, sea integrante pleno de la misma.

 

Esta mesa establecerá los medios para verificar la información presentada en la línea base. Para el caso, podrán articular su gestión con las Defensorías, Procuradurías y Contralorías Regionales, a la par que con las Personerías Municipales y Distritales, para contrastar los datos recolectados desde las diferentes regionales, de conformidad con lo establecido en el artículo 118 de la Constitución Política de Colombia. Igualmente deberán tener en cuenta los informes elaborados por la Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil en su labor de verificación.

 

Así mismo, dentro del mes siguiente a la conformación de la “Mesa de Verificación y Veeduría, las entidades que la integran deberán, de manera conjunta, informar a esta Sala Especial cuáles son las estrategias que se llevarán a cabo para verificar y contrastar los datos recolectados por las autoridades penitenciarias sobre el estado de los mínimos constitucionalmente asegurables.

 

Con tal propósito, esta Sala solicitará a las autoridades penitenciarias y carcelarias prestar toda su colaboración, y la de su sector, para asegurar el desarrollo adecuado de las actividades de monitoreo y contraste de la línea base, tanto a la Mesa de Verificación y Veeduría, integrada por los órganos de control, como a la Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil y a la academia.

 

Para el cabal cumplimiento de estas tareas, de acuerdo con su ámbito de competencia, las entidades que hacen parte de la Mesa de Verificación y Veeduría ejercerán las facultades y mecanismos de los cuales disponen para el desarrollo de sus funciones constitucionales y legales.

 

En caso de considerarlo necesario, con el fin de asegurar los criterios de objetividad y estandarización, la Mesa de Verificación y Veeduría podrá solicitar la colaboración de las autoridades penitenciarias para acceder a la información relativa a la metodología de medición, las herramientas de recolección de los datos, la capacitación del personal, y en general, respecto a todos aquellos aspectos relacionados con la medición de la batería de indicadores.

 

En el evento de presentarse una solicitud en este sentido por parte de la Mesa de Verificación, o de alguna de las entidades que la conforman, las autoridades penitenciarias deberán permitir el acceso a la información solicitada sin dilaciones.

 

Disponibilidad de instrumentos de medición

 

27. El proceso de levantamiento de los datos que dan contenido a los indicadores es tan crucial como su construcción, es decir, la captura de la información relativa a cada indicador debe estar revestida de la mayor rigurosidad posible para producir resultados confiables.

 

En este sentido, es indispensable que el Gobierno Nacional garantice los recursos, la logística, el personal y la tecnología que se debe emplear para llevar a cabo, no solo la medición de la línea base, sino las posteriores mediciones periódicas que resulten necesarias para que esta Corporación, las autoridades implicadas, la sociedad civil y la academia, puedan verificar los avances, estancamientos o retrocesos en la protección de los derechos fundamentales de la población carcelaria.

 

No debe perderse de vista que la calidad estadística es fundamental para obtener información veraz y que resulte útil al seguimiento al ECI, y que dichas condiciones no pueden lograrse si no se garantiza que las entidades y funcionarios responsables de la recolección y procesamiento de la información actúan de forma independiente y que cuentan con las herramientas necesarias para cumplir tal labor.

 

En síntesis, una mayor objetividad asegura que los resultados del levantamiento de la línea base, y las futuras mediciones periódicas de los indicadores, sean confiables, al punto que permitan conocer el nivel de protección de los mínimos constitucionalmente asegurables, así como apoyar el proceso de toma de decisiones respecto de la planeación de la inversión del sector y la implementación de políticas públicas en el sistema penitenciario y carcelario.

 

Por último, es necesario advertir que es responsabilidad de las entidades vinculadas al seguimiento asegurar la disponibilidad y continuidad de las fuentes a partir de las cuales se alimentan las variables dispuestas en la batería de indicadores, así como disponer de aquella información con la frecuencia prevista para su correspondiente recolección. Lo anterior, de modo que la información reportada, facilite un diagnóstico preciso, actualizado y sistemático de las condiciones materiales de garantía de los derechos de las personas privadas de la libertad en los establecimientos de reclusión del orden nacional sobre las que esta Sala realiza el seguimiento.

 

Sistema de Información para el registro de los datos de la línea base

 

28. Otro aspecto relevante en el procesamiento de la información levantada en los ERON tiene que ver con el registro de los datos en el Sistema de Información de Política Criminal.

 

El 25 de noviembre de 2019 el Comité Interdisciplinario comunicó a esta Sala, el diseño de una herramienta para capturar la información de la línea base, así como la puesta en marcha de una prueba piloto de la batería de indicadores en el establecimiento de Reclusión de Mujeres de Bogotá y en el Establecimiento Carcelario y Penitenciario de Mediana Seguridad de Bogotá.

 

En lo relativo al Sistema de Información, el Comité manifestó que se trata de una herramienta centralizada en el Ministerio de Justicia y del Derecho, destinada a capturar los datos recolectados en la medición, ajustada a las especificidades de las normas, fichas técnicas e indicadores y que, además, cuenta con las variables necesarias para acoger las particularidades de los diferentes establecimientos de reclusión.

 

Se indicó que el Sistema de información, permitirá “el procesamiento, y correlación de los datos capturados para facilitar su análisis y posterior levantamiento de la línea base”.

 

Al respecto, es preciso advertir lo siguiente: (i) se deberá disponer de una herramienta uniforme en todos los establecimientos para el registro de la información; (ii) esta herramienta deberá integrar el sistema de información ordenado por esta Corporación en la Sentencia T-762 de 2015; (iii) se deberá permitir que la Mesa de Verificación y Veeduría acceda a los documentos que sirven de soporte para el levantamiento de los datos de cada indicador, ello con el ánimo de contrastar la información efectivamente capturada en los centros de reclusión.

 

Además de lo anterior, en la batería de indicadores remitida por el Comité Interdisciplinario, en el componente de política criminal, se reportó un indicador que busca constatar la existencia del Sistema de Información de Política Criminal. La ficha técnica de dicho indicador establece que la medición se realizará anualmente. Sin embargo, esta periodicidad no es razonable, en tanto la medición no puede estar limitada a la mera existencia de un Sistema de Información, sino que el mismo permanezca actualizado para dar cuenta de las situaciones advertidas en el sistema penitenciario y carcelario. Por esta razón, y en consideración a que la frecuencia para la captura de los datos varía de un indicador a otro, la actualización del Sistema de Información deberá corresponder a tal frecuencia, es decir, si el periodo de captura del dato de un indicador es mensual, deberá ser ingresado a dicho Sistema también de manera mensual.

 

Adicionalmente, se exigirá al Ministerio de Justicia y del Derecho que haga públicos los resultados de la medición de la batería de indicadores en la página web www.politicacriminal.gov.co. Se espera que estos datos públicos se puedan analizar desde el punto de vista de cada establecimiento penitenciario y a partir de consolidados nacionales. Por supuesto, los datos abiertos deberán respetar las disposiciones en manejo de datos personales de la Ley 1581 de 2012.

 

Por último, esta Sala advierte que en el portal www.politicacriminal.gov.co se encuentra alojada la batería inicial de normas técnicas, remitida a esta Corporación en el mes de junio del año 2018[65], la cual deberá ser actualizada según las modificaciones realizadas por el Comité Interdisciplinario. Adicionalmente, deberá incluirse un acceso fácilmente identificable a esta, en la ventana de inicio de dicho portal.

 

Continuidad de la medición de los indicadores y reglas para el reporte de resultados a la Sala Especial de Seguimiento

 

29. Una vez iniciada la medición de la batería de indicadores, diseñada por el Comité Interdisciplinario y aprobada por esta Sala Especial, y mientras se encuentre en vigencia la declaratoria del ECI, no podrá interrumpirse el levantamiento de los datos. Ello también implica que, entre un período de reporte y el siguiente, no podrán suspenderse las mediciones y, en su lugar, se deberá cumplir la frecuencia definida en las fichas técnicas para la recolección de los datos. De lo contrario, se afectaría la continuidad de los procesos de verificación de los avances en la garantía de los derechos de la población carcelaria, así como en la valoración de superación del ECI.

 

En este orden de ideas, por ejemplo, si la periodicidad de un indicador es mensual, corresponde a la dependencia encargada de su medición llevar a cabo el levantamiento de la información todos los meses, de manera ininterrumpida y permanente.

 

Lo anterior, implica que hasta tanto no se declare la superación del ECI, el Gobierno Nacional deberá remitir, en el mes de diciembre de cada anualidad, un reporte actualizado de medición de los indicadores a la Corte Constitucional. Ello sin perjuicio de la dinámica para el reporte de informes semestrales, dispuesta en el Auto 121 de 2018.

 

El Gobierno Nacional deberá, por tanto, tener en cuenta la fecha de los reportes a la Corte Constitucional, de manera que, para cada indicador, el último registro levantado corresponda a una fecha lo más cercana posible al mes de diciembre de cada anualidad.

 

La remisión de esta información le permitirá a esta Sala Especial constatar si el cumplimiento y la satisfacción de los mínimos constitucionalmente asegurables son sostenibles en el tiempo. Ello, en tanto la Sentencia T-762 de 2015, dispuso que se podrán declarar superaciones parciales del ECI solo si se verifica la permanencia y la progresividad en la satisfacción de los derechos de la población carcelaria[66].

 

El cronograma de las actividades de medición y entrega de la línea base

 

30. Sobre este aspecto resulta necesario precisar que, si bien originalmente el Comité Interdisciplinario para la estructuración de las normas técnicas indicó que la línea base sería entregada en diciembre de 2020, las actividades de medición en los establecimientos de reclusión se vieron interrumpidas por la declaratoria de la emergencia sanitaria declarada con ocasión de la pandemia de COVID-19 en el territorio nacional.

 

En comunicación presentada el 8 de mayo de 2020, el Comité Interdisciplinario señaló que mediante Resolución 001144 de 2020 el INPEC decretó el Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria en todos los Establecimientos de Reclusión, y que, dentro de las medidas para atender la contingencia, esa entidad prohibió temporalmente el ingreso de personal externo a los establecimientos. Ante esta circunstancia, el Comité afirmó la imposibilidad de avanzar con la medición de línea base ni cumplir con el cronograma informado el 8 de agosto del 2019

 

Por lo anterior, la Corte Constitucional reconoce que los esfuerzos por atender la emergencia sanitaria y prevenir la propagación del COVID-19 pueden implicar dificultades en las labores de medición de la batería de indicadores en los establecimientos de reclusión. En esta medida, en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará al Comité Interdisciplinario que aporte el nuevo cronograma que será implementado una vez superado el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria ocasionada por la pandemia de COVID-19.

 

La declaratoria de superación parcial o total del ECI en materia penitenciaria y carcelaria basada en mínimos constitucionalmente asegurables.

 

31. Como fue anotado antes, la superación del ECI puede darse de manera parcial o total, según la verificación de la Sala Especial sobre el avance en la satisfacción de los mínimos constitucionalmente asegurables definidos por la Sentencia T-762 de 2015 y el Auto 121 de 2018, en especial, a aquellos referidos a los ejes temáticos de salud, infraestructura, resocialización, alimentación, servicios públicos domiciliarios y acceso a la administración pública y de justicia[67].

 

Así, a medida que en los distintos ejes temáticos de la vida en reclusión se alcance la satisfacción en la garantía de derechos y se verifique la sostenibilidad de esa situación en el tiempo, podrá declararse la superación parcial del ECI.

 

Para adelantar dicho análisis la Sala Especial utilizará, según lo previsto en la Sentencia T-762 de 2015, las mediciones de la batería de indicadores, conforme a lo previsto en la presente providencia[68], razón por la cual es fundamental que esta herramienta dé cuenta de los mínimos constitucionalmente asegurables que conforman cada eje temático y de las condiciones actuales de la población en estado de reclusión, pues de otro modo resultaría inútil para la demostración de avances o retrocesos en el goce efectivo de derechos al interior de los centros penitenciarios y carcelarios.

 

Para determinarlo, la Sala evaluará los resultados de las mediciones de la batería de indicadores, que dan cuenta de los mínimos constitucionalmente asegurables que conforman el eje temático respectivo, y establecerá si tales resultados evidencian la superación de los umbrales de la violación masiva y general de los derechos de la población carcelaria del país.

 

32. En consecuencia, el levantamiento parcial de uno o de varios de los componentes del seguimiento, solamente podrá ser declarado, cuando todos y cada uno de los mínimos constitucionalmente asegurables que lo integran hayan alcanzado el umbral esperado, es decir, cuando las mediciones reflejen que, en el 70% de los establecimiento de reclusión, y por lo menos para el 86% de la población privada de la libertad, se encuentran garantizados la totalidad de los mínimos constitucionalmente asegurables que componen el eje temático respectivo[69].

 

No obstante, como ya se mencionó, debe tenerse en cuenta que la verificación del cumplimiento de los umbrales porcentuales señalados, que fueron definidos por esta Corporación en la Sentencia T-762 de 2015, es un requisito necesario, pero no suficiente, para la declaratoria de superación del ECI. Para el estudio de dicha declaratoria, la Corte no puede limitarse a la constatación del cumplimiento formal de las metas estadísticas de cada indicador, sino que adelantará un análisis integral para determinar la condición real del avance o retroceso en materia de garantía de derechos de la población privada de la libertad.

 

La eventual declaración de la superación parcial del ECI implica el análisis independiente del cumplimiento de los umbrales en cada uno de los componentes de la batería de indicadores (resocialización, salud, infraestructura, alimentación, servicios públicos y acceso a la administración pública y de justicia).

 

A manera de ejemplo, puede presentarse un escenario en el que el ECI se declare parcialmente superado en lo que se refiere al componente de servicios públicos, al verificarse la satisfacción de sus mínimos constitucionalmente asegurables en las dimensiones de masividad y generalidad; sin embargo, dicha declaratoria no afectará los demás componentes (resocialización, salud, infraestructura, alimentación y acceso a la administración pública y de justicia) que seguirán siendo objeto de seguimiento hasta que cada uno de ellos satisfaga los umbrales establecidos.

 

Es necesario aclarar que, en atención a la perspectiva sistémica que caracteriza al seguimiento al ECI, la superación parcial de un componente no significa que las autoridades encargadas puedan suspender su medición, como se explicará más adelante.

 

Con el ánimo de establecer parámetros estandarizados para constatar lo anterior, se seguirán dos reglas:

 

(i)          Para el levantamiento del ECI de cada componente, se deberá acreditar que el 86% de las personas privadas de la libertad encuentran satisfechos los mínimos constitucionalmente asegurables que lo integran, y que en el 70% de los establecimientos se garantiza ese nivel de cumplimiento.

 

En esa revisión se evaluará, igualmente, la sostenibilidad del cumplimiento del mínimo, para lo cual, no solo se tendrá en cuenta la medición más cercana al informe anual, sino también las mediciones periódicas que tiene cada indicador de acuerdo con la frecuencia de la medición establecida en las fichas técnicas, como los argumentos y los elementos de juicio que se orienten a su contradicción.

 

(ii)        Una vez declarada la superación parcial de un componente, se deberá mantener la medición de tales mínimos, pero ya no será necesario el reporte a esta Corporación, sino que sus mediciones se deberán registrar, publicar y actualizar en el sitio web www.politicacriminal.gov.co.

 

La publicidad de esta información permitirá una continua vigilancia del sistema penitenciario y carcelario por los organismos de control, la sociedad civil, la academia y la ciudadanía en general.

 

33. La superación parcial por componentes permite un análisis complejo e integral de los avances y retrocesos del ECI, que se enfoca el goce de derechos y no en el cumplimiento formal de los umbrales estadísticos de cada indicador, así como una mejor comprensión sobre la garantía de los derechos de las personas privadas de la libertad.

 

A modo de ejemplo, entre los indicadores que integran el componente de servicios públicos, el Comité Interdisciplinario incluyó algunos dirigidos a obtener información sobre el acceso al agua de las personas privadas de la libertad. Uno de los indicadores busca establecer que haya suficiencia de grifos de agua de acuerdo con el número de sanitarios, mientras que otro mide la suficiencia de grifos por personas privadas de la libertad.

 

A juicio de esta Sala, el estudio aislado del nivel de cumplimiento de la proporción de grifos por número de sanitarios es insuficiente para determinar las condiciones de garantía del derecho al acceso al agua de las personas privadas de la libertad, pues no ofrece información relevante sobre los diferentes factores que inciden en este aspecto de la vida en reclusión.

 

Una mirada sistémica, por otro lado, debe también verificar que dichos grifos sean suficientes para garantizar el acceso al agua de las personas que se encuentran en reclusión, que los sanitarios cumplan con las medidas de higiene necesarias, y que los establecimientos tengan determinada capacidad de almacenamiento de agua, entre otros, a partir de los estándares fijados por el Comité Interdisciplinario en la batería de indicadores.

 

Por tratarse de herramientas para ofrecer información acerca de asuntos concretos de la vida en reclusión, los indicadores no pueden ser individualmente considerados como expresión de la garantía de un derecho, pues solo en su conjunto ofrecen la información pertinente para verificar el avance en la protección de derechos de la población privada de la libertad. El análisis sistémico requiere, por lo tanto, que los elementos agrupados en cada componente sean estudiados en conjunto, en razón a su inherente interrelación y a partir del reconocimiento de que, por regla general, su análisis individual no basta para dar cuenta de sus condiciones materiales de existencia en favor de las personas privadas de la libertad.

 

De esta manera, la posibilidad del levantamiento parcial del ECI por componentes, obedece a la lógica sistémica de interdependencia entre los mínimos constitucionalmente asegurables, a la vez que permite que la lectura en el avance de la medición de indicadores ofrezca una perspectiva del goce efectivo de derechos.

 

El modelo de superación gradual del ECI a través de los componentes permitirá que el seguimiento continúe su desarrollo bajo una lógica sistémica, en la medida en que el análisis se referirá a conjuntos de indicadores (materializados en los componentes mencionados previamente) que darán cuenta del goce efectivo de derechos de una manera más integral. Para el caso, los componentes referidos son los expuestos en el Auto 121 de 2018[70] y están compuestos por los mínimos constitucionalmente asegurables definidos por el Comité Interdisciplinario para la elaboración de normas técnicas y remitidos a esta Sala de Seguimiento para su conocimiento y revisión junto con los indicadores.

 

En concordancia con lo anterior, debe precisarse que los indicadores no son fines en sí mismos, sino que constituyen una herramienta de medición y comprensión de las condiciones de reclusión de las personas privadas de la libertad; por esta razón, los objetivos del seguimiento no pueden asimilarse a la satisfacción de indicadores individualmente considerados, al diseño o evaluación de políticas, ni a las actuaciones administrativas ejecutadas, sino que se expresan en el aseguramiento del goce efectivo de derechos de las personas privadas de la libertad.

 

SEGUNDA PARTE. Valoración de los indicadores propuestos por el Comité Interdisciplinario para la estructuración de las normas técnicas sobre privación de la libertad

 

34. En el Auto 121 de 2018 y en el Auto del 21 de junio de 2019, esta Sala Especial anunció que realizaría un ejercicio de valoración de los indicadores remitidos por el Comité Interdisciplinario para la estructuración de las normas técnicas, con el fin de garantizar que los instrumentos de medición del estado de los mínimos constitucionalmente asegurables en los centros de reclusión del país, efectivamente provean la información necesaria para conocer los avances, estancamientos o retrocesos en la superación del ECI. Al respecto, el Auto 121 de 2018 destacó:

 

“37.   (…) Es preciso tener en cuenta que el ejercicio de la fijación de indicadores es relevante, o significativo, siempre que ‘permita obtener conclusiones sobre aspectos esenciales de los fines de la política, tanto en su gestión como en su impacto. Así, aspectos que no generan valor agregado en ese objetivo, no deberían ser objeto de medición’.

 

Adicional a lo anterior, si bien no se trata de que el juez constitucional valore si los procedimientos y cálculos realizados son correctos, sí es necesario conocer los niveles de confiabilidad de los elementos de juicio aportados al proceso de seguimiento con la finalidad de valorarlos adecuadamente. Por tanto, la ficha técnica del indicador debe incluir, no solo su objetivo, su metodología de medición y su fórmula de cálculo sino que, además, debe señalar claramente el mínimo constitucionalmente asegurable del que da cuenta y debe estar disponible para su controversia por parte de las entidades y personas interesadas en el seguimiento”[71] (énfasis propio).

 

En similar sentido, el Auto del 21 de junio de 2019, mediante el cual se confirió una prórroga al Comité Interdisciplinario para la remisión de las normas y fichas técnicas, especificó:

 

“3. (...) [A]unque la respuesta al Auto 141 de 2019 señaló que el cronograma para la definición de las fichas técnicas culmina el próximo 25 de junio, no estableció, con claridad, la fecha en que se entregará a la Sala Especial de Seguimiento el documento que contiene las fichas y las normas técnicas sobre privación de la libertad, presupuesto integral para que la Sala valore los indicadores de goce efectivo de derechos.

 

Así, pese a que el Comité Interdisciplinario para la estructuración de las normas técnicas remitió el pasado 7 de junio de 2019 la batería de indicadores a la Corte Constitucional, su análisis completo solo es posible a la luz de la norma técnica a la que van atados, por lo cual se ordenará su remisión a la Sala Especial dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia”[72] (énfasis propio).

 

Dicho en otros términos, el propósito de esta Sala Especial, a través de la valoración de los indicadores propuestos y sus respectivas fichas técnicas, es que tales herramientas estén encaminadas a la evaluación de aspectos de la vida en prisión, relevantes, desde el punto de vista de los derechos de las personas privadas de la libertad. Tal orientación fue prevista en el Auto 121 de 2018, al establecer que los bastiones de seguimiento deberían dar cuenta del nivel de satisfacción de los mínimos constitucionalmente asegurables.

 

35. Con fundamento en lo expuesto, la Sala Especial llevó a cabo la valoración individual de cada uno de los indicadores allegados por el Comité Interdisciplinario[73], con sus respectivas normas y fichas técnicas[74].

 

Como se detalló en la primera parte de esta providencia[75], la revisión de los indicadores siguió una metodología compuesta por dos pasos. En primer lugar, se verificó la correspondencia entre los mínimos constitucionalmente asegurables propuestos por la Corte Constitucional (en la Sentencia T-762 de 2015 y el Auto 121 de 2018) y los indicadores diseñados por el Comité Interdisciplinario.

 

En este sentido, es necesario precisar que los mínimos constitucionalmente asegurables de los que trata esta providencia son construidos por dos vías, estas son: i) los definidos por la Corte Constitucional en la Sentencia T-762 de 2016 y en el Auto 121 de 2018 y; ii) los propuestos por el Comité Interdisciplinario para la Estructuración de las Normas Técnicas sobre la Privación de la Libertad[76].

 

En lo atinente con los mínimos constitucionalmente asegurables elaborados por el Comité, es preciso mencionar que estos no adquieren dicha categoría de forma automática, sino que deben pasar por un proceso de aprobación previa por parte de esta Sala de Seguimiento. Este proceso de aprobación tiene como propósito verificar que los mismos respondan al goce efectivo de los derechos de las personas privadas de la libertad y permitan construir indicadores que den cuenta de los impactos sustantivos en el goce de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad en establecimientos penitenciarios y carcelarios.

 

Superada esta primera revisión, se analizó el contenido de los indicadores propuestos, con el fin de determinar que los diversos elementos que los componen (existencia de norma técnica, resultado dado en valores porcentuales de 0 a 100%, entre otros) son adecuados para los objetivos del seguimiento.

 

A continuación, se presenta la ficha que fue utilizada por esta Sala Especial de Seguimiento para la evaluación de cada uno de los indicadores propuestos a partir de la metodología definida en este auto.

 

 

36. Como se evidencia en el modelo de la ficha de valoración, el resultado del análisis de cada indicador corresponde a uno de tres escenarios posibles: (i) se acoge el indicador; (ii) el indicador deberá ser ajustado; o (iii) el indicador no mide un mínimo constitucionalmente asegurable para la protección de los derechos. Adicional a ello, como resultado de la valoración de la batería de indicadores remitida por el Comité Interdisciplinario, la Sala ordenará el diseño de nuevos indicadores, requeridos para dar cuenta del estado de los mínimos de la vida en reclusión.

 

En consecuencia, cada uno de los escenarios conlleva una obligación a cargo del Comité Interdisciplinario para la estructuración de las normas técnicas, de la siguiente manera:

 

i)       Los indicadores acogidos integrarán la batería de indicadores y se podrá iniciar su medición de inmediato;

 

ii)    Respecto de los indicadores para los cuales se exijan ajustes, el Comité tendrá dos (2) meses para realizarlos y remitirlos, nuevamente, a esta Corporación;

 

iii) Los indicadores que no ofrecen información útil para medir los mínimos constitucionalmente asegurables, si bien pueden resultar relevantes para la gestión institucional y podrán ser medidos con los propósitos que las autoridades definan, no tienen incidencia directa en la constatación del goce efectivo de derechos, por lo que no serán considerados directamente para evaluar los avances o rezagos en la superación de la masividad y la generalidad.

 

En todo caso, los resultados de su medición deberán ser remitidos a la Corte Constitucional dentro de la línea base con el propósito de que la información recolectada por las autoridades pueda ser usada como complemento en el análisis a realizar por esta Sala de Seguimiento para determinar el impacto en el goce efectivo de los derechos.

 

iv)  Con relación a los nuevos indicadores que son ordenados en esta providencia, en el término de dos (2) meses, el Comité Interdisciplinario deberá diseñarlos y remitirlos a esta Sala.

 

Para dar cumplimiento a las modificaciones derivadas del segundo escenario, esto es, en aquellos casos en los que la Corte exigirá el ajuste del indicador, el Comité Interdisciplinario deberá tener en cuenta los lineamientos señalados en la ficha de valoración de cada indicador, que se encuentran en el anexo. Las referidas fichas de valoración precisan los aspectos formales y materiales que deben ser corregidos por el Comité Interdisciplinario.

 

Los indicadores que piden ser ajustados no podrán ser eliminados, ya que la Sala entiende que su medición resulta necesaria para el seguimiento de los mínimos constitucionalmente asegurables.

 

En lo relativo a los nuevos indicadores, el Comité deberá diseñarlos con la inclusión de todos sus elementos constitutivos, es decir, que cuente con fórmula de medición, ficha técnica, forma de interpretación, responsable, metodología, periodicidad y unidad de cálculo.

 

Es de resaltar que estos nuevos indicadores también serán objeto de valoración por esta Sala Especial y su aprobación se supeditará al estudio de los criterios definidos en esta providencia. La revisión particular de la valoración de cada indicador se encuentra en el documento anexo.

 

37. La siguiente tabla sintetiza la valoración de la batería de indicadores que llevó a cabo esta Sala Especial de Seguimiento.

 

Resumen de la valoración de indicadores.

 

 

Como se observa, 22 de los 112 indicadores presentados fueron acogidos, 80 requieren ser ajustados y el Comité deberá diseñar 20 nuevos indicadores. Así mismo 10 de ellos no persiguen la finalidad de medir un mínimo constitucionalmente asegurable, por lo cual no podrán ser utilizados para valorar los avances en la protección de los derechos de la población carcelaria de manera directa, aunque podrán ser eventualmente valorados, como información complementaria.

 

En la parte resolutiva de esta providencia se reseñarán los resultados particulares de la valoración de cada indicador, con el fin de acogerlo o exigir su ajuste.

 

Debe advertirse que la presente decisión no implica que la batería de indicadores elaborada por el Comité Interdisciplinario no pueda ser objeto de modificaciones y revisiones, siempre y cuando estas resulten necesarias para garantizar la obtención de información precisa y oportuna respecto del nivel de garantía de derechos al interior de los establecimientos de reclusión.

 

Sobre el particular, debe tenerse presente que según el Auto 121 de 2018, los mínimos constitucionalmente asegurables, a partir de los cuales se diseñan y estructuran los indicadores, tienen carácter prima facie[77], por lo que es posible definir nuevos mínimos que den cuenta de las condiciones de reclusión de la población carcelaria en el país.

 

En esta medida, el seguimiento por indicadores tiene un carácter dinámico que busca responder a las particularidades de la población privada de la libertad, así como a los retos y dificultades que eventualmente sean identificados por los órganos encargados del proceso en su fase de recolección, gestión y procesamiento de datos.

 

Así, el Comité Interdisciplinario podrá proponer a la Corte modificaciones a los indicadores existentes o la creación de otros que estime necesarios, siempre y cuando lo justifique, y se constante que dichos ajustes tienen como fin mejorar la verificación de las condiciones de reclusión y el avance en el goce efectivo de derechos de la población privada de la libertad.

 

38. Con relación al diseño de nuevos indicadores, los aspectos adicionales que requieren medición son:

 

(i)          En el componente de resocialización:

 

-       La calidad de los programas de resocialización, que será determinada a través de la exigencia de certificación o acreditación, la fijación de un estándar de experiencia de los instructores, u otros criterios que sean definidos por el Comité Interdisciplinario^[78].

-       Los cupos de trabajo asignados a la población privada de la libertad^[79].

-       Los cupos de estudio disponibles para la población privada de la libertad^[80].

 

(ii)        En el componente de salud:

 

-       La suficiencia de personal de salud en todos los establecimientos, en las especialidades previstas por la Sentencia T-762 de 2015 y el Auto 121 de 2018^[81], así como el personal de enfermería y auxiliar que se requiera.

-       La realización obligatoria de citologías de acuerdo con las frecuencias señaladas en la Resolución N° 3280 de 2018^[82].

-       La suficiencia de instrumentos y suministros médicos.

 

(iii)  En el componente de infraestructura:

 

-       El espacio mínimo de reclusión para las personas en situación de discapacidad^[83].

-       El porcentaje de personas privadas de la libertad que se encuentra recluida en una celda que cuente, al mismo tiempo, con todas las condiciones mínimas de infraestructura, esto es, el espacio mínimo entre suelo y techo, el espacio mínimo entre paredes, la ventilación adecuada y el área mínima dentro de la celda[84].

-       De acuerdo con lo considerado en la ficha de valoración 3.8 (ver anexo) es necesario medir las condiciones de suficiencia y calidad del servicio de duchas, en un indicador que agregue (i) el número de internos por ducha, (ii) el acceso a ellas las 24 horas del día y (iii) la superficie mínima del cubículo de la ducha.

-       Es necesario diseñar un indicador agregado que dé cuenta de los mínimos para las celdas de visita íntima, y que debe integrar la información contenida en los indicadores 3.15, 3.16, 3.17 y 3.19.

-       Se requiere contar con información sobre el número espacios requeridos en cada ERON para garantizar que las personas privadas de la libertad puedan acceder a una hora de visita íntima mensual, tal como ha señalado la Corte Constitucional[85].

-       Es necesario diseñar un indicador agregado que dé cuenta, de manera simultánea e integrada, de los mínimos para los servicios sanitarios previstos en los indicadores 3.21, 3.22 y 3.23.

 

(iv) En el componente de alimentación:

 

-       La implementación del ciclo de menús en los establecimientos de reclusión.

-       La exclusividad del área de comedores y las adecuadas condiciones de higiene de los mismos^[86].

-       El espacio mínimo del área de comedores de acuerdo con el número de personas privadas de la libertad que la utilizan^[87].

 

(v)    En el componente de servicios públicos domiciliarios:

 

-       El suministro de agua debe ser constante, de tal modo que, conforme a los estándares reconocidos, un conjunto de 100 personas debe tener acceso a ella, como mínimo, mediante un grifo con capacidad para ofrecer un caudal mínimo de 3 litros por minuto[88].

-       Las condiciones de higiene y salubridad en los establecimientos de reclusión[89].

 

(vi)    En el componente de acceso a la administración pública y a la justicia:

 

-       El porcentaje de acceso de personas sindicadas a los servicios de defensoría públicos, en caso de requerirlo.

-       El nivel de cumplimiento en el suministro oportuno de los brazaletes electrónicos.

-       La celeridad en la puesta a disposición de las autoridades judiciales, de los documentos necesarios para efectos del estudio de redención de penas y libertad condicional.

 

39. En consecuencia, el Comité Interdisciplinario deberá construir y remitir la respectiva norma técnica, junto con el correspondiente indicador y la ficha técnica, de conformidad con los parámetros utilizados para la elaboración de la batería de indicadores remitida a esta Sala el 8 de agosto de 2019.

 

En todo caso, se espera que las entidades involucradas en su implementación establezcan el tipo de datos que alimentarían las variables propuestas, al igual que las fuentes de información que se tomarían como referencia y la frecuencia pertinente para su recaudo.

 

Los indicadores de política criminal como ejes transversales del seguimiento al ECI penitenciario y carcelario

 

40. Como se mencionó en esta decisión, el 8 de agosto de 2019, el Comité Interdisciplinario para la estructuración de las normas técnicas remitió a esta Sala la batería de indicadores con sus respectivas normas técnicas respecto de todos los ejes temáticos establecidos en el Auto 121 de 2018 y, adicionalmente, incluyó un grupo de indicadores sobre política criminal como eje transversal al seguimiento del ECI.

 

En tal sentido, el Sexto Informe Semestral incorporó el eje temático de política criminal y argumentó que:

 

 “[L]a metodología para la construcción de estos indicadores partió de reconocer que, (…) la política criminal no posee atributos como los de un derecho humano fundamental (…) Es así como los indicadores propuestos dan cuenta del cumplimiento de distintas fallas estructurales identificadas por la Corte Constitucional, así como de diversas órdenes que no se pueden incluir en ninguno de los demás ejes de la batería de indicadores por tener, como se dijo, impacto transversal”[90].

 

La inclusión de indicadores correspondientes a un eje temático diferente de los definidos por la Corte Constitucional es posible en atención a las siguientes razones:

 

(i)   El Auto 121 de 2018 advirtió que los mínimos constitucionalmente asegurables “tienen carácter prima facie, es decir, no constituyen una lista taxativa ni exhaustiva que agote los temas de los cuales deben ocuparse las autoridades competentes, ni excluye otros asuntos sobre los cuales se reporta la información semestral a esta Sala Especial”[91]. Por tanto, es posible que, en el marco del seguimiento, se definan nuevos mínimos que den cuenta de las condiciones de reclusión de la población carcelaria en el país.

 

(ii) Según la Sentencia T-762 de 2015, el Comité Interdisciplinario tiene la tarea de identificar los parámetros técnicos que permitan consolidar condiciones de reclusión dignas, ello con el propósito de establecer un diálogo interinstitucional que permita ampliar o reducir los mínimos constitucionalmente asegurables[92].

 

41. En términos generales, esta Sala de Seguimiento valora de forma positiva el esfuerzo gubernamental de establecer indicadores relacionados con la política criminal en su fase primaria, pues tal como lo advirtió esta Corporación en las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, las medidas adoptadas en materia de política criminal impactan, de manera definitiva, en las condiciones de reclusión de las personas privadas de la libertad.

 

Es significativo que el ejecutivo adelante esfuerzos para establecer, conocer, dirigir y redirigir su acción en materia de política criminal, como parte del seguimiento a la situación carcelaria y penitenciaria, pues ello le permitirá incidir a largo plazo en la superación de la misma, a través de las competencias constitucionales y legales que tiene para hacerlo. 

 

En efecto, la batería de indicadores sobre política criminal, como eje transversal al seguimiento del ECI, es una oportunidad para que el Gobierno Nacional recaude información actualizada y transparente sobre la intervención del ejecutivo en la política criminal (por ejemplo, mediante mecanismos como la iniciativa legislativa y las objeciones presidenciales). Es loable que el ejecutivo, como parte del Comité Interdisciplinario, integre esta información al proceso de seguimiento.  Como respuesta a ello, la medición de aspectos sobre la política criminal adquiere especial relevancia, en la medida en que las decisiones adoptadas en esta materia pueden redundar en la garantía de los derechos de la población carcelaria a largo plazo y con carácter permanente, sostenible y progresivo.

 

Sin embargo, la valoración desarrollada por esta Sala Especial exige que los indicadores aprobados, incluidos los de política criminal, sean aquellos que permitan mantener un diálogo entre los actores del seguimiento, mediante información útil y directa sobre los derechos de la población recluida.

 

En tal medida, los indicadores remitidos por el Comité Interdisciplinario en el eje de política criminal no ofrecen información útil para medir los mínimos constitucionalmente asegurables en términos de masividad y generalidad del ECI. Por lo tanto, si bien pueden resultar relevantes para la gestión institucional y para el análisis del seguimiento, la Corte no realizará un estudio de los mismos, ni señalará a las autoridades el sentido y la orientación que debe seguir el diseño de la política pública. En esa medida, es facultad de las autoridades determinar si la medición y los resultados de estos indicadores será incluida en la construcción de la línea base.

 

Cabe señalar que las fichas de valoración de los indicadores de política criminal se encuentran en el documento anexo.

 

TERCERA PARTE. La articulación institucional requerida para avanzar hacia el cumplimiento y superación del ECI

 

42. La medición periódica de la batería de indicadores requiere la articulación entre distintas entidades. En efecto, en virtud de la relación de especial sujeción que existe entre los reclusos y el Estado, la consolidación de la información sobre su situación al interior de los centros de reclusión constituye un reto indiscutible y, al mismo tiempo, una tarea impostergable para las autoridades concernidas. Por lo anterior, es preciso que los datos que se recojan y consoliden en las mediciones periódicas sean confiables y, además, que la respuesta institucional sea oportuna y contundente en relación con los resultados.

 

Como quiera que la primera parte de esta providencia se refirió a las reglas para la recolección, el procesamiento y reporte de la información que arrojará la batería de indicadores, en este punto, esta Sala Especial se ocupará de las actividades de contraste sobre la medición de los indicadores a realizar por parte de los organismos de control, la sociedad civil y la academia. Así mismo, se recordará el carácter dialógico que debe orientar el proceso de seguimiento y monitoreo al ECI en el que participan tanto el Gobierno Nacional como los demás actores. Por último, se mencionarán los criterios de racionalidad que deben orientar el diseño e implementación de la política pública de protección de los derechos de la población carcelaria, a propósito del ejercicio de contraste realizado a la batería de indicadores.

 

Reporte de contraste de los ejercicios de medición de los indicadores por parte de los entes de control, la sociedad civil y la academia

 

43.  En primer término, a través de diversos aportes que han sido remitidos a esta Sala Especial a partir de lo dispuesto en el Auto 121 de 2018, la sociedad civil, los entes de control y la academia han mantenido una participación activa en el seguimiento al ECI.

 

En efecto, tal como se mencionó en los antecedentes de esta providencia, la Procuraduría General de la República, la Defensoría del Pueblo y la Contraloría General de la Nación, han remitido informes de contraste al reporte semestral del Gobierno Nacional, en atención a lo señalado por el Auto 121 de 2018. A su vez, la Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil al ECI penitenciario y carcelario ha entregado seis informes a la Corte Constitucional[93], y lo propio ha hecho la academia, a través de aportes enviados por grupos de investigación y facultades de derecho.

 

Específicamente, en lo que respecta a la construcción de las normas técnicas y de los indicadores, esta Corporación registró un continuo intercambio de propuestas e ideas de estas organizaciones y entidades para consolidar una batería de indicadores que refleje, desde la perspectiva de los derechos, las condiciones materiales de los reclusos al interior de las cárceles y penitenciarías del país.

 

En atención a lo anterior, la nueva fase del seguimiento, que implica el ajuste de la batería de indicadores elaborada por el Comité Interdisciplinario y, su posterior medición, supone un reordenamiento de tareas por parte de todos los actores que participan del seguimiento.

 

En suma, esta Corporación valora los esfuerzos institucionales y particulares que se han emprendido desde distintos ámbitos para llegar a la etapa actual de este proceso y, en consecuencia, espera que tales contribuciones permanezcan en la nueva fase del seguimiento, con el ánimo de fortalecer los cimientos de la política criminal en sus diferentes momentos.

 

Pronunciamiento del Gobierno Nacional sobre los reportes de contraste de la medición de la batería de indicadores

 

44. Esta Sala ha señalado el carácter dialógico del seguimiento al ECI penitenciario y carcelario, que se materializa en la retroalimentación de la información a partir de la participación de distintas entidades del Gobierno Nacional, las organizaciones de la sociedad civil y la academia, cuyos conocimientos especializados sobre la problemática que se analiza pueden inspirar el encuentro de las soluciones más oportunas y acertadas en beneficio del goce efectivo de los derechos de la población afectada.

 

En el Auto 121 de 2018, esta Corporación detectó que no existía una conversación entre las distintas entidades respecto de las medidas que se debían poner en marcha, lo que llevó a reorientar la dinámica de reporte de información de órganos de control y las organizaciones de la sociedad civil, con el fin de contrastar el informe semestral remitido por el Gobierno Nacional, al tiempo que invitó a la academia a sumarse a esta labor. A partir de entonces, estas entidades y organizaciones han realizado un esfuerzo por verificar y controvertir la información reportada por el Gobierno, de manera que se construya una reflexión conjunta con relación a las tareas que se deben ejecutar.

 

Si bien se ha registrado la activa participación de la sociedad civil, las entidades de control y la academia en respuesta al cambio de la metodología de seguimiento del ECI, la Sala Especial no encuentra una valoración de esta retroalimentación en la estrategia de superación del ECI por parte del Gobierno Nacional. En este punto, pareciera que, aunque la sociedad civil, los entes de control y la academia han impulsado un análisis y una reflexión sobre los informes del Gobierno, no existe una conversación, que lidere el poder ejecutivo, para discutir, acoger u oponerse razonadamente a los puntos de vista de los sujetos que contrastan los informes.

 

En vista de lo anterior, esta Corporación espera que el Gobierno Nacional considere y aborde de manera expresa la información que los demás actores del seguimiento hacen de sus informes semestrales, en aras de fortalecer la estrategia de superación del ECI. Para ello, en los informes de seguimiento a cargo del Gobierno Nacional se espera un pronunciamiento con relación a las propuestas o inquietudes planteadas por los demás actores partícipes del seguimiento del ECI.

 

Respuesta institucional para la protección de los derechos de la población carcelaria en atención a los criterios de racionalidad

 

45. Las mediciones de los indicadores cumplen un rol trascendental en la estrategia de seguimiento del ECI, por dos motivos. En primer lugar, porque pese a que parece existir un consenso entre los actores públicos y particulares según el cual la situación en las cárceles está sobre diagnosticada, en la actualidad se desconocen las cifras oficiales que cuantifiquen la situación de las prisiones en Colombia, lo que impide conocer el estado real del goce efectivo de los derechos de la población recluida.

 

Por tanto, la medición de la batería de indicadores que es objeto de valoración en este proveído permitirá al Gobierno Nacional, a los entes de control, a la Corte Constitucional y, en general, a la sociedad colombiana, conocer la situación de los centros de reclusión del país con mayor objetividad y precisión.

 

En segundo lugar, las mediciones de los indicadores serán esenciales porque, de sus resultados, se espera que se desprendan medidas de política pública enfocadas a mejorar cada mínimo constitucionalmente asegurable rezagado en su protección.

 

En efecto, la respuesta de las autoridades competentes a la medición de los indicadores debe ser coherente con sus hallazgos, de lo contrario, no tendría sentido alguno la definición de los indicadores y la línea base ordenada por esta Corporación.

 

En tal sentido, el Gobierno Nacional deberá remitir a la Corte Constitucional, después de cada medición, la respuesta institucional con las acciones puntuales que adelantará dentro de su política penitenciaria y carcelaria para la garantía progresiva de los derechos de la población privada de la libertad. Tal respuesta deberá atender a los siguientes criterios de racionalidad de toda política pública: transparencia, coherencia y sostenibilidad.

 

46. La racionalidad puede ser entendida “como una estrategia dirigida a la correspondencia entre medios y fines, independientemente de la teoría normativa que fundamenta dichos fines”[94]. Una política racional, por tanto, es aquella que se caracteriza por su objetividad, lógica, claridad y orden[95].

 

47. La Sentencia T-025 de 2004 incorporó los elementos de racionalidad que debe contener una política pública dirigida a garantizar el goce efectivo de un derecho, de manera que exigió a las autoridades competentes que sus políticas sean “transparentes, serias y coherentes”[96]. Tales criterios fueron desarrollados en pronunciamientos posteriores en el marco del seguimiento al ECI declarado por la vulneración de los derechos fundamentales de la población desplazada en el país[97].

 

Además, a través del Auto 178 de 2008[98], la Corte precisó que estos mínimos no limitan el principio constitucional de libertad de configuración, que tienen las autoridades legislativas y administrativas al momento de establecer sus políticas de garantía de los derechos, sino que pretenden generar márgenes de movilidad a dichas autoridades para que puedan garantizar el goce efectivo de los derechos implicados.

 

Posteriormente, se ampliaron los elementos de racionalidad requeridos para el seguimiento al ECI en materia de desplazamiento, en cuanto a: (i) la valoración de las acciones y omisiones de parte del Gobierno Nacional y entidades del Estado sobre esta problemática nacional y la marginación de ciertos grupos poblacionales diferenciales; (ii) la necesidad de verificar el avance en los derechos de forma progresiva de la población desplazada, desde que se profirió la declaración del ECI; y (iii) revisar el establecimiento de planes, programas y políticas a corto, mediano y largo plazo para afrontar el problema que dio lugar al ECI[99].

 

48. En primer término, en el seguimiento al ECI penitenciario y carcelario la transparencia de la respuesta institucional después de la medición de los indicadores tiene las siguientes implicaciones:

 

(i)          El Gobierno Nacional deberá publicar en la página web, las medidas de política pública que se adoptarán y, además, explicar de qué manera tales medidas responden a los hallazgos obtenidos como resultado de la medición de los indicadores.

 

(ii)        Además de informar cuáles serán las acciones contenidas en la respuesta institucional a los hallazgos de la medición, el Gobierno Nacional deberá señalar la entidad responsable de ejecutarlas[100].

 

(iii)     Para garantizar la transparencia en el diálogo sostenido entre distintas entidades en el marco del seguimiento al ECI, el Gobierno Nacional deberá responder expresamente los elementos de las mediciones de la línea base que fueron controvertidos por las distintas entidades y organizaciones interesadas en el seguimiento. Ello no implica que los reparos deban acogerse automáticamente, pero sí que deben ser controvertidos en la respuesta institucional, posterior a la medición, como garantía de su transparencia y objetividad.

 

En segundo término, la coherencia de la respuesta institucional en relación con la medición por indicadores, se refiere a: (i) la coordinación institucional, la cual constituye uno de los ejes fundamentales para la valoración del correcto funcionamiento de la política pública; (ii) el sustento empírico de las decisiones sobre la política criminal, en tanto su ausencia afecta transversalmente todas las etapas de la misma; (iii) la consistencia de las medidas adoptadas con los hallazgos de la línea base de manera que exista causalidad entre medios y fines; y (iv) la capacidad institucional para implementar las medidas señaladas con vocación de permanencia y progresividad, a partir de la interacción dialógica con los demás involucrados en el seguimiento y la retroalimentación entre ellos.

 

Finalmente, la sostenibilidad de la respuesta institucional a los hallazgos de la medición de los indicadores debe garantizar el principio de progresividad y no regresividad, de manera que sea posible constatar la sostenibilidad de los avances y advertir los posibles estancamientos o los riesgos de retrocesos en algún componente.

 

En suma, la medición de los indicadores y su contraste, exigen la articulación institucional entre las entidades penitenciarias y carcelarias, los órganos de control, la Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil y la academia. Para ello, se espera que estos últimos continúen con el ejercicio de contraste de la información, como hasta ahora lo han hecho, pero ahora también en función de la medición de los indicadores. Ello sin perjuicio de la remisión de otra información relevante para el seguimiento al ECI penitenciario y carcelario.

 

Así mismo, se espera que el Gobierno Nacional, en particular el Ministerio de Justicia y del Derecho, el INPEC y la USPEC, consideren los distintos reportes de contraste de la línea base que sean recibidos en el seguimiento por los demás actores involucrados y, finalmente, que su respuesta institucional para la protección de los derechos de la población carcelaria atienda, por un lado, a los hallazgos de la medición y de su contraste y, por otro lado, a los criterios de racionalidad de toda política pública, esto es, transparencia, coherencia y sostenibilidad.

 

Síntesis de la decisión

 

49. En la presente providencia, esta Sala Especial se refirió a las condiciones de superación del ECI penitenciario y carcelario a partir de los bastiones de seguimiento, y llevó a cabo la valoración de la batería de indicadores remitida por el Comité Interdisciplinario para la estructuración de las normas técnicas.

 

La Sala describió la relación existente entre los umbrales de cumplimiento definidos en la Sentencia T-762 de 2015 y la batería de indicadores, y definió la metodología para su evaluación.

 

50. Una vez realizada la valoración para cada uno de los 112 indicadores, la Sala encontró que 22 de ellos cumplen las condiciones necesarias para integrar la batería de indicadores y son susceptibles de hacer parte de las mediciones de forma inmediata, circunstancia que será declarada en la parte resolutiva de esta providencia.

 

Adicionalmente, la Sala Especial advirtió que 80 de los indicadores aportados, si bien dan cuenta de las condiciones de la población privada de la libertad, adolecen de algunos defectos de forma o fondo, los cuales deberán ser subsanados por el Comité Interdisciplinario en un término de dos meses, contados a partir de la notificación de la presente decisión.

 

También se determinó que 10 de los indicadores elaborados no ofrecen información útil para medir los mínimos constitucionalmente asegurables y no tienen incidencia directa en la constatación del goce efectivo de derechos, circunstancia que conlleva a que sus resultados de medición deban ser remitidos a la Corte Constitucional dentro de la línea base, pero no serán considerados para evaluar los avances o rezagos en la superación del ECI.

 

Por otra parte, la Sala ordenará al Comité Interdisciplinario para la estructuración de las normas técnicas que, en el término de dos meses, siguientes a la notificación de esta providencia, elabore y remita los nuevos indicadores para aquellos aspectos que fueron definidos por las Sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y el Auto 121 de 2018 como mínimos constitucionalmente asegurables de la población privada de la libertad y que, a pesar de ello, aún no cuentan con norma técnica ni indicador dentro de la batería entregada a esta Corporación.

 

51. En lo relacionado con la conformación de la línea base y las mediciones periódicas de los indicadores aprobados, la Corte ordenará al Ministerio de Justicia y del Derecho, al INPEC y la USPEC, garantizar la capacitación de los funcionarios que realizarán la medición en cada centro de reclusión, de manera que todas las personas responsables de la medición de cada indicador tengan la información completa sobre: (i) el propósito de la línea base; (ii) las normas técnicas y el fundamento normativo del estándar de valoración de cada indicador; (iii) la metodología de medición; (iv) las variables que componen cada indicador; (v) el alcance de los términos utilizados en los indicadores y la forma en que se deben interpretar los conceptos generales que hacen parte de la fórmula; y (vi) las consecuencias que tiene para el seguimiento al ECI, alterar los datos de cada ERON.

 

Además, se ordenará a las entidades competentes (i) informar a esta Sala Especial cuál será el medio a través del cual se capacitará a las personas que levantarán la información de la línea base, el cual deberá permitir que sea actualizado con las órdenes subsiguientes proferidas por la Corte Constitucional en el marco de este seguimiento; y (ii) remitir a esta Sala copia del instrumento de capacitación, ya sea que se trate de un manual escrito, de un video o de cualquier otra herramienta utilizada para el efecto.

 

En tal sentido, el Gobierno Nacional deberá garantizar los recursos, la logística, el personal y la tecnología que se debe emplear para llevar a cabo, no solo la medición de la línea base, sino las posteriores mediciones.

 

Con relación a los medios de contraste de la información, se solicitará a la Defensoría del Pueblo, en tanto ente de control e integrante del Comité Interdisciplinario, (i) liderar los medios de contraste de la información levantada a través de los indicadores de vida en reclusión, ya sea por medio de visitas aleatorias, o de otras formas para confrontar tales datos; y (ii) reportar a esta Sala, dentro de los dos meses siguientes a la entrega de los datos recolectados por las autoridades penitenciarias sobre el estado de los mínimos constitucionalmente asegurables, la información sobre los hallazgos encontrados en desarrollo de esta tarea.

 

Al respecto, la Defensoría del Pueblo deberá liderar la conformación de una “Mesa de Verificación y Veeduría” integrada por los órganos de control, quienes deberán, de manera conjunta, informar a esta Sala Especial cuáles son las estrategias que se llevarán a cabo para verificar y contrastar los datos recolectados por las autoridades penitenciarias sobre el estado de los mínimos constitucionalmente asegurables. Con el propósito de fortalecer el proceso de análisis de los datos recolectados, la Mesa de Verificación y Veeduría deberá invitar a la Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil al Sistema Penitenciario para que, si así lo considera, sea integrante pleno de la misma.

 

Para tal efecto, se solicitará a las autoridades penitenciarias y carcelarias prestar toda su colaboración, y la de su sector, para asegurar el desarrollo adecuado de las actividades de monitoreo y contraste de los datos recolectados por las autoridades penitenciarias sobre el estado de los mínimos constitucionalmente asegurables.

 

También se solicitará al Ministerio de Justicia y del Derecho, actualizar el Sistema de Información de la Política Criminal y Penitenciaria y la página web www.politicacriminal.gov.co, en los términos establecidos en el fundamento 27 de este proveído.

 

Finalmente, se solicitará al Comité Interdisciplinario para la estructuración de las normas técnicas, que aporte el nuevo cronograma de medición de la batería de indicadores y entrega de la línea base, de conformidad con lo señalado en la consideración 29 de esta providencia

 

52. En virtud de lo expuesto, esta Sala Especial de Seguimiento a las sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015 de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

 

Primero. ADOPTAR los indicadores que a continuación se señalan, como parte de la estrategia de seguimiento del ECI en materia penitenciaria y carcelaria, en tanto cumplen las condiciones necesarias para identificar la línea base de condiciones de la vida en reclusión y las sucesivas mediciones periódicas.

 

Los indicadores aprobados se encuentran en las siguientes fichas: (i) salud: 2.6, 2.9, 2.16, 2.18 y 2.20; (ii) infraestructura: 3.5, 3.7, 3.15, 3.16, 3.18, 3.30, 3.31 y 3.32; (iii) alimentación: 4.2 y 4.4; (iv) servicios públicos domiciliarios: 5.6, 5.8 y 5.10; (v) acceso a la justicia: 6.1, 6.4, 6.6 y 6.11.

 

Segundo. ORDENAR al Comité Interdisciplinario para la estructuración de normas técnicas sobre privación de la libertad que, dentro del término de dos meses siguientes a la notificación de la presente providencia, realice los ajustes necesarios a los indicadores, las normas o las fichas técnicas, según la valoración realizada, y remita a esta Sala Especial los indicadores ajustados en consecuencia.

 

En particular, los indicadores que deberán ser ajustados son aquellos contenidos en las siguientes fichas de valoración: (i) resocialización: 1.1 al 1.11, 1.13 y 1.14; (ii) salud: 2.1 al 2.5, 2.7, 2.8, 2.10 al 2.15, 2.17, 2.19 y 2.21; (iii) infraestructura: 3.1 al 3.4, 3.6, 3.8 al 3.14, 3.17 y 3.19 al 3.29; (iv) alimentación: 4.1, 4.3 y 4.5 al 4.8; (v) servicios públicos domiciliarios: 5.2 al 5.5, 5.7, 5.9 y 5.11 al 5.16; (vi) acceso a la justicia: 6.2, 6.3, 6.7 al 6.10 y 6.12; (vii) política criminal: 7.6 y 7.7.

 

Tercero. DECLARAR que los indicadores que no ofrecen información útil para medir los mínimos constitucionalmente asegurables y no tienen incidencia directa en la constatación del goce efectivo de derechos, son aquellos cuya valoración está contenida en las siguientes fichas técnicas: (i) resocialización: 1.12; (ii) infraestructura: 3.33; (iii) servicios públicos domiciliarios: 5.1; (iv) acceso a la justicia: 6.5; y (v) política criminal: 7.1 al 7.5 y el 7.8.

 

En consecuencia, sus resultados de medición deberán ser remitidos a la Corte Constitucional dentro de la línea base, pero serán considerados como información complementaria para evaluar los avances o rezagos en la superación de la masividad y la generalidad.

 

Cuarto. ORDENAR al Comité Interdisciplinario para la estructuración de normas técnicas sobre privación de la libertad que, dentro de los dos meses siguientes a la notificación de la presente providencia, diseñe e incluya en la batería los indicadores descritos en el fundamento 38 de la presente providencia.  

 

Quinto. ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Defensoría del Pueblo, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC- y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, que dentro de los dos meses siguientes a la notificación de la presente providencia, INFORMEN a esta Sala el mecanismo a través del cual garantizará la capacitación de los funcionarios que realizarán la medición de los indicadores en cada centro de reclusión, de manera que cuenten con la información completa sobre: (i) el propósito de la línea base; (ii) el contenido de la norma técnica que respalda el indicador; (iii) la forma en que se deben interpretar los conceptos generales que hacen parte de la fórmula del indicador; y (iv) las consecuencias que tiene para el seguimiento al ECI alterar los datos de las mediciones en cada ERON.

 

Sexto. ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Defensoría del Pueblo, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC- y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, que dentro de los dos meses siguientes a la notificación de la presente providencia, REMITAN a esta Sala la copia del instrumento de capacitación mencionado en la orden anterior, ya sea que se trate de un manual escrito, de un video o de cualquier otra herramienta utilizada para el efecto, el cual deberá permitir su actualización según órdenes subsiguientes proferidas por la Corte Constitucional en el marco de este seguimiento.

 

Séptimo. ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho, garantizar los recursos, la logística, el personal y la tecnología que se debe emplear para llevar a cabo la medición de la línea base, así como de las mediciones posteriores.

 

Octavo. ORDENAR a la Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República que, dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de esta providencia, conformen la “Mesa de Verificación y Veeduría”, liderada por la Defensoría del Pueblo, con el fin de contrastar los datos recolectados por las autoridades penitenciarias sobre el estado de los mínimos constitucionalmente asegurables y sus posteriores mediciones en los términos del fundamento 25 de la presente providencia. Del mismo modo deberán invitar a la Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil al Sistema Penitenciario para que si así lo considera, sea integrante pleno de la misma.

 

Una vez conformada la “Mesa de Verificación y Veeduría”, dentro del mes siguiente al vencimiento del término del primer inciso de esta orden, las entidades que la integran deberán, de manera conjunta, informar a esta Sala Especial cuáles son las estrategias que se llevarán a cabo para verificar y contrastar los datos recolectados por las autoridades penitenciarias sobre el estado de los mínimos constitucionalmente asegurables.

 

En caso de considerarlo necesario, la Mesa de Verificación y Veeduría también podrá solicitar la colaboración de las autoridades penitenciarias para acceder a la información relativa a la metodología de medición, las herramientas de recolección de los datos, la capacitación del personal que realiza estas tareas, y en general, a todos aquellos aspectos relacionados con la medición de la batería de indicadores y que permitan asegurar que la misma se adelante bajo criterios de objetividad y estandarización.

 

En el evento de presentarse una solicitud en este sentido por parte de la Mesa de Verificación, o de alguna de las entidades que la conforman, las autoridades penitenciarias deberán permitir el acceso a la información solicitada sin dilaciones.

 

Noveno. ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC- y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, prestar toda su colaboración, y la de su sector, para asegurar el desarrollo adecuado de las actividades de monitoreo y contraste de la línea base, como también de las mediciones posteriores.

 

Décimo. ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho, actualizar el Sistema de Información de la Política Criminal y Penitenciaria y la página web www.politicacriminal.gov.co, en los términos establecidos en el fundamento 28 de este proveído.

 

Undécimo. ORDENAR al Comité Interdisciplinario para la estructuración de las normas técnicas, que, en el término de dos meses siguientes a la notificación de esta providencia, aporte el nuevo cronograma de medición de la batería de indicadores y entrega de la línea base, de conformidad con lo señalado en la consideración 30 de esta providencia.

 

Duodécimo. INFORMAR, a través de la Secretaría General de esta Corporación, a las entidades oficiadas que, en aras de agilizar la remisión de lo solicitado, adicional al envío por correspondencia física, podrá hacerse llegar la documentación al correo electrónico seguimientocarceles@corteconstitucional.gov.co.

 

Decimotercero. ORDENAR, a través de la Secretaría General de esta Corporación, al Ministerio de Justicia y del Derecho que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, publique su contenido en la página web www.politicacriminal.gov.co.

 

Decimocuarto. Por las condiciones y necesidades de salubridad pública actuales, la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICARÁ el presente auto a todas las autoridades señaladas en los resolutivos anteriores, VIA CORREO ELECTRÓNICO, cuyas direcciones se anexan.

 

Notifíquese y cúmplase.

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

Presidente de la Sala

 

 

 

RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES

Magistrado (e)

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General