Auto 379/21

 

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral

 

JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Competencia para conocer sobre controversias relacionadas con un contrato estatal

 

La Corte Constitucional determinó que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer del medio de control de controversias contractuales cuando la demanda busca declarar el presunto incumplimiento de obligaciones contractuales de la Defensa Civil Colombiana, en desarrollo de un contrato estatal. En especial, si el contratista alega el supuesto incumplimiento de la entidad pública de las obligaciones derivadas de un contrato de prestación de servicios estatal, debe acudirse a la jurisdicción contencioso administrativa. Lo anterior, porque dicho asunto está regido por la cláusula general de competencia de esa jurisdicción en materia contractual y, además, no está previsto en las excepciones del artículo 105 del CPACA

 

 

Referencia: Expediente CJU-119. Conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 39 Laboral del Circuito de la misma ciudad.

 

Magistrada Sustanciadora:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.

 

 

Bogotá, D.C., quince (15) de julio de dos mil veintiuno (2021).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

I. ANTECEDENTES

 

1. El 13 de marzo de 2018, el señor Fabián Octavio Chivata Giral presentó, ante la jurisdicción administrativa, el medio de control con “pretensiones de CONTROVERSIA CONTRACTUAL” contra la Defensa Civil Colombiana. El demandante solicitó al juez: i) declarar que la entidad es responsable contractualmente porque incumplió el “contrato Proceso No. 104 de 2016 – Contrato de Prestación de Servicios y de Apoyo a la Gestión No. 092 de 2016.” del 1º de mayo de 2016; ii) ordenar a la demandada el reconocimiento y pago de $6.975.000 por perjuicios materiales y, 100 SMLMV por perjuicios morales; y, iii) condenar a la Defensa Civil al pago de intereses moratorios y las costas del proceso.

 

2. El demandante indicó que era voluntario de la Defensa Civil Colombiana. Luego, el 1º de mayo de 2016, firmó el contrato “PROCESO No. 104 de 2016 – Contrato de Prestación de Servicios y de Apoyo a la Gestión No. 092 de 2016 (…)”. El objeto del vínculo era desempeñar las funciones de brigadista forestal por 5 meses y 15 días.

 

3. El 5 de mayo de 2016, presuntamente en cumplimiento de una orden de desplazamiento para iniciar labores diarias emitida por el comandante, sufrió un accidente de tránsito en la ciudad de Bogotá. Manifestó que dicha circunstancia le ocasionó una incapacidad definitiva y permanente con secuelas de movilidad. Particularmente, la patología denominada “mano caída”.

 

4. Expuso que el accidente que sufrió era de trabajo y que la entidad no reportó el siniestro ante la ARL, en los términos del literal e) del artículo 21 del Decreto 1295 de 1994. Indicó que solicitó a la demandada realizar el respectivo reporte. Sin embargo, aquella negó dicha petición porque consideró que el evento no era de origen laboral.

 

5. Adicionalmente, refirió que la entidad terminó el contrato de prestación de servicios sin considerar que el demandante se encontraba “(…) en un momento de debilidad manifiesta, de incapacidad médica para laborar, en un proceso médico sin concluir, y en trámite para ser calificado por la pérdida de capacidad laboral (…)”. Manifestó que, por medio del oficio DCC.GIT.140 del 27 de diciembre de 2016, la Defensa Civil expresó que el accionante no tenía estabilidad laboral reforzada y, por tal razón, el contrato terminó el 15 de octubre de ese año.

 

6. La demanda correspondió al Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá, quien mediante Auto del 12 de abril de 2018, resolvió “No aprehender el conocimiento del presente asunto por falta de competencia.” En consecuencia, remitió el proceso a los juzgados laborales de Bogotá. En aquel momento, consideró que el demandante promovió el medio de control de controversias contractuales por el supuesto incumplimiento del contrato de prestación de servicios profesionales No. 092 de 2016 y el pago de algunos emolumentos. Sin embargo, expresó lo siguiente:

 

“La falla en el servicio en la que fundamenta sus pretensiones (…) consiste en la omisión por parte del contratante en reportar a la ARL la ocurrencia de un accidente. (…) Ello deriva en una situación contradictoria, pues no se acredita que la relación entre las partes sea de naturaleza laboral de forma que pueda controvertirse el incumplimiento de obligaciones de esa naturaleza.”

 

Con base en lo anterior, concluyó que debía remitir el expediente a la jurisdicción laboral porque se trata de una controversia “(…) cuya naturaleza corresponde a la seguridad social (…) pues el conflicto entre un afiliado y una Administradora de Riesgos debe ventilarse allá”.

 

7. El Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá conoció la demanda. A través de providencia del 27 de junio del 2018, esa autoridad judicial consideró que las pretensiones pretenden declarar el supuesto incumplimiento del contrato de prestación de servicios y de apoyo a la gestión No. 092 de 2016. También, busca el pago de los perjuicios ocasionados por la presunta omisión de las obligaciones descritas en la demanda. Luego de citar los numerales 1º y 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, ese despacho concluyó que:

 

“(…) no está en controversia, de acuerdo a lo solicitado en la demanda, la naturaleza del vínculo contractual entre la entidad y el actor, ni el pago de prestaciones del sistema de seguridad social, como lo serían los auxilios por incapacidad. Por lo tanto, conviene señalar que la competencia no puede asignarse con un criterio superficial, simplemente afirmando que el litigio debe ser tramitado por un juez laboral, en virtud de ‘la omisión por parte del contratante en reportar a la ARL la ocurrencia de un accidente’, pues es evidente que lo perseguido son los perjuicios que eventualmente ocasionó la terminación del contrato.”

 

Por tal razón, insistió en que la jurisdicción que debe conocer el asunto es la contencioso administrativa porque la controversia cumple con los presupuestos de la Ley 1437 de 2011(en adelante CPACA). Para ese juzgado, el asunto versa sobre el incumplimiento de un contrato celebrado con una entidad pública. En tal escenario refirió que “(…) el Juez Administrativo no está facultado para modificar la acción que eligió la demandante para reclamar su pretensión, que fue la de controversias contractuales, para forzadamente sostener que el asunto debe tramitarse mediante una acción ordinaria, y de esa forma, justificar su supuesta asignación a los jueces laborales.”

 

Bajo ese entendido, propuso el conflicto negativo de jurisdicción y dispuso la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para su resolución.

 

8. Mediante oficio No. 0654 del 26 de julio de 2018, el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente de la referencia a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. A través del oficio del 2 de febrero de 2021, la Secretaría General de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente a la Corte Constitucional.

 

9. En sesión virtual del 25 de mayo de 2021, la Sala Plena repartió el expediente de la referencia a despacho de la Magistrada Sustanciadora.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

1. La Corte es competente para resolver los conflictos de jurisdicciones^[1] de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta^[2].

Acreditación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicción^[3]

 

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción); o, (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)^[4].

 

3.  Particularmente, en relación con los conflictos de jurisdicción, en el Auto 155 de 2019^[5] esta Corporación precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos:

 

(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[6].

 

(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[7].

 

(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia^[8].

 

4. El asunto de la referencia satisface los anteriores presupuestos porque: i) el conflicto negativo se suscita entre una autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa y otra de la jurisdicción ordinaria laboral; ii) la Sala constata que existe una controversia entre el Juzgado 60 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 39 Laboral del Circuito de la misma ciudad. Lo anterior, respecto al conocimiento de la demanda presentada por Fabián Octavio Chivata Giral contra la Defensa Civil Colombiana. Aquella está sustentada en “(…) pretensiones de CONTROVERSIA CONTRACTUAL” derivadas del supuesto incumplimiento de la entidad en relación con el “PROCESO No.104 DE 2016 – Contrato de Prestación de Servicios y de Apoyo a la Gestión No. 092 de 2016”. En tal sentido, reclama los perjuicios ocasionados por la supuesta omisión de la entidad en reportar un accidente de origen laboral que sufrió el demandante y por haber terminado el vínculo contractual sin considerar que el accionante se encontraba “(…) en un momento de debilidad manifiesta, de incapacidad médica para laborar (…)”; y, iii) ambas autoridades judiciales enuncian razonablemente fundamentos legales que soportan sus posturas sobre la falta de competencia.

 

5. Con base en lo expuesto, la Corte considera que en el presente asunto está acreditada la existencia de un conflicto negativo de jurisdicción. A continuación, la Sala resolverá la colisión planteada por las autoridades judiciales.

 

Asunto objeto de decisión y su metodología

 

6. La Corte analizará el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 60 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá. Para tal efecto, analizará los siguientes aspectos: i) el conocimiento judicial de las controversias generadas en los contratos de prestación de servicios celebrados por entidades públicas; y, finalmente, ii) resolverá el conflicto de la referencia.

 

El conocimiento judicial de las controversias generadas en los contratos de prestación de servicios celebrados por entidades públicas

 

7. El contrato de prestación de servicios es una modalidad de contrato estatal. En tal sentido, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993^[9] establece que:

 

“ARTÍCULO 32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación:

 

(…)

 

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.”

8. Sobre la definición de la autoridad judicial que debe conocer los conflictos relacionados con contratos estatales, el artículo 104.2 del CPACA establece que la jurisdicción contencioso administrativa conocerá los procesos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. El parágrafo precisa que, para efectos de esa normativa, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación, entre otras.

 

9. Por su parte, el artículo 141 del CPACA define el medio de control de controversias contractuales como aquel al que puede acudir cualquiera de las partes de un contrato del Estado que pretenda pedir que se declare su existencia o su nulidad. También, cuando busque su revisión, declarar su incumplimiento y condenar al responsable a la indemnización de los perjuicios ocasionados, entre otros.

 

10. Finalmente, el artículo 105 ejusdem regula los asuntos que no son de conocimiento de esa jurisdicción. Entre aquellos se encuentran: i) las controversias sobre la responsabilidad extracontractual y los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, entre otras, cuando correspondan al giro ordinario de sus negocios; ii) las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales; iii) las decisiones proferidas en juicios de policía; y iv) los conflictos de carácter laboral surgidos entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales.

 

11.  En conclusión, el contrato de prestación de servicios es una modalidad de contrato estatal. Se celebra entre una entidad pública y personas naturales o jurídicas que desarrolle actividades relacionadas con la administración o el funcionamiento de la entidad. El CPACA establece la competencia general de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer los conflictos generados con ocasión del contrato estatal. En tal sentido, el medio de control de controversias contractuales puede ser utilizado por cualquiera de las partes del contrato estatal. Aquel les permite, entre otras, declarar el incumplimiento de obligaciones derivadas del vínculo contractual y condenar al responsable a la indemnización de perjuicios.

 

III. CASO CONCRETO

 

12. La Sala Plena considera que el conocimiento del asunto de la referencia corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. A tal conclusión arriba con fundamento en los siguientes argumentos:

 

12.1.    La Corte verificó la existencia de un conflicto negativo de jurisdicción entre una autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa y otra de la ordinaria laboral. Aquel acreditó los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, en los términos del fundamento jurídico 2º de esta providencia.

 

12.2.    La Sala dirimirá el conflicto negativo de jurisdicciones de la referencia, en el sentido de determinar que el Juzgado 60 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, por Fabián Octavio Chivata Giral contra la Defensa Civil Colombiana. En este caso, no opera ninguna de las excepciones del artículo 105 del CPACA y, en consecuencia, deben aplicarse los artículos 104.2 y 141 de esa misma normativa. Aquellos, contienen la cláusula de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia contratos estatales, particularmente los contratos de prestación de servicios. Adicionalmente, consagran el medio de control de controversias contractuales. Lo anterior, con base en los siguientes fundamentos:

 

12.2.1.                    El objeto de la demanda es declarar el supuesto incumplimiento de un contrato estatal en la modalidad de prestación de servicios públicos y condenar a la entidad responsable al pago de los perjuicios ocasionados. En este punto, la Sala advierte que no calificará judicialmente la acción presentada por el demandante por tratarse de un asunto que debe resolver el juez natural del caso^[10]. Esta labor le corresponde, entonces a la autoridad jurisdiccional que asumirá su conocimiento. Lo anterior, con base en la garantía de los principios de acceso a la administración de justicia, juez natural, independencia y autonomía judicial.

 

Sin embargo, la Corte advierte que es relevante tener en cuenta el instrumento procesal que el accionante escogió para resolver su controversia. Por tal razón, la Sala tomará como referente objetivo para dirimir este conflicto el medio de control con pretensiones de controversias contractuales planteado en la demanda. En todo caso, esta situación debe ser analizada por el juez natural en el marco de sus competencias constitucionales y legales y, de los principios de acceso a la administración de justicia, autonomía e independencia judicial.

 

El Juzgado 60 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá sustentó el conflicto negativo de jurisdicción con base en que la acción presentada tenía naturaleza de seguridad social porque se trataba de un conflicto entre un afiliado y una “Administradora de Riesgos”. Por consiguiente, según ese despacho, la jurisdicción competente para conocer el asunto era la ordinaria laboral. La Sala no comparte este argumento y, por el contrario, considera que el funcionario judicial se equivocó en el análisis de su competencia. En este caso, era evidente que el objeto y la pretensión de la demanda no estaban sustentados en una disputa entre el demandante y una “Administradora de Riesgos”. El actor busca declarar el presunto incumplimiento de obligaciones contractuales de una entidad pública, relacionadas con dos aspectos: i) la omisión en el reporte a la ARL de un supuesto accidente de naturaleza laboral; y, ii) la terminación del vínculo contractual cuando supuestamente el contratista se encontraba en debilidad manifiesta por incapacidad médica.

 

Cabe recordar que la Defensa Civil Colombiana es una entidad pública. En efecto, el artículo 1º del Decreto 2341 de 1971 modificado parcialmente por los Decretos 2068 de 1984 y 919 de 1989, establece que dicha entidad es un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional^[11]

 

De esta manera, la demanda pretende que una entidad pública sea condenada al pago de perjuicios supuestamente ocasionados por su actuación u omisión en el marco del contrato de prestación de servicios celebrado con el peticionario. En consecuencia, sus pretensiones no se dirigen a cuestionar la actuación de la ARL sino la conducta de la Defensa Civil Colombiana, lo cual descarta de plano la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral.

 

12.2.2.                    El contrato de prestación de servicios supuestamente incumplido tiene la naturaleza de contrato estatal. En este caso, el debate gira en torno al “contrato Proceso No. 104 de 2016 – Contrato de Prestación de Servicios y de Apoyo a la Gestión No. 092 de 2016.” Aquel tenía por objeto “Aunar esfuerzos con el propósito de implementar vigías y brigadas de prevención y apoyo de incendios forestales en Bogotá D.C.” del 1º de mayo de 2016. Dicho convenio fue celebrado entre la Defensa Civil Colombiana^[12] y Fabián Octavio Chivata Giral, ahora demandante.

 

Bajo ese entendido, se trata de un contrato estatal por las siguientes razones: i) fue suscrito por un establecimiento público, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional; y, ii) el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 consagra que son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades públicas para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

 

13.  En suma, la controversia contractual promovida por el actor gira en torno al supuesto incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de prestación de servicios estatal por parte de la Defensa Civil Colombiana. El conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (de acuerdo con la cláusula general de competencias en materia de contratos estatales) y no a la ordinaria laboral. En efecto, aquel aspecto no está previsto en las excepciones del artículo 105 del CPACA.

 

14. Con fundamento en los argumentos expuestos, la Sala ordenará remitir el expediente de la referencia al Juzgado 60 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Regla de decisión: La Corte Constitucional determinó que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer del medio de control de controversias contractuales cuando la demanda busca declarar el presunto incumplimiento de obligaciones contractuales de la Defensa Civil Colombiana, en desarrollo de un contrato estatal. En especial, si el contratista alega el supuesto incumplimiento de la entidad pública de las obligaciones derivadas de un contrato de prestación de servicios estatal, debe acudirse a la jurisdicción contencioso administrativa. Lo anterior, porque dicho asunto está regido por la cláusula general de competencia de esa jurisdicción en materia contractual y, además, no está previsto en las excepciones del artículo 105 del CPACA.

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado 39 Laboral de Bogotá y el Juzgado 60 Administrativo Oral de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 60 Administrativo de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por Fabián Octavio Chivata Giral contra la Defensa Civil Colombiana.

 

SEGUNDO.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-119, al Juzgado 60 Administrativo de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General