TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-316/21

 

ACCION DE LESIVIDAD-Procedencia

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

 

 (...) la Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral

 

Auto 316/21

 

 

Referencia: Expediente CJU-0000489

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Décimo Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá y el Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad de Bogotá.

 

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

 

Bogotá D. C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiuno (2021)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

 

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.   El 5 de febrero de 2011 se produjo el fallecimiento del señor Luis Miguel Nieves Cordero, quien había cotizado un total de 231 semanas al sistema general de pensiones en COLPENSIONES^[1].

 

2.   El 20 de enero de 2013 la señora Elizabeth Cristina Herazo Alvarado, actuando en calidad de compañera permanente del causante, obtuvo el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en un valor equivalente al 50% de la mesada pensional^[2].

 

3.   El 7 de febrero de 2013 la ciudadana Elizabeth Cristina Herazo Alvarado, representante del menor Joel de Jesús Nieves Henao, solicitó a COLPENSIONES el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por la muerte del señor Luis Miguel Nieves Cordero, de quien el menor es causahabiente.

 

4.   Mediante Resolución Nº GNR 123308 del 10 de abril de 2014, COLPENSIONES ordenó la inclusión en la nómina de pensionados la prestación económica de Joel de Jesús Nieves Henao, como beneficiario del señor Luis Miguel Nieves Cordero, y a quien adicionalmente le fue reconocido un retroactivo pensional de $6.700.022^[3].

 

5.   Al hacer efectiva la liquidación del retroactivo pensional, COLPENSIONES no dedujo el valor correspondiente a salud y lo adicionó al pago del retroactivo en mención. Por ello, el 24 de mayo de 2018 la entidad solicitó a la representante del menor la autorización para revocar la Resolución Nº GNR 123308 del 10 de abril de 2014 y hacer la debida corrección de la liquidación.

 

6.   Pasado un mes de la anterior solicitud no fue recibida respuesta alguna y, por tanto, COLPENSIONES decidió iniciar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución GNR 123308 del 10 de abril de 2014. En la acción se pretendió la declaratoria de nulidad de la resolución en comento y, adicionalmente, se solicitó como medida de restablecimiento del derecho, ordenar el reintegro de las diferencias pensionales correspondientes.

 

7.   El 30 de octubre de 2019 la solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado número 11001333500820190040100 correspondió por reparto al Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá.

 

8.    El 25 de noviembre de 2019 el Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda instaurada por COLPENSIONES. Argumentó que el causante del beneficio pensional era trabajador privado y sus aportes no correspondieron en ningún momento a un vínculo laboral con el Estado, de manera que no es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la que debe conocer del asunto, ya que corresponde a los jueces ordinarios en su especialidad laboral y de la seguridad social por la competencia general otorgada en el artículo 2 del Código General del Proceso.

 

9.    Como consecuencia de lo anterior, el Juez administrativo ordenó remitir el expediente del asunto a los “Juzgados Municipales de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Bogotá”.

 

10.  El 16 de marzo de 2020 el Juzgado Cuarenta y Nueve de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Bogotá rechazó la demanda. Consideró que, a pesar de que el Juzgado Administrativo refirió que la competencia correspondía a la jurisdicción ordinaria laboral y de la seguridad social, el expediente fue enviado a su sede judicial sin justificación aparente por la oficina de reparto. Ante el referido error^[4], el juez en mención decidió remitir el expediente a los Juzgados Laborales de Pequeñas Causas de Bogotá.

 

11.  El 9 de noviembre de 2020 el asunto en comento correspondió por reparto al Juzgado Décimo Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá. Este consideró que en virtud del artículo 15 del Código General del Proceso corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de los asuntos no atribuidos expresamente por la ley a otra jurisdicción. En su criterio, el asunto de la referencia se trata de los casos que el legislador ha dispuesto expresamente para el conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa. Por lo tanto, el asunto es de competencia exclusiva de los jueces administrativos, conforme al artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

12.  Mediante auto del 14 de diciembre de 2020, el juzgado antedicho decidió proponer conflicto negativo de competencia al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Este conflicto fue presentado ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y posteriormente remitido a esta Corporación.

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

1.     Competencia

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política^[5].

 

2.     Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones son controversias de tipo procesal y se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”^[6]

 

En ese sentido, en Auto 155 de 2019 la Corte puntualizó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones, así:

 

(i)           “Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[7];

(ii)        presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[8]; y

(iii)      presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa^[9]”^[10].

(iv)        

3.     Problema jurídico y metodología de la decisión

 

Corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar cuál es la autoridad competente para resolver la controversia presentada por COLPENSIONES frente a la Resolución Nº GNR 123308 del 10 de abril de 2014, de su propia emisión, que concedió el beneficio pensional como sobreviviente a un menor representado por la señora Elizabeth Cristina Herazo Alvarado.

 

Para dirimir este asunto, la Corte se referirá a (i) la competencia de los jueces de la jurisdicción contencioso administrativa en materia laboral y de la seguridad social, (ii) la acción de lesividad en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, (iii) la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura en acción de lesividad y, finalmente (iv) abordará el estudio del caso concreto.

 

4.     Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia laboral y de la seguridad social

 

4.1. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer los conflictos derivados de “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”^[11]

 

Adicionalmente, el mismo artículo enlista los asuntos sobre los cuales tendrá competencia la jurisdicción contencioso administrativa, entre los cuales se encuentran:

 

“(…)

2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. (…)

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.”^[12]

 

4.2. De esta manera, el artículo 104 en mención permite elucidar que el Legislador dispuso una cláusula general y otras específicas de competencia de los jueces administrativos como jurisdicción especial. En este sentido, el Consejo de Estado ha argumentado su falta de competencia en asuntos relativos a conflictos entre entidades estatales y trabajadores del sector privado, aun cuando las garantías de seguridad social fueron concedidas a través de acto administrativo. Así, indicó que “es natural que la jurisdicción ordinaria conozca de las controversias que proponen los trabajadores del sector privado afiliados a una entidad de previsión social, cuando se reconoce o niega un derecho pensional” ^[13]. De modo que cuando la AFP es pública, como ocurre en el caso de COLPENSIONES, el reconocimiento se hace a través de acto administrativo y “el control sobre la legalidad del reconocimiento prestacional recae en el juez de la seguridad social, previamente asignado por el legislador, con independencia de la forma en que se adoptó la decisión”^[14].

 

4.3. Es preciso señalar sobre este punto que el Consejo de Estado ha indicado también que es la jurisdicción contencioso administrativa la que debe conocer de las demandas de la administración en contra de sus propios actos a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en demanda de lesividad^[15]. Salvo en aquellos casos en los que la contraparte de la controversia sea un trabajador oficial^[16].

 

4.4. En suma, el Consejo de Estado ha entendido que aunque los derechos y prestaciones se decidan a través de actos administrativos, no implica un cambio en la jurisdicción competente para conocer de la controversia^[17]. De modo que, según esta postura, es la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de la seguridad social la competente “para decidir sobre estos conflictos, en cuyo caso el juez laboral, mediante sentencia reconoce o niega el derecho u ordena los pagos y compensaciones a que haya lugar, sin necesidad de anular el acto administrativo que negó o reconoció el derecho”^[18].

 

5.     La acción de lesividad como competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado

 

5.1. Ahora bien, es preciso hacer mención a la denominada acción de lesividad, cuyo trámite y contenido ha sido enmarcado por la jurisprudencia de esta Corporación y la del Consejo de Estado en los artículos 97, 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011 aunque no se encuentre expresamente referida en dicho ordenamiento^[19].

 

5.2. La Corte Constitucional ha indicado que “con la acción de lesividad es la administración la demandante y la que pone en funcionamiento la jurisdicción contencioso administrativa contra el destinatario o beneficiario del acto expedido por ella misma -demandado-, para así obtener su nulidad y, en consecuencia, obtener el restablecimiento del derecho”^[20].

 

En esta línea, cabe puntualizar que el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 dispone que “cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular”. Y añade que “si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo …”. (Negrita propia).

 

5.3. Con lo citado, es preciso recordar que el Consejo de Estado señaló en su momento que “ante el reconocimiento irregular de derechos prestacionales, la ley consagró la acción de lesividad, como el medio idóneo para que la administración controvierta sus decisiones con el fin de lograr su anulación, apartarle del ordenamiento jurídico y detener sus efectos”^[21]. Lo anterior, teniendo en cuenta que “la administración cuenta con la posibilidad de demandar sus propios actos administrativos ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo cuando considere que los mismos son ilegales o vulneran el ordenamiento jurídico”^[22] (Negrita propia).

 

De lo señalado se entiende que la acción promovida por una entidad pública como COLPENSIONES en contra de su propio acto administrativo que definió una situación jurídica respecto de un particular, pone en marcha la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa^[23], quién deberá resolver la solicitud de la administración respecto del acto de su expedición.

 

5.4. Anudado a lo anterior, la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia^[24] ha sostenido que cuando la administración deba revocar un acto administrativo particular, cuenta con dos posibilidades, “la primera, que solicite el consentimiento del beneficiario y este acceda a la revocatoria, en este caso, el consentimiento deberá ser “previo, expreso y escrito”^[25]. La segunda (…) cuando el ciudadano no está de acuerdo, evento en el cual la administración deberá demandar su propio acto ante las instancias judiciales en ejercicio del medio de control de nulidad”^[26].

 

Por lo tanto, la solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la administración en contra de su propio acto, debe seguirse del trámite de solicitud de revocatoria directa en el que el consentimiento por parte del particular, titular del derecho, no sea otorgado. Caso en el cual, la vía idónea para obtener la nulidad del acto será la solicitud de la entidad pública quien “deberá acudir a la jurisdicción administrativa para demandar su propio acto a través de la acción de lesividad”^[27] y obtener las correcciones o ajustes a que hubiere lugar.

 

6.     La jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura respecto de la figura de lesividad

 

6.1. En la línea argumentativa esbozada, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura sostuvo que “la acción de lesividad, hoy medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se configura en todos los casos en que la Nación o las entidades públicas acudan como demandantes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo buscando la nulidad de sus propios actos”^[28].

 

6.2. Así, en un caso en el que se suscitó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral de Bogotá y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá, con ocasión al conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por COLPENSIONES contra el acto que reconoció una pensión de vejez, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura señaló que la competencia correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa. Lo anterior, teniendo en cuenta que es la vía dispuesta por el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 para que las entidades públicas puedan solicitar la nulidad de sus propios actos cuando no ha sido posible ejercer la revocatoria directa de los mismos, tal como lo dispone el artículo 97 de la citada ley. A juicio de dicha Sala, este asunto es propio de la jurisdicción especial y es cobijado por el inciso primero del artículo 104 de la norma antedicha^[29].

 

En otro caso, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura mediante providencia del 2 de diciembre de 2020 resolvió el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá, con ocasión a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por COLPENSIONES contra su propio acto administrativo. En este la entidad había ordenado el reconocimiento y pago de una pensión de vejez de carácter ordinario en la cual no tuvo en cuenta que se trataba de una prestación compartida y asumió la totalidad del pago. En dicho asunto, la Sala asignó la competencia a la jurisdicción contencioso administrativa con fundamento en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 y agregó que “es la jurisdicción especial ante la cual se debe ventilar la controversia en acción de lesividad”^[30].

 

6.3. En conclusión, el mecanismo a través del cual una entidad pública busca la nulidad de su propio acto de carácter particular y concreto, aunque se trate de una materia del derecho laboral y de la seguridad social, es una herramienta, al tiempo que una obligación de la administración de demandar sus propios actos en la jurisdicción contencioso administrativa^[31] cuando puedan contradecir el ordenamiento jurídico vigente y no hayan podido ser objeto de revocatoria directa^[32]. Situación esta que se enmarca en la competencia de los jueces administrativos según lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011^[33] y en virtud del estudio previo realizado en esta providencia.

 

7.     Análisis del caso concreto

 

De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena confirma que en el presente caso se presenta un conflicto negativo de jurisdicciones por las siguientes razones:

 

7.1. Se cumple el presupuesto subjetivo. En un primer momento el Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá alegó su falta de competencia y posteriormente, el Juzgado Décimo Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá decidió proponer el conflicto negativo por considerar que no es el competente para resolver el asunto.

 

7.2. Se cumple el presupuesto objetivo. La controversia se da respecto del proceso con radicado No. 11001333500820190040100, en el que la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución 123308 del 10 de abril de 2014 que concedió el beneficio pensional a un menor representado por la señora Elizabeth Cristina Herazo Alvarado. En la acción se pretendía la declaratoria de nulidad de la resolución en comento y como medida de restablecimiento del derecho ordenar el reintegro de las diferencias pensionales.

 

7.3. Se cumple el presupuesto normativo. Las autoridades judiciales manifestaron las razones por las cuales consideraban que carecían de competencia para conocer de la causa. Así, el Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá adujo que, en virtud del inciso primero y el numeral 4^[34] del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, no le corresponde a la jurisdicción administrativa conocer de la demanda, ya que el trabajador, cuya muerte generó el beneficio pensional, no es del sector oficial, y el hecho de que la resolución sea un acto administrativo, no indica que el asunto deba ser conocido por los jueces administrativos.

 

El juez administrativo agregó que el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011 establece la competencia de los jueces administrativos en primera instancia para conocer de las solicitudes de “nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad”^[35]. Sin embargo, a su juicio la competencia para el conocimiento del caso en observación es de la jurisdicción ordinaria laboral por tratarse de un problema jurídico derivado de la prestación de servicios de la seguridad social entre un particular y las entidades prestadoras y administradores. Agregó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo venía conociendo de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad relativas a la relación laboral entre los trabajadores oficiales y el Estado y la seguridad social de los mismos^[36]; sin embargo, cuando se reconoce o niega un derecho pensional a través de acto privado o administrativo “el control de legalidad del reconocimiento prestacional recae en el juez de la seguridad social”^[37].

 

7.4. A su turno, el Juzgado Décimo Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá señaló que la demandante es una entidad del Estado y el asunto versa sobre la solicitud de declarar la nulidad de un acto administrativo. Por lo anterior, y teniendo en cuenta que el numeral 2 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente sobre los asuntos relativos a “contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”^[38], la competencia corresponde al juez administrativo y no al laboral y de la seguridad social. Lo anterior, ya que la situación fáctica propuesta no se encuentra en los aspectos propios de la competencia de la jurisdicción laboral señalados en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

 

El Juzgado Laboral añadió que el Código General del Proceso dispone en su artículo 15 que “corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”, pero, a su juicio, dicha regla no es aplicable en este caso, ya que el asunto sobre el que versa la controversia está contenido en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 que le atribuye la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

8.     Resolución del conflicto de jurisdicciones

 

8.1. Descendiendo a los elementos fácticos del caso, se tiene que COLPENSIONES reconoció una prestación pensional a través de resolución del 10 de abril de 2014. Sin embargo, la Administradora advirtió con posterioridad que en la liquidación del retroactivo pensional no dedujo el valor correspondiente a descuentos en salud sino que lo adicionó al monto ordenado^[39] y por ello se giraron valores mayores que no correspondían.

 

En el relato fáctico se evidenció que la accionante solicitó al beneficiario la autorización para revocar la resolución del 10 de abril de 2014, conforme al procedimiento dispuesto en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011. No obstante, pasado un mes de dicha petición no hubo manifestación del consentimiento. Por lo tanto, COLPENSIONES decidió promover medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto administrativo que otorgó el beneficio pensional, solicitando la nulidad de este y la devolución de los valores pagados, que a su criterio, no eran debidos.

 

8.2. Con fundamento en lo anterior, es claro que COLPENSIONES siguió las reglas señaladas en la Ley 1437 de 2011 para hacer su solicitud. Ello, conforme se expuso en las consideraciones de esta providencia sobre la revocatoria de actos de carácter particular y concreto. Así, el artículo 97 del CPACA señala expresamente que “cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular”. (Negrita propia). Esta forma de proceder fue la adoptada por la demandante cuando solicitó el consentimiento del titular del beneficio pensional otorgado mediante resolución^[40].

 

Adicionalmente, la citada norma continúa diciendo que “si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo” (Negrita propia). Es así como COLPENSIONES, ante el silencio del titular del derecho, acudió a la acción prevista en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011^[41] para solicitar la declaratoria de nulidad de su propio acto, entendida en la modalidad de lesividad, tal como lo evidencia el análisis ya abordado de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura.

 

8.3. Lo anterior se acentúa en la consideración del Consejo Superior de la Judicatura al sostener que, respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad pública puede optar por el mecanismo contenido en al artículo 138 del C.P.A.C.A., “pero indefectiblemente tendrá que hacerlo cuando no sea posible utilizar la revocatoria por parte de la entidad que expidió el acto respectivo, por ejemplo, cuando no logra obtener el consentimiento de quien le beneficia el acto administrativo particular y concreto”^[42].

 

8.4. Visto lo precedente, la Sala considera que el caso referido, a pesar de tratarse de un acto administrativo que definió una garantía prestacional de la seguridad social, no hace parte de la competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, toda vez que se encontró legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos en este tipo de situaciones fácticas. Por tanto, se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social toda vez que corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de los asuntos no atribuidos expresamente por la ley a otra jurisdicción^[43].

 

Así las cosas, la aplicación normativa que corresponde es la cláusula general de competencia del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 cuando dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Disposición en la que se encuentra contenido, como se vio en la parte considerativa de este auto, el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en cabeza de COLPENSIONES al controvertir un acto propio.

 

En este sentido, es claro que el ordenamiento jurídico ha dispuesto una herramienta normativa expresa para que las entidades públicas puedan demandar los actos de su propia emisión en interés del patrimonio público y de derechos colectivos o subjetivos de la administración, aunque el respectivo acto administrativo trate de una materia de seguridad social, como ocurre en el caso bajo análisis. De manera que en este asunto, donde se evidencia el ejercicio de la denominada acción de lesividad, prevalece la competencia de la jurisdicción especial sobre la ordinaria y por tanto, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativa^[44] teniendo en cuenta que “la acción de lesividad, hoy medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se configura en todos los casos en que la Nación o las entidades públicas acudan como demandantes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo buscando la nulidad de sus propios actos”^[45]. (Negrita propia)

 

8.5. En conclusión, se hace notar que en el caso estudiado la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por COLPENSIONES en contra de su propio acto, esto es, la Resolución GNR 123308 del 10 de abril de 2014 que concedió el beneficio pensional al menor representado por la señora Elizabeth Cristina Herazo Alvarado, corresponde al juez de lo contencioso administrativo, toda vez que así lo determina le ley.

 

8.6. Regla de Decisión. Por lo expuesto, la Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, los hechos sobre los que versa el proceso que dio origen al conflicto de jurisdicciones estudiado son de competencia del Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá. En consecuencia, la Sala Plena ordenará que el expediente se remita a esta jurisdicción.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Décimo Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá y el Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento del proceso 11001333500820190040100 en la demanda promovida por COLPENSIONES en contra de la Resolución GNR 123308 del 10 de abril de 2014, corresponde al Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad de Bogotá.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-489 al Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Décimo Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá y a los sujetos dentro del proceso Nro. 11001333500820190040100.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Con salvamento de voto

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

DIANA FAJARDO RIVERA

AL AUTO 316 DE 2021

 

Referencia: expediente CJU-489

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Décimo Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá y el Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad de Bogotá.

Magistrada Sustanciadora:

Cristina Pardo Schlesinger.

 

 

1.       Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte, me permito expresar las razones por las cuales me aparto de la decisión adoptada por la Sala Plena en el Auto 316 de 2021.

 

1.       Contexto del caso

 

2.       La Sala estudió un conflicto planteado entre una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y otra de la Jurisdicción Ordinaria. La controversia se relaciona con el conocimiento de una demanda que la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) presentó, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (a través de la llamada acción de lesividad), con el objetivo de anular un acto administrativo propio que reconoció una pensión de sobrevivientes. La entidad procedió de esta manera, pues encontró que, en su concepto, liquidó erróneamente el retroactivo. A pesar de haber solicitado la autorización de la persona afectada para revocar directamente el acto, no obtuvo respuesta, por lo que presentó la demanda.

 

3.       Mediante Auto del 25 de noviembre de 2019, el Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción, pues sostuvo que el causante no fue en ningún momento empleado público, por lo que no habría razón para que el caso lo conozca la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Citó, para el efecto, el numeral 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA). Tal norma asigna a la jurisdicción mencionada el conocimiento de las controversias relativas a la seguridad social de los servidores públicos con una relación legal y reglamentaria con el Estado, cuyo régimen es administrado por una persona de derecho público.  

 

4.       Posteriormente, a través de providencia del 9 de enero de 2020, el Juzgado Décimo Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá propuso el conflicto. Argumentó que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de la demanda porque se enmarca en su competencia para fallar asuntos correspondientes a contratos en los que una de las partes es una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones públicas.

 

5.       La mayoría de la Corte resolvió el conflicto de jurisdicción en el sentido de que “cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.” Encontró que, en estos casos, resulta aplicable la regla establecida en el artículo 97 del CPACA, en virtud de la cual, cuando el titular de un acto administrativo niega su autorización para revocarlo directamente.

 

6.       No comparto la decisión adoptada por la mayoría por tres razones fundamentales. Primero, existe una regla especial de competencia que asigna el conocimiento de casos como el estudiado a la Jurisdicción Ordinaria. Segundo, tal regla especial tiene prelación sobre la aplicación estrictamente formal que la Corte hizo de la regla general mencionada. Tercero, la postura de la mayoría compromete los principios de seguridad jurídica, coherencia del sistema jurídico e igualdad. A continuación, desarrollo cada una de estas razones.

 

2.       Existe una regla especial sobre la competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, en la que se enmarca este caso

 

7.       Para comenzar, una demanda como la que motivó el conflicto de la referencia enfrenta al juez de conocimiento a un problema jurídico relacionado con el reconocimiento de un derecho pensional, es decir un derecho de seguridad social. En el caso estudiado por la Corte, el juez específicamente deberá decidir si Colpensiones liquidó correctamente o no el retroactivo correspondiente a la pensión de sobreviviente que reconoció y si, en consecuencia, procede la compensación del saldo que resulte.

 

8.       Para estas materias, el Legislador ha previsto una regla especial de competencia, contenida en el Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS). Según su numeral 4, modificado por el Código General del Proceso, la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, conoce de “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.” (Énfasis añadido).

 

9.       El conflicto derivado de la demanda de Colpensiones en el presente caso (i) se relaciona con la prestación de servicios de seguridad social (en específico, la liquidación del retroactivo mencionado), y se suscitó entre (ii) una entidad administradora de pensiones (Colpensiones) y (iii) un beneficiario (el menor que recibe la pensión de sobrevivientes). Por consiguiente, el conflicto se enmarca claramente en la regla de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral transcrita arriba.

 

10.     Ahora bien, esta competencia específica de la Jurisdicción Ordinaria, según ha reconocido la Corte, está alineada con los artículos 29, 48 y 365 de la Constitución Política, de los que se deriva la necesidad de crear jueces especializados que conozcan de las controversias sobre el Sistema de Seguridad Social Integral, que la Constitución prevé como un servicio público y un derecho. Según ha establecido esta Corporación, “la especialización que se hace de la justicia ordinaria laboral corresponde al sentido unificado del sistema de seguridad social integral querido por el constituyente.”

 

3.       El caso fue analizado desde una perspectiva formal y se aplicó una norma general del CPACA, que debe ceder ante la existencia de la norma especial de competencia prevista del CPTSS

 

11.     Es cierto, como lo estableció el Auto 316 de 2021, que, en este caso, una entidad administrativa (Colpensiones) está demandando uno de sus propios actos (una resolución que reconoció una pensión de sobrevivientes) tras intentar obtener, sin éxito, el consentimiento de la persona afectada para revocar el acto. En este sentido, prima facie, el caso se encuadra en el supuesto de hecho previsto en el Artículo 97 del CPACA, que establece, como consecuencia jurídica de tal patrón fáctico, que la administración debe demandar el acto respectivo ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa: “Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”

 

12.     No obstante, esta postura analiza el caso desde un punto de vista meramente formal: se limita a analizar la situación como si el problema jurídico que conocerá el juez natural estuviera restringido al control de legalidad genérico de un acto administrativo. En este sentido, si el caso fuera simplemente ese, la respuesta a la que llegó la Corte en el caso podría ser la más adecuada. Sin embargo, este entendimiento simplifica el caso e ignora una parte fundamental de los hechos que lo motivan: en este caso, no se discute cualquier acto administrativo; se debate un acto administrativo que reconoce un derecho pensional. Por consiguiente, se debe aplicar en este caso la regla especial de competencia prevista en el Artículo 4, numeral 2, del CPTSS. Aplicar la regla general a la que la Corte dio prevalencia sobre la regla especial mencionada desconoce el principio general de interpretación del derecho establecido en el numeral 1 del Artículo 5 de la Ley 87 de 1887, según el cual “[l]a disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general.”

 

13.     Cuando el juez del conflicto de jurisdicción aborda el caso de esa manera, concentrado en la verdadera controversia que lo motiva, encuentra que el CPACA también tiene normas especiales relativas a asuntos de seguridad social, cuya aplicación debe ser preferente, por tener esa naturaleza, frente a la norma general del Artículo 97. El numeral 4 del Artículo 104 prevé un caso muy específico en el que el juez contencioso administrativo conoce de asuntos de seguridad social: aquellos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.” Es decir, el juez contencioso administrativo conoce solo de controversias relativas a la seguridad social de empleados públicos cuando su régimen es administrado por una persona de derecho público. Ese no es el caso que la Corte estudió: si bien Colpensiones es una persona de derecho público, la contraparte es el beneficiario de una pensión de sobreviviente causada por un trabajador privado.

 

14.     Ahora bien, la postura adoptada por la mayoría de la Sala entiende que el juez competente es el contencioso administrativo por el simple hecho de que se demandó un acto administrativo. Esta posición responde a una lectura imprecisa de la competencia establecida en el CPACA. El juez contencioso administrativo no conoce sencillamente de actos administrativos; conoce, según la enunciación general de su competencia contenida en el Artículo 104 del CPACA, “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” (Énfasis añadido).

 

15.     El juez contencioso administrativo, de esta manera, está especializado en controversias que versen sobre derecho administrativo. El conflicto derivado del caso no es un conflicto de derecho administrativo: el juez que lo conozca no deberá determinar, por ejemplo, si el trámite del acto administrativo cumplió las normas aplicables, si fue notificado correctamente, si cumple con los elementos de los actos administrativos, etc. La autoridad judicial deberá definir, se insiste, si fue correcto el reconocimiento del derecho pensional que Colpensiones efectuó en el acto respectivo. En este sentido, la controversia es de derecho de la seguridad social.

 

4.       Se comprometen los principios de seguridad jurídica, coherencia del sistema jurídico e igualdad

 

16.     Para terminar, es importante anotar que si, en idénticas condiciones a las del presente caso (un beneficiario de un trabajador privado solicitó la pensión de sobrevivientes y Colpensiones se pronunció al respecto), fuera el solicitante de la pensión quien deseara demandar el acto que reconoció su derecho, la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de la Corte Constitucional no dudan de que el juez que debe conocer de la demanda es el juez laboral y de la seguridad social, precisamente, en aplicación del Artículo 2 del CPTSS. Por consiguiente, la decisión adoptada desde mi perspectiva pone en riesgo los principios de seguridad jurídica y coherencia del sistema jurídico, al permitir que dos jurisdicciones distintas conozcan y, por lo tanto, establezcan criterios jurisprudenciales sobre casos en los que se discute exactamente el mismo asunto.

 

17.     Además, se compromete el principio de igualdad de trato: no existe una razón clara para que exclusivamente con base en la parte demandante se determine que la competencia la tiene una jurisdicción u otra. No sobra tener en cuenta que la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, y el Consejo de Estado han defendido posturas distintas sobre la interpretación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Le ha correspondido a la Corte Constitucional unificar los criterios sobre la materia.

 

18.     En estos términos dejo plasmadas las razones por las cuales me aparto de la decisión adoptada en esta oportunidad.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada