Auto 330/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Personas que laboran en éstas son trabajadores oficiales salvo cargos de dirección y confianza en los cuales son empleados públicos
CONFLICTOS ORIGINADOS EN CONTRATO DE TRABAJO DE TRABAJADOR OFICIAL-Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral
Referencia: Expediente CJU-379
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Medellín
Magistrada ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D. C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
Demanda presentada
1. La señora Doris Helena Pérez Rúa y los señores Edgar de Jesús Jiménez Rodas y John Wilman Valencia, actuando por medio de apoderado judicial, presentaron demanda ordinaria laboral contra el Departamento de Antioquia y la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia (FLA), a la que le correspondió el número de radicado 050013105023201700173.
Los demandantes indicaron la fecha en que se vincularon a la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia (FLA) y los cargos en los que se encontraban para el momento de la presentación de la demanda, a saber:
Demandante |
Fecha de vinculación y cargo en el que se encontraba al momento de la presentación de la demanda |
19 de diciembre de 1996 – Operaria |
|
Edgar de Jesús Jiménez Rodas |
7 de noviembre de 1996 – Operario |
John Wilman Valencia |
2 de mayo de 1985 – Conductor |
Precisaron que la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia (FLA) fue creada el 1 de enero de 1920 en virtud de la Ordenanza 38 de 1919 y a través del Decreto 625 de 1968 se adscribió a la Secretaría de Hacienda y Superintendencia de Rentas. Añadieron que, para el momento de la presentación de la demanda, la fábrica era una unidad administrativa adscrita a la Secretaría de Hacienda Departamental de Antioquia.
Aseguraron que la demandada cumplía con los requisitos del artículo 85 de la Ley 489 de 1998 para ser considerada una Empresa Industrial y Comercial del Estado y, de esta manera, estimaron que se encontraban vinculados laboralmente como trabajadores oficiales.
2. Sobre la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, advirtieron que, en decisión del 8 de abril de 2015, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura “resolvió un conflicto de jurisdicciones y asignó a la jurisdicción ordinaria la competencia para resolver este tipo de procesos, pues más allá de que formalmente son considerados empleados públicos, la realidad, es que se busca resolver un conflicto entre un TRABAJADOR OFICIAL y una entidad pública”.
En dicha providencia se estudió un conflicto de jurisdicciones entre un juzgado de la jurisdicción ordinaria laboral y otro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que manifestaban no ser competentes para conocer la demanda promovida por varias personas contra el Departamento de Antioquia y la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, en la que los demandantes solicitaron el reconocimiento de una prima especial y que se declarara que estaban vinculados a la FLA como trabajadores oficiales.
3. Los demandantes solicitan dentro de sus pretensiones que se declare que estuvieron vinculados laboralmente en calidad de trabajadores oficiales y son beneficiarios del Acta 1722 del 14 de febrero de 1977, expedida por la Junta Departamental de Rentas del Departamento de Antioquia. En consecuencia, piden que se ordene el reconocimiento y pago de la prima y el incentivo de antigüedad, que estos conceptos se tengan como factores salariales y se reajusten todas las prestaciones legales y los aportes realizados a las entidades de seguridad social. Finalmente, pretenden que se les reconozca la indemnización moratoria consagrada en el artículo 99 de la Ley 55 de 1990 por haber depositado deficitariamente las cesantías, los intereses de ley o la indexación de las sumas que así lo permitan y las costas y agencias en derecho.
Trámite surtido dentro de la jurisdicción ordinaria laboral
4. El 10 de marzo de 2017, el proceso fue repartido al Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Medellín.
5. Mediante auto del 17 de marzo de 2017, el Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Medellín consideró que la demanda reunía los requisitos contenidos en los artículos 25 y siguientes del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Añadió que, de acuerdo con el numeral 1 del artículo 2 del mismo compendio normativo, correspondía a la jurisdicción laboral dirimir esa clase de conflictos. En consecuencia, resolvió (i) admitir la demanda ordinaria, (ii) corrió traslado a la accionada por diez días, (iii) le imprimió al proceso el trámite previsto en los artículos 70 a 73 y 77 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y (iv) reconoció personería jurídica.[1]
6. El 8 de mayo de 2017, el apoderado de la Gobernación de Antioquia contestó la demanda y se opuso tanto a las declaraciones como a las condenas solicitadas. Aseguró que las afirmaciones de los demandantes parten de una concepción errada de la naturaleza de la actividad desarrollada por la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia (FLA) y que la Ley 1816 de 2016 estableció la potestad de los departamentos de ejercer directamente el monopolio de licores. Sobre este punto, manifestó que, aunque la actividad es industrial, desde el punto de vista económico es monopolística, por lo que no es necesario que se convierta en una Empresa Industrial y Comercial del Estado.
Indicó que existe un pronunciamiento de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que se basó en la sentencia del 30 de junio de 2002, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el que se consideró que la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia (FLA) debía ser una Empresa Industrial y Comercial del Estado y, por tanto, los empleados debían tener la calidad de trabajadores oficiales. Sin embargo, añadió que esa providencia se adoptó dentro del análisis de la Resolución 0749 de 2001, expedida por el Ministerio del Trabajo y la Protección Social, acto administrativo que no se materializó y perdió su fuerza ejecutoria.
Aseveró que si se pretende la inaplicación de los decretos que adscriben la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia a la secretaría de hacienda departamental, la jurisdicción competente es la de lo contencioso administrativo.
Además, la gobernación presentó la excepción de falta de jurisdicción y estimó que la competente era la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo).
7. El 9 de abril de 2019, el Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Medellín adelantó la audiencia de trámite de la que trata el artículo 77 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social dentro del expediente con radicado 050013105023201700173. Como no se presentó arreglo conciliatorio, la autoridad judicial estudió la excepción previa propuesta de falta de jurisdicción y señaló lo siguiente:
“En virtud de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la competente para conocer del presente asunto es la jurisdicción contencioso-administrativa. Examinado el expediente se encuentra que, si bien la demanda fue admitida el 10 de marzo de 2017, radicándose la competencia por razón de la jurisdicción, en principio, en este despacho, se observa que la parte accionante incorporó certificaciones emitidas por el director de gestión humana de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, tal y como obra en folios 27, 36 y 60, donde se pone de manifiesto que los demandantes son empleados públicos.
Se llega entonces a la conclusión de que la competencia para decidir de fondo en el asunto es la jurisdicción de lo contencioso administrativa, por tratarse de un asunto relativo a la seguridad social de empleados públicos, vinculados mediante una relación legal y reglamentaria”.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 del Código General del Proceso, el Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito Medellín (i) declaró probada la excepción previa propuesta de falta de jurisdicción y competencia para conocer de la demanda promovida, (ii) dispuso la remisión del expediente a la oficina de apoyo judicial para que fuera repartida dentro de los jueces administrativos del circuito de oralidad de Medellín y (iii) propuso de manera anticipada conflicto negativo de competencia.
La apoderada de los demandantes presentó recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación contra la decisión adoptada, pues estimó que lo que determina la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral es la naturaleza del litigio y, particularmente, el asunto debatido, así como las pretensiones en las que se solicita una declaración consistente en que los demandantes tienen la calidad de trabajadores oficiales.
El Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Medellín no repuso la decisión al considerar que las normas en que se basó la misma “son de carácter procesal, por ende, de orden público y de obligatorio cumplimiento”. Resaltó que la naturaleza del asunto es la que le asigna la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Adicionalmente, se quejó de lo que se cita a continuación:
“Entre otras cosas, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en esta materia no ha logrado unificar la jurisprudencia, dejando en una completa inseguridad jurídica a los administradores de justica, pues incluso en un mismo año se profieren tres o cuatro decisiones diferentes, con ponencias de magistrados diversos y no hemos logrado consolidar esta situación”.
Finalmente, el juzgado concedió el recurso de apelación ante la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín en el efecto suspensivo.
8. A través de auto del 25 de febrero de 2020, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Superior de Medellín declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante. De esta manera, ordenó remitir el expediente a la oficina judicial para que se le asignara el asunto al juzgado administrativo que correspondiera por reparto.
Decisión del Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Medellín
9. Mediante auto del 16 de diciembre de 2020, el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Medellín (i) declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer del proceso, (ii) estimó que el competente es el Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Medellín y (iii) remitió el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el conflicto negativo planteado.
La autoridad judicial se refirió a la providencia del 8 de abril de 2015, proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que resolvió un conflicto negativo de jurisdicciones “entre el Tribunal Superior de Medellín-Sala 4° de descongestión laboral y el Juzgado 6° Administrativo del Circuito de Medellín en relación a demanda ordinaria laboral promovida por empleados del Departamento de Antioquia- Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia – FLA, en contra de la misma entidad, quienes pretendían el reconocimiento de una prima especial, y que se declarara que su vinculación era como trabajadores oficiales según primacía de la realidad sobre las formas”.[2] Indicó que en la providencia se concluyó que el conflicto de jurisdicciones implicaba una controversia entre trabajadores oficiales y una entidad pública.
El Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Medellín también se refirió a la providencia del 21 de junio de 2018, en la que la Sección Primera del Consejo de Estado exhortó a la Gobernación de Antioquia para que la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia (FLA) adoptara la estructura jurídica acorde a las actividades industriales y comerciales que desarrolla.
Añadió que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales, de conformidad con el numeral 4 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011.
Resaltó que a través de la Ordenanza Nro. 19 del 19 de noviembre de 2020, la Asamblea Departamental de Antioquia creó la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia como una Empresa Industrial y Comercial del Estado.
Finalmente, concluyó que la demanda presentada por la señora Doris Helena Pérez Rúa y los señores Edgar de Jesús Jiménez Rodas y John Wilman Valencia “debe tramitarse ante la justicia ordinaria, en el entendido de que pese que para el momento de la presentación de la demanda la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia-FLA se encontraba adscrita a la Secretaría de Hacienda del Departamento de Antioquia, la actividad que desarrolla permite concluir como lo han indicado las Altas Cortes que su real naturaleza jurídica para aquel momento era la de una Empresa Industrial y Comercial del Estado”.
II. CONSIDERACIONES
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[3]
Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones
2. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[4]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial[5], y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
Asuntos que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y a la jurisdicción laboral
3. Inicialmente, el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, consagra en su primer numeral que la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”.
4. Por otro lado, el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) establece que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer, entre otros, los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”.
Adicionalmente, el numeral 4 del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.
Jurisprudencia constitucional en materia de empleados públicos y trabajadores oficiales en el caso de empresas industriales y comerciales del Estado
5. En la sentencia C-484 de 1995,[6] la Corte Constitucional señaló que “el Constituyente de 1991, recogiendo la experiencia legislativa antecedente y el régimen preconstitucional aplicable a esta materia, decidió clasificar directamente, aun cuando no de modo exhaustivo, a los servidores públicos o del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, en tres categorías muy generales”, a saber: (i) los miembros de las corporaciones públicas, (ii) los empleados públicos y (iii) los trabajadores oficiales del Estado.
Asimismo, en la mencionada providencia se indicó que “por regla general el servicio público y la función administrativa, que comportan ejercicio de autoridad deben ser satisfechos y atendidos por empleados públicos”. No obstante, tratándose de la categoría de trabajadores oficiales se resaltó lo siguiente:
“Ahora bien, la doctrina nacional y la jurisprudencia de las altas corporaciones de justicia, siguiendo las conocidas pautas del derecho administrativo, ha dicho que los actos de gestión y de atención de servicios públicos por entidades descentralizadas por servicios, que asumen la forma de empresas industriales y comerciales deben ser atendidos por personal vinculado por otra modalidad que se corresponda con la figura empresarial y económica de la gestión, y por ello es preciso vincular a los servidores públicos por contrato de trabajo y establecer un régimen jurídico específico de garantías prestacionales mínimas, que puede ser objeto de negociación y arreglo entre la entidad y el personal”.
6. Adicionalmente, esta Corporación ha precisado que la excepción a la regla general de carrera administrativa cuando se trata de trabajadores oficiales no vulnera los artículos 13, 25 y 125 de la carta política[7] y que la Constitución autoriza al legislador a determinar racional y proporcionalmente el régimen aplicable a cada una de las distintas clases de servidores en los aspectos salarial, prestacional, disciplinario y laboral en general.[8]
7. Finalmente, la Corte en la sentencia C-691 de 2007[9] se refirió a la naturaleza jurídica y a los aspectos para delimitar la actividad de las empresas industriales y comerciales del Estado de la siguiente manera:
“De conformidad con la jurisprudencia de esta corporación, las empresas industriales y comerciales del Estado (i) son entidades de naturaleza jurídica pública, aunque por su objeto algunos de sus actos se rigen por el derecho privado; (ii) debe aplicarse el régimen especial de derecho público –administrativo en los supuestos en que se involucren garantías institucionales de derecho público o reservas de administración pública, que son aquellos en los que no es posible aplicar el derecho privado como la realización de actividades de política pública o de actividades ejecutivas de policía o de fomento; (iii) debe aplicarse el régimen de derecho privado para las actividades que tienen que desarrollarse bajo éste régimen, como aquellas de gestión económica o de producción de bienes que se desarrollan en competencia con particulares; (iv) en las zonas de incertidumbre el legislador y aún el Gobierno podrían determinar el régimen jurídico aplicable sin enervar las finalidades propias definidas por la Constitución ni evadir requerimientos ni controles constitucionales; (v) para su evaluación debe tenerse en cuenta las características identificadoras de cada una de las empresas, pues no es la misma tratándose de empresas económicas industriales y comerciales de propiedad del Estado que actúan en competencia o en monopolio, o si se trata de entidades encargadas de la prestación de un servicio público, o de agencias y entidades titulares de funciones administrativas propiamente tales; (vi) sus empleados y trabajadores son trabajadores oficiales salvo en los cargos de dirección y confianza en los cuales se tiene la calidad de empleado público y son de libre nombramiento y remoción”. (Subraya fuera del original)
Providencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura sobre la materia
8. Mediante providencia del 8 de abril de 2015,[10] la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió un conflicto de jurisdicciones surgido entre la Sala Cuarta de Descongestión Laboral del Tribunal Superior de Medellín y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Medellín, con ocasión de una demanda presentada contra la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia (FLA), en la que 29 demandantes presentaron pretensiones relacionadas con el pago de una prima especial y estimaron que se encontraban vinculados en calidad de trabajadores oficiales.
Aseguró que le correspondía interpretar las normas que atribuyen competencia a las jurisdicciones en colisión y que la labor interpretativa estaba ligada al análisis del caso concreto “que consiste en la verificación de la realidad procesal de lo que se pretende con la demanda, integrando para ello las circunstancias de hecho y derecho que la rodean y condicionen”.
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria se refirió la sentencia del 30 de junio de 2005, en la que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado inaplicó los decretos 625 de 1968, 449 de 1973, 2865 y 4698 de 1996 y 1394 de 2000 que organizaron a la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia como una dependencia de la Secretaría de Hacienda de ese departamento “y, por consiguiente, dadas sus actividades de producción de licores y sus derivados, la tuvo como una Empresa Industrial y Comercial del Estado y por ende a sus servidores como trabajadores oficiales”.
Sobre los efectos de la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria expuso lo que se cita a continuación:
“Encuentra entonces la Sala Jurisdiccional Disciplinaria que en esta sentencia Consejo de Estado (sic) se formuló una excepción de inconstitucionalidad claramente sustentada, e implícitamente una excepción de ilegalidad porque los actos administrativos que hacen de la FLA una simple dependencia administrativa de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Antioquia, no solo constituyen un fraude a los mandatos constitucionales, sino directamente a los mandatos legales sobre estructura de la administración pública contenidos principalmente en: a) la ley 489 de 1998 (artículo 85), en virtud del cual el desarrollo de ‘actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica’ debe hacerse mediante empresas industriales y comerciales del Estado; y b) los artículos 233 y 304 del decreto-ley 1222 de 1986 que fijan el régimen laboral del nivel central de los departamentos y del nivel descentralizado de los mismos, incluyendo el de sus empresas industriales y comerciales.
Así las cosas, la Sala reconoce que respecto del control de constitucionalidad y legalidad operado por el Consejo de Estado, por vía de excepción, surge el deber legítimo de reconocerle efectos inter pares por parte de todos y cada uno de los despachos que componen la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
De esta manera, el Consejo Superior de la Judicatura concluyó que, de conformidad con la aplicación del efecto inter pares hecha por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el conflicto de jurisdicciones formulado implicaba una controversia de tipo laboral entre trabajadores oficiales y una entidad pública.
Providencia de la Sección Primera del Consejo de Estado sobre la materia
9. En sentencia del 21 de junio de 2018,[11] la Sección Primera del Consejo de Estado resolvió un recurso de apelación dentro de la acción de nulidad presentada por varios demandantes contra algunos decretos expedidos por el Gobernador del Departamento de Antioquia, en cuanto adscribieron la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia a la Secretaría de Hacienda de Antioquia, lo que generaba que sus trabajadores fueran considerados empleados públicos y no trabajadores oficiales.
Particularmente, la Sección estudió la legalidad de los artículos 2 y 4 del Decreto 625 de 1968 y del artículo 1 del Decreto 449 de 1973. Para adelantar el análisis, en la ponencia fueron citadas, entre otras normas, los artículos 233 y 304 del Decreto 1222 de 1986, por el cual se expidió el Código de Régimen Departamental.
“Artículo 233. Los servidores departamentales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos departamentales se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo.
Quienes presten sus servicios en las empresas industriales y comerciales y en las sociedades de economía mixta departamentales son trabajadores oficiales. No obstante, los estatutos de dichas empresas precisaran qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”.
(…)
“Artículo 304. Las personas que presten sus servicios en los establecimientos públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos se precisara qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo.
Sobre la calidad de las personas que prestan sus servicios en la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia (FLA), la Sección expuso lo que se cita a continuación:
“Por lo anterior, deben desaparecer del ordenamiento jurídico las disposiciones demandadas que prevén que la Fábrica de Licores de Antioquia es una dependencia de la Secretaría de Hacienda del departamento de Antioquia, esto es, los numerales 1.1 del artículo 42 del Decreto 2865 de 1996, del artículo 11 del Decreto 1394 de 2000, del artículo 14 del Decreto 1983 de 2000 y del artículo 6° del Decreto 2102 de 2001, por contravenir los artículos 60 (numeral 6°) y 252 del Decreto 1222 de 1986 y el artículo 300 de la Carta Política, en la medida en que la actividad industrial y comercial de la Fábrica de Licores de Antioquia debe desarrollarse bajo el esquema de las empresas industriales y comerciales del Estado creadas por la asamblea departamental.
Ahora bien, siguiendo la anterior argumentación, debe ponerse de presente que la desnaturalización del régimen propio del desarrollo de actividades industriales y comerciales por parte del Departamento de Antioquia, tuvo como efecto la mutación del régimen de los servidores públicos que laboran en la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia.
(…)
Sin embargo, en atención a que dichos servidores públicos realizan una actividad industrial y comercial del Estado, el régimen jurídico aplicable es el contenido en los artículos 233 y 304 del Decreto 1222 de 1986, disposiciones que consideran que quienes prestan servicios en las empresas industriales y comerciales y en las sociedades de economía mixta departamentales son trabajadores oficiales, dejando a los estatutos de dichas empresas la precisión de qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos, por lo que los numerales 1.1 del artículo 42 del Decreto 2865 de 1996, del artículo 11 del Decreto 1394 de 2000, del artículo 14 del Decreto 1983 de 2000 y del artículo 6° del Decreto 2102 de 2001, son igualmente violatorios de los artículos 233 y 304 del Decreto 1222 de 1986”.
La Sección Primera del Consejo de Estado declaró la nulidad de los numerales 1.1 del artículo 42 del Decreto 2865 de 1996; del artículo 11 del Decreto 1394 de 2000; del artículo 14 del Decreto 1983 de 2000 y del artículo 6 del Decreto 2102 de 2001. Además, exhortó a la Gobernación de Antioquia para que dentro del término de dos años realizara “los trámites pertinentes ante la Asamblea Departamental del Departamento de Antioquia para que la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia adopte la organización y estructura jurídica que corresponde al desarrollo de las actividades industriales y comerciales que lleva a cabo, esto es, la producción, comercialización y venta de licores, alcoholes y productos afines, al amparo del monopolio rentístico de licores destilados”.
Providencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de justicia sobre la materia
10. En sentencia del 31 de octubre de 2018,[12] la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia resolvió el recurso de casación interpuesto por 31 demandantes contra la sentencia proferida por la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín el 29 de septiembre de 2008, dentro del proceso ordinario laboral que se seguía contra el Departamento de Antioquia – Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia.
La Sala de Casación Laboral se refirió a la sentencia del 21 de junio de 2018 de la Sección Primera del Consejo de Estado y señaló lo siguiente:
“Pese a ello, en la misma decisión de nulidad del Consejo de Estado a la que se ha hecho referencia se advirtió que la entidad encargada de la explotación del monopolio rentístico de licores no podía adoptar la forma de un establecimiento público, ni de una sociedad de economía mixta, en función de lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-316 de 2003, de manera que, en atención a lo previsto en la Ley 1816 de 2016, su estructura adecuada no podía ser otra que la de una empresa industrial y comercial, en este caso del departamento, o la de una sociedad de capital público, como se menciona al final de la decisión.
Como ya se advirtió, esa es una consecuencia obligada de los límites a la autonomía de las entidades territoriales para organizar la estructura de su administración y de las previsiones del artículo 85 de la Ley 489 de 1998, que le asigna, por principio, a las empresas industriales y comerciales del Estado «…actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del Derecho Privado…»
En ese sentido, hasta tanto el Departamento de Antioquia adopte para su Fábrica de Licores una organización y estructura jurídica acorde con sus reales labores de producción, comercialización y venta de licores, de acuerdo con su conveniencia y con la autonomía que le concede la Constitución Política, esta sala de la Corte debe darle prevalencia a la realidad de su estructura y misión y, atendiendo las pautas trazadas por el Consejo de Estado, asumir que es una empresa industrial y comercial del departamento, por lo menos en lo que al régimen de sus servidores importa”.
Naturaleza actual de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia
11. Mediante Ordenanza Nro. 19 del 19 de noviembre de 2020, la Asamblea Departamental de Antioquia creó la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia “como una Empresa Industrial y Comercial del Estado, del sector descentralizado del orden departamental, cien por ciento (100%) pública, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa, técnica, financiera y patrimonio propio, la cual, estará adscrita a la Secretaría de Hacienda del Departamento”.[13]
Dentro del capítulo V denominado “De los servidores” se encuentra el artículo 16 que dispone lo siguiente:
“Artículo 16. Clasificación. Los servidores de la ‘FÁBRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA’, tendrán la calidad de trabajadores oficiales, no obstante, serán empleados públicos aquellos que desempeñen cargos de dirección o confianza, según los Estatutos.
Parágrafo. El trabajador oficial se vincula mediante un contrato de trabajo, el cual regulará su relación laboral con la Empresa”.
12. Finalmente, por medio del Acuerdo Nro. 006 del 21 de diciembre de 2020, la junta directiva de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia determinó la planta global de cargos y estructura de salarios. En el anexo se estableció que los cargos de operario y conductor se encuentran dentro de la planta de trabajadores oficiales.
III. CASO CONCRETO
Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones
1. La Corte advierte que en el presente caso se acreditan los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre las jurisdicciones laboral y de lo contencioso administrativo.
2. Tratándose del presupuesto subjetivo, la controversia se presenta entre el Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Medellín, autoridades judiciales que hacen parte de diferentes jurisdicciones. Por su parte, el elemento objetivo se cumple a cabalidad pues los dos juzgados manifiestan que no son competentes para conocer del trámite judicial iniciado por la señora Doris Helena Pérez Rúa y los señores Edgar de Jesús Jiménez Rodas y John Wilman Valencia contra el Departamento de Antioquia y la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia (FLA).
3. Finalmente, en el asunto de la referencia se acredita el presupuesto normativo, dado que las autoridades manifestaron expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales no se consideran competentes para conocer del asunto. Inicialmente, el Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Medellín aseguró que los demandantes son empleados públicos y de conformidad con el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para conocer los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”.
Por su parte, el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Medellín manifestó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales, de conformidad con el numeral 4 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011.
Estudio de fondo del conflicto de jurisdicciones
4. La Sala considera que el caso sub judice debe ser resuelto por la jurisdicción ordinaria laboral.
5. Al momento de la presentación de la demanda, la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia era una unidad administrativa que se encontraba adscrita a la Secretaría de Hacienda del Departamento de Antioquia y la señora Doris Helena Pérez Rúa y los señores Edgar de Jesús Jiménez Rodas y John Wilman Valencia, quienes actúan como demandantes, se desempeñaban como operaria, operario y conductor, respectivamente.
En la actualidad, la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, en virtud de lo resuelto por la Asamblea Departamental de Antioquia en la Ordenanza Nro. 19 de 2020.
6. En providencias proferidas por (i) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, (ii) la Sección Primera del Consejo de Estado y (iii) la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia se resaltó que la actividad industrial y comercial de la FLA tenía que adelantarse bajo el esquema de las empresas industriales y comerciales del Estado y, en consecuencia, quienes prestaban servicios en la fábrica debían ser considerados trabajadores oficiales. Corresponde precisar que para el 9 de abril de 2019, fecha en la que el Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Medellín declaró probada la excepción previa propuesta de falta de jurisdicción y competencia para conocer de la demanda promovida, ya habían sido proferidas todas las sentencias enunciadas.
7. En sentencia del 21 de junio de 2018, la Sección Primera del Consejo de Estado concluyó que a los trabajadores de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia les era aplicable el régimen jurídico contenido en los artículos 233 y 304 del Decreto 1222 de 1986, normas en las que se establece que “[q]uienes presten sus servicios en las empresas industriales y comerciales y en las sociedades de economía mixta son trabajadores oficiales. No obstante, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”.
8. De esta manera, en atención a que los demandantes tienen la calidad de trabajadores oficiales de la FLA, debe darse aplicación al artículo 2 de la Ley 712 de 2001, por la cual se reformó el Código Procesal del Trabajo, que consagra en su primer numeral que la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. Adicionalmente, el numeral 4 del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.
9. De acuerdo con los precedentes de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sección Primera del Consejo de Estado y la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia que delimitaron la actividad industrial y comercial desarrollada por la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia y en atención a que los cargos desempeñados por los demandantes no son de dirección y confianza dentro de la FLA, está claro que estos tienen la calidad de trabajadores oficiales, lo que implica que la jurisdicción ordinaria laboral sea la competente para estudiar el proceso objeto de controversia.
10. En consecuencia, la Sala Plena declarará que corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral continuar con el trámite del proceso laboral promovido por la señora Doris Helena Pérez Rúa, así como los señores Edgar de Jesús Jiménez Rodas y John Wilman Valencia contra el Departamento de Antioquia y la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia (FLA). De esta manera, remitirá el expediente CJU-379 al Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Medellín, para que continúe con el trámite del proceso laboral con número de radicado 050013105023201700173.
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la jurisdicción laboral ordinaria (Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Medellín) y la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Medellín), en el sentido de DECLARAR que corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral continuar con el trámite del proceso laboral promovido por la señora Doris Helena Pérez Rúa, así como los señores Edgar de Jesús Jiménez Rodas y John Wilman Valencia contra el Departamento de Antioquia y la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia (FLA), de acuerdo con las consideraciones del presente auto.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-379 al Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Medellín para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Medellín, así como a los sujetos procesales dentro del proceso con número de radicado 050013105023201700173.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con permiso
MARTHA VICTORIA SÁCHICHA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cuaderno principal. Folios 268 y 269.
[2] Auto del 16 de diciembre de 2020 proferido por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Medellín. Página 2.
[3] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[4] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[5] Es decir que, se encuentre en trámite “un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional” (Auto 155 de 2019).
[6] Corte Constitucional, sentencia C-484 de 1995 (MP Fabio Morón Diaz), en la que se estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968.
[7] Corte Constitucional, sentencia C-283 de 2002 (MP Alfredo Beltrán Sierra).
[8] Corte Constitucional, sentencia C-090 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett).
[9] Corte Constitucional, sentencia C-691 de 2007 (MP Clara Inés Vargas Hernández; SV Jaime Araújo Rentería).
[10] Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Radicación Nro. 11001010200020150042800. Sentencia del 8 de abril de 2015 (MP Néstor Iván Osuna Patiño).
[11] Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Sección Primera. Radicación Nro. 05001-23-31-000-2006-93419-01. Sentencia del 21 de junio de 2018 (CP Roberto Augusto Serrato Valdés).
[12] Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Radicación Nro. 40289. Sentencia del 31 de octubre de 2018 (MP Rigoberto Echeverri Bueno).
[13] Artículo 1 de la Ordenanza Nro. 19 del 19 de noviembre de 2020 expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia.