A1111-21 Auto 1111/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
CONTROVERSIAS RELACIONADAS CON EL RECOBRO DE PRESTACIONES NO INCLUIDAS EN EL PLAN DE BENEFICIOS DE SALUD-PBS-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
Expediente: CJU-802
Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá y la Sección Tercera del Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá
Magistrado Ponente:
Bogotá D. C., primero (1) de diciembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 21 de agosto de 2019, la Entidad Promotora de Salud (en adelante, EPS) Sanitas S.A. formuló demanda ordinaria a través de apoderado en contra de la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, ADRES) con el fin de obtener el reconocimiento y pago del dinero que dicha EPS destinó para garantizar, en favor de algunos usuarios, la cobertura efectiva de servicios y/o tecnologías no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud (hoy, PBS), y que no fueron financiados por las unidades de pago por capacitación (en adelante, UPC). La demanda se interpuso luego de que la ADRES rechazara trescientos veinticuatro (324) recobros impulsados por la EPS Sanitas en su contra. De igual forma, la accionante solicitó el reconocimiento y pago de los recursos de que dispuso con ocasión de la gestión administrativa que llevó a cabo para manejar aquellas prestaciones, así como el pago de los intereses moratorios causados sobre tales gastos.[1]
2. Sometido el asunto a reparto, la demanda correspondió al Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá, quien decidió rechazar la acción mediante providencia de 20 de enero de 2020, por falta de competencia, y resolvió remitir el expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá, con base en los siguientes razonamientos.[2]
3. El Juzgado 16 Laboral de Bogotá indicó, siguiendo el artículo 2º sobre competencia general del Decreto Ley 2158 de 1948, Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social conoce de las controversias “(…) relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras (…)”, y no de conflictos suscitados entre empresas promotoras de salud, como la EPS Sanitas, y las entidades encargadas de pagar recobros, en este caso, la ADRES. Lo anterior, pues esta última entidad no se encuadra en ninguno de los sujetos de que habla el artículo que viene de mencionarse, dado que no administra ni presta servicios de salud, ni pertenece al grupo de afiliados a las EPS ni al de empleadores. Señaló, entonces, que la ADRES estaba encargada de girar “(…) los dineros para los tratamientos y medicamentos que prestan las EPS a sus afiliados, y que no se encuentran cubiertos por el POS o por la UPC”, y que dicha entidad obraba en nombre de la Nación, por lo que la competencia para conocer de las demandas presentadas en su contra recaía en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[3]
4. De igual forma, señaló, con base en el numeral 1º del artículo 104, de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sobre los asuntos que pertenecen a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que, por versar el conflicto puesto en su conocimiento sobre una cuestión administrativa de los recursos públicos del sistema de salud, la jurisdicción competente era la administrativa.
5. En sustento adicional de su posición, el Juzgado 16 Laboral citó lo dicho por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia,[4] [5] tribunales de acuerdo con los cuales, en casos similares de conflicto entre las jurisdicciones laboral y administrativa, la jurisdicción competente era esta última, pues las solicitudes de recobro por servicios no incluidos en el POS (hoy, PBS) que habían estado dirigidas en contra del Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA), entidad que obraba en nombre y representación del Estado, debían ser conocidas, por ese motivo, por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a partir de la cláusula general de jurisdicción del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
6. Una vez remitido el asunto a la Sección Tercera del Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, este decidió proponer conflicto negativo de jurisdicción en providencia de 12 de marzo de 2020, con el argumento de que la jurisdicción laboral era la encargada de dirimir las controversias entre las EPS y la ADRES, pues, dado que el Sistema de Seguridad Social Integral incluía también al sistema de salud, “(…) la competencia en los procesos contra las entidades que administran dicho sistema es del Juez Laboral del Circuito (…).”[6]
7. En desarrollo de este punto, el Juzgado indicó también que, como la ADRES es un actor del sistema de salud, y la acción elevada se presentó en contra suya, el conocimiento del asunto le correspondía al juez laboral. En sustento de su posición, el Juzgado citó varias decisiones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en casos en los que las EPS y/o algunas entidades de medicina prepagada habían demandado a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social con fines de recobro del pago de servicios excluidos del POS (hoy, PBS) que fueron prestados por dichas entidades, y en los que se resolvió que la competencia era de la jurisdicción ordinaria laboral.
8. Dado lo anterior, en la providencia antes mencionada, el Juzgado 31 Administrativo Oral de Bogotá decidió remitir el expediente de la referencia a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que se resolviera el conflicto negativo de jurisdicciones propuesto.
9. Posteriormente, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió este conflicto de jurisdicción a la Corte Constitucional.
10. La Sala Plena, en sesión virtual del 25 de mayo de 2021, repartió el expediente de la referencia al despacho del magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar, y le hizo envío del expediente el 9 de julio del mismo año.[7]
II. CONSIDERACIONES
Competencia
11. De conformidad con lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[8] la Sala Plena de la Corte Constitucional es la encargada para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
12. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[9]
13. En tal sentido, la Sala Plena de la Corte, por medio del Auto 155 de 2019, añadió que son necesarios tres presupuestos para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones. Primero, un presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[10] En segundo lugar, un presupuesto objetivo, que requiere de la existencia una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[11] Finalmente, en tercer lugar, es necesario que se acredite un presupuesto normativo, que requiere que las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones manifiesten expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[12]
14. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores supuestos, por las siguientes razones.
15. El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, y otra perteneciente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
16. Existe una controversia entre el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá con respecto a cuál jurisdicción es la competente para conocer y resolver una demanda presentada por la EPS Sanitas en contra de la ADRES con el fin de obtener i) el recobro de los gastos en que incurrió dicha EPS en 324 ocasiones como consecuencia de la cobertura de medicamentos no incluidos en el POS (hoy, PBS) ordenados a sus afiliados, así como ii) el pago de los gastos administrativos inherentes a la gestión y el manejo de las prestaciones excluidas del POS (hoy, PBS) o no financiadas por las UPC, y iii) el reconocimiento de los intereses moratorios que se hubieren causado sobre los montos anteriores.
17. Ambos despachos acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. En concreto, el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá consideró que el asunto correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con base en lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, entre otras normas de rango legal, y la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. A su turno, el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá estimó que la demanda debía ser resuelta por los jueces laborales, con fundamento en la organización del Sistema de Seguridad Social en Salud y, al igual que el Juzgado 16 Laboral, la jurisprudencia de la Sala Disciplinaria del Consejo de la Judicatura.
Asunto objeto de decisión y metodología
18. En el Auto 389 de 2021, la Corte Constitucional estudió un conflicto de jurisdicciones que se presentó entre un Juzgado Administrativo del Circuito de Bogotá y un Juzgado Laboral del Circuito de la misma ciudad. En esa oportunidad se discutía cuál de las dos autoridades judiciales debía conocer de una demanda en la que, como ocurre en el caso sub examine, se pretendía el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero presuntamente adeudadas a la EPS Sanitas, que corresponderían a los recobros derivados de la prestación de servicios y procedimientos médicos no incluidos dentro del POS (hoy, PBS).
19. Al resolver la controversia, la Sala Plena determinó que el trámite del proceso correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y, para tal efecto, estableció la siguiente subregla:
“El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[13], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”[14]
20. Para llegar a esta conclusión, la Corte señaló que, cuando la demanda versa sobre el reconocimiento y pago de servicios no incluidos en el POS (hoy, PBS) su trámite corresponde a los jueces administrativos.[15] Lo anterior, porque: i) la ADRES es una entidad pública sujeta al derecho administrativo,[16] y, ii) en calidad de tal, es a través de actos administrativos que manifiesta su voluntad al reconocer -o no- el pago de prestaciones de salud.[17]
21. Así las cosas, conforme a la regla jurisprudencial aludida, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las controversias judiciales relacionadas con el pago de recobros, derivados de prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy, PBS). Ello con fundamento en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.[18]
Caso concreto
22. La Sala Plena advierte que en el presente caso se generó un conflicto negativo de jurisdicciones entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá, y otra que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa, el Juzgado 31 Administrativo Oral de Bogotá.
23. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de determinar que el Juzgado 31 Administrativo Oral de Bogotá –Sección Tercera– es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la EPS Sanitas.
24. Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional, según la cual el “(…) conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo (…).”
25. En consecuencia, la Corte ordenará la remisión del presente expediente al Juzgado 31 Administrativo Oral de Bogotá -Sección Tercera-, y ordenará comunicar la presente decisión a los interesados.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción que se suscitó entre el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 31 Administrativo Oral de Bogotá -Sección Tercera-, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 31 Administrativo Oral de Bogotá -Sección Tercera- es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por la EPS Sanitas.
SEGUNDO.- Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-802 al Juzgado 31 Administrativo Oral de Bogotá -Sección Tercera- para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique la presente actuación al Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá, y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
Notifíquese y comuníquese.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital: “01CuadernoPrincipalFolios 1 – 75.pdf”, p. 5.
[2] Ibíd., p. 123.
[3] Ibíd.
[4] Cfr. Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Auto 2013-02678 de 4 de diciembre de 2013. Rad.: 11001010200020130267800.
[5] Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Auto APL1531-2018 de 12 de abril de 2018. Rad.: 110010230000201700200-01.
[6] Ibíd., pp. 130 a 132.
[7] Expediente digital: “CJU-0000802 Constancia de Reparto.pdf”, p. 1.
[8] Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[9] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[10] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[11] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[12] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[13] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.
[14] Fundamento jurídico 54 del Auto 389 de 2021.
[15] En el Auto 389 de 2021, la Sala Plena delimitó el ámbito de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud y de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de las controversias sobre recobros en los siguientes términos: “(…) los asuntos enunciados en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 guardan una estrecha relación con la necesidad de garantizar la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de donde se desprende que son de [competencia de la Superintendencia de Salud], con fundamento en el literal f), las controversias relacionadas con el tema de recobros de cuya solución dependa la prestación de los servicios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esa situación difiere de lo decidido por la Sala Plena en el conflicto de la referencia, pues, como se ha indicado, las demandas de recobros judiciales al Estado no plantean controversias que, en estricto sentido, se relacionen con la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dado que la prestación de tales servicios a los usuarios no está en discusión pues ya fueron prestados (…)”.
[16] Cfr. Fundamentos jurídicos 35, 36 y 37 del Auto 389 de 2021.
[17] Cfr., fundamento jurídico 40 del Auto 389 de 2021.
[18] La norma en cita dispone que: “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” (las negrillas están fueran del texto original).