Auto 873/21

 

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral

 

CONTROVERSIAS RELACIONADAS CON EL RECOBRO DE PRESTACIONES NO INCLUIDAS EN EL PLAN DE BENEFICIOS DE SALUD-PBS-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa

 

El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestionan las actuaciones desplegadas por una entidad territorial en el trámite de facturas cuya causa es la prestación de servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos especializados sin cobertura en el POS, hoy PBS. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

 

 

Referencia: expediente CJU-604

 

Conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Municipal de pequeñas causas de Tunja y Octavo Administrativo de esa misma ciudad.

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

 

Bogotá D. C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.        ANTECEDENTES

 

1.                 El 15 de marzo de 2019, el Centro Cardiovascular Somer Incare S.A., actuando mediante apoderado judicial, promovió demanda ordinaria laboral contra el departamento de Boyacá – Secretaría de Salud. Sostuvo que radicó catorce facturas por valor de COP 8.252.982 ante Ecoopsos y Nueva EPS por concepto de prestación de servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos especializados sin cobertura en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios (PBS), suministrados a los afiliados del régimen subsidiado^[1].

 

2.                 El demandante indicó que de conformidad con el procedimiento previsto en la Resolución 1479 de 2015, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social –MSPS–, las facturas deben radicarse ante las entidades prestadoras de salud del régimen subsidiado, pero el pago le corresponde a la entidad territorial, previa auditoría. Argumentó que la entidad demandada incumplió con la obligación de tramitar y pagar las facturas radicadas, pues no formuló ninguna glosa o rechazo en su contra en los 30 días contados desde la radicación, en los términos del artículo 9 del Decreto 3260 de 2004. En consecuencia, solicitó (i) declarar que el departamento de Boyacá – Secretaría de Salud tiene la obligación legal de pagar la suma presuntamente adeudada; (ii) condenar a la entidad demandada al pago del valor adeudado más intereses moratorios y (iii) subsidiariamente, si no se reconoce el pago de intereses moratorios, ordenar la indexación y/o actualización de la suma adeudada a valor presente^[2].

 

3.                 El conocimiento de la demanda fue asignado por reparto al Juzgado Municipal de pequeñas causas de Tunja, quien, mediante auto de 17 de octubre de 2019^[3], declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y ordenó enviar el expediente a la oficina de reparto para que se asignara su conocimiento a un juzgado administrativo. Sostuvo que el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 excluyó a los jueces laborales del conocimiento de las controversias entre entidades del sistema de seguridad social, derivadas de asuntos de naturaleza administrativa, civil o comercial que se desarrollen con el fin de lograr la prestación de esos servicios. Afirmó que, en este caso, el demandante procura el reconocimiento y pago de un crédito que, en su criterio, debe asumir la entidad territorial demandada, comoquiera que se causó por la prestación de servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos especializados sin cobertura en el POS, hoy PBS. Agregó que la Corte Suprema de Justicia estableció que en virtud del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la decisión de “glosar, devolver o rechazar” las solicitudes de recobro, constituye un acto administrativo particular y concreto sometido al control de la jurisdicción contenciosa administrativa.

 

4.                 El conocimiento del proceso correspondió por reparto al Juzgado Octavo Administrativo de Tunja, el cual, mediante auto de 14 de noviembre de 2019, declaró su falta de competencia para conocer el caso. Señaló que, de conformidad con el precedente fijado por el Consejo Superior de la Judicatura, corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral conocer las controversias que se susciten entre actores del sistema de seguridad social. Lo anterior, a partir de una lectura sistemática del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 4.2 de la Ley 712 de 2001, a partir de la cual se concluye que las demandas judiciales derivadas del no pago de recobros en sede administrativa son conflictos que se desprenden directamente de la prestación de servicios de salud a los afiliados, beneficiarios o usuarios del sistema de seguridad social. Por esta razón, decidió proponer conflicto negativo de competencia y remitir el caso al Consejo Superior de la Judicatura.

 

5.                 El 5 de diciembre de 2019, se repartió el conflicto al interior del Consejo Superior de la Judicatura. En virtud de lo dispuesto en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, el 2 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió el expediente a la Corte Constitucional para que lo resolviera. En sesión de 9 de junio de 2021 de la Sala Plena de esta Corporación, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora^[4].

 

II.      CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

6.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

 

7.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Municipal de pequeñas causas de Tunja y Octavo Administrativo de esa misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda ordinaria laboral promovida por el Centro Cardiovascular Somer Incare S.A contra el departamento de Boyacá – Secretaría de Salud. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si el conflicto entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, analizará las reglas de competencia para conocer las controversias relacionadas con la falta de pago de servicios sin cobertura en el POS, hoy PBS, en el régimen subsidiado (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

8.                 Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[5]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[6], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
1.     Presupuesto subjetivo	Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [7].
2.     Presupuesto objetivo	Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[8].
3.     Presupuesto normativo	Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[9].

 

9.                 La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

 

10.             La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda promovida por el Centro Cardiovascular Somer Incare S.A. configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:

 

(i)               Primero, satisface el presupuesto subjetivo, dado que enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (a) el Juzgado Municipal de pequeñas causas de Tunja, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social y (b) el Juzgado Octavo Administrativo de esa misma ciudad, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo^[10].

(ii)             Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que la demanda interpuesta por el Centro Cardiovascular Somer Incare S.A. contra el Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

(iii)          Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 - 4 supra).

 

4.     Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales a entidades territoriales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) del régimen subsidiado de salud

 

11.             En el Auto 389 de 2021^[11], la Sala Plena concluyó que la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, recae en los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011^[12].

 

12.             De un lado, la Sala Plena consideró que los recobros no son un asunto de la seguridad social, porque el proceso judicial relacionado con estos (i) no es una controversia relativa a la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS^[13] y (ii) se trata de controversias entre entidades administradoras del sistema de seguridad social en salud en las que no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP^[14]. Por otro lado, la Corte señaló que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo^[15] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación^[16].

 

13.             El alcance de la de regla decisión fijada en el auto 389 de 2021 no abarca las controversias relacionadas con recobros a entidades territoriales en el régimen subsidiado. No obstante, en el auto 785 de 2021^[17], la Sala Plena consideró que estos casos presentan circunstancias similares a las analizadas en el auto 389 de 2021, al margen de que la entidad demandada fuera, en unos casos, la ADRES y, en otros, un ente territorial. Por ello, concluyó que las demandas interpuestas contra un ente territorial, relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) del régimen subsidiado de salud, son del resorte de la jurisdicción contencioso administrativo. Ello, por cuanto este tipo de controversias (i) no versan sobre la prestación de servicios de la seguridad social, sino sobre el pago de un servicio ya prestado y (ii) en estas no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores.

 

14.             Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestionan las actuaciones desplegadas por una entidad territorial en el trámite de facturas cuya causa es la prestación de servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos especializados sin cobertura en el POS, hoy PBS. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

 

5.     Caso concreto

 

15.             La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por el Centro Cardiovascular Somer Incare S.A. contra el departamento de Boyacá – Secretaría de Salud debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, en razón a que el caso bajo examen (i) versa sobre una controversia meramente económica que tiene su origen en la prestación de servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos especializados sin cobertura en el POS, hoy PBS, suministrados a los afiliados del régimen subsidiado y (ii) se cuestionan las actuaciones administrativas desplegadas por el departamento de Boyacá – Secretaría de Salud en el marco del procedimiento administrativo de recobros, que derivaron en el no pago de los dineros reclamados por Centro Cardiovascular Somer Incare S.A.

 

12.             En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Octavo Administrativo de Tunja y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-604 para lo de su competencia.

 

III.     DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE:

 

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Municipal de pequeñas causas de Tunja y Octavo Administrativo de esa misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Octavo Administrativo de Tunja es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por el Centro Cardiovascular Somer Incare S.A contra el departamento de Boyacá – Secretaría de Salud.

 

Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-604 al Juzgado Octavo Administrativo de Tunja para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Municipal de pequeñas causas de Tunja de esa misma ciudad.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General