A446-21 Auto 446/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE UN ACTO ADMINISTRATIVO PROPIO-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
Referencia: Expediente CJU-084
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., cinco (5) de agosto de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 11 de agosto de 2020, Colpensiones acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución SUB 85612 del 1 de junio de 2017, por medio de la cual reconoció y ordenó el pago de una pensión de invalidez a favor del señor Jobanis Mejía Ballesteros. Argumentó que el acto administrativo estaba viciado de nulidad, porque el “trámite de reconocimiento y obtención de la prestación económica, se realizó a partir de información no verídica y que como tal, no se ajustó a la realidad medica del ciudadano en comento, induciendo con ello a la entidad, a proceder con el reconocimiento de una prestación económica que no debió tener lugar”[1]. De igual forma, como medida de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro de noventa millones trescientos setenta y siete mil quinientos veintidós pesos[2].
2. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto a la Sección C del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico, quien, mediante auto del 17 de septiembre de 2020, declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda. Sostuvo que “la competencia para conocer de estos procesos recae exclusivamente en la jurisdicción ordinaria laboral, en la medida en que a los jueces administrativos únicamente se les atribuyó la competencia para conocer de los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria de los servidores públicos y el Estado, y a la seguridad social de los mismos cuando dicho régimen [pensional] esté administrado por una persona de derecho público, excluyendo los conflictos relacionados con un trabajador privado”[3]. Con fundamento en estas consideraciones, encontró que no tenía competencia para conocer la demanda interpuesta por Colpensiones, puesto que el señor Mejía Ballesteros no tiene la calidad de empleado público y todas sus cotizaciones fueron efectuadas por empleadores del sector privado. En consecuencia, remitió el asunto a los juzgados laborales del circuito de Barranquilla y propuso el conflicto negativo de competencia, en el evento en el que el juez laboral no asumiera el conocimiento del asunto.
3. Colpensiones presentó recurso de apelación contra el auto del 17 de septiembre de 2020. Señaló que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho estaba dirigida a obtener la nulidad de un acto administrativo que fue expedido por la misma autoridad administrativa y, por esta razón, era de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[4]. Mediante auto del 5 de noviembre de 2020, la Sección C del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico decidió no reponer el auto recurrido. Reiteró que de conformidad con el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001 y el artículo 13 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social[5], la jurisdicción competente para conocer los procesos que versan sobre controversias de la seguridad social de los afiliados con las entidades administradoras o prestadoras, cuando los mismos no son empleados públicos, es la ordinaria laboral.
4. El proceso fue asignado por reparto al Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Barranquilla quien, mediante auto del 30 de noviembre de 2020, declaró su falta de competencia para conocer el caso. Señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente para conocer la demanda, puesto que el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) “ya no reconoce de forma general la posibilidad de revocar unilateralmente actos contrarios a la Constitución o la Ley, sino que obliga a las autoridades a demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”[6]. Por esta razón, decidió abstenerse de admitir la demanda y remitir el caso al Consejo Superior de la Judicatura, para que resolviera el conflicto negativo de competencias planteado.
5. El 22 de junio de 2021, el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Barranquilla, mediante correo electrónico[7], envió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional para que resolviera el conflicto negativo de competencia planteado[8].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre la Sección C del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Barranquilla, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB 85612 del 1 de junio de 2017 interpuesta por Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[9]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[10]. El presupuesto subjetivo exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. El presupuesto objetivo, por su parte, implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[11]. Por último, el presupuesto normativo supone constatar que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB 85612 del 1 de junio de 2017 presentada por Colpensiones configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico, que forma parte de la jurisdicción de contencioso administrativo y (ii) el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Barranquilla, que integra la jurisdicción ordinaria[12]. Segundo, el presupuesto objetivo se encuentra acreditado, puesto que las autoridades judiciales se disputan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB 85612 del 1 de junio de 2017, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial, bien sea a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 del CPACA) o mediante el proceso ordinario laboral (capítulo XIV del CPTSS). Tercero, cumple con el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 - 5 supra).
4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social
10. Cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Los numerales 4º y 5º del artículo 2º del CPTSS[13] prevén la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, para conocer controversias derivadas de la relación de trabajo o que tengan relación con el sistema de seguridad social[14]. En virtud de esta cláusula general de competencia, la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo sólo serán competentes para conocer controversias que versen sobre estas materias si existe una regla o cláusula especial que les confiera competencia para conocer de un determinado asunto.
11. Cláusula especial de competencia para conocer acciones de lesividad. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas de nulidad que interpone la administración en contra de un acto administrativo propio (acciones de lesividad)[15]. En particular, el artículo 97 dispone que los actos administrativos que hayan modificado “una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría”, no podrán ser revocados “sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular”. Por lo tanto, si la “autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. En el mismo sentido, el inciso 1º del artículo 104 ibídem establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer las controversias y litigios originados en actos administrativos “sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”.
12. Competencia para conocer acciones de lesividad de actos administrativos relacionados con la seguridad social. La Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada que la jurisdicción de lo contencioso administrativo –no la jurisdicción ordinaria- tiene la competencia exclusiva para conocer las acciones de lesividad, incluso en aquellos eventos en los que la administración demanda actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[16]. Esto es así, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[17]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”[18], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”[19]. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”[20] las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
13. Regla de decisión. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
5. Caso concreto
14. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución SUB 85612 del 1 de junio de 2017 se trata de una demanda presentada por una entidad pública en contra un acto propio, es decir, de una “acción de lesividad” y, por lo tanto, debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En efecto, por medio de esta demanda Colpensiones solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad de la Resolución SUB 85612 del 1 de junio de 2017 que ella misma profirió y (ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenar la devolución del dinero que fue entregado al señor Jobanis Mejía Ballesteros. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es la Sección C del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-084 para lo de su competencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Sección C del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Barranquilla, en el sentido de DECLARAR que la Sección C del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra del ciudadano Jobanis Mejía Ballesteros.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-084 a la Sección C del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Barranquilla.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Escrito de demanda, f 19.
[2] Ib., f 3.
[3] Sección C del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico, Auto del 17 de septiembre de 2020, f 971.
[4] En concreto, señaló que “se demanda la nulidad de un acto expedido por una autoridad administrativa, una Entidad del Estado, de una Empresa Industrial y Comercial como lo es Colpensiones, que resultó contrario a derecho, es decir, para nada importa o es determinante conocer si el Demandado o beneficiario ilegal de la prestación económica tuvo o no la condición de servidor público o trabajador particular, pues en cualquiera de estos eventos, la competencia siempre recaerá en el Juez Administrativo” (Escrito de apelación de Colpensiones, f. 980.)
[5] Sección C del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico, Auto del 5 de noviembre de 2020, f 1000.
[6] Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Barranquilla, Auto del 30 de noviembre de 2020, f 8.
[7] El juzgado informó que mediante correo electrónico del 4 de junio de 2021 la Comisión Nacional de Disciplina Judicial -Seccional Nivel Central- contestó a la remisión inicialmente realizada, señalando que: “esta competencia [la de conocer de los conflictos de competencia que se suscitan entre jurisdicciones] fue atribuida a la Corte Constitucional a partir de la posesión de los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, lo cual ocurrió el 13 de enero de 2021. De ahí que, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no tiene competencia para asumir el conocimiento de estos incidentes”.
[8] Oficio de envío a la Corte Constitucional, f 2.
[9] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[10] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[11] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, Auto 041 de 2021.
[12] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 2. Tribunales Administrativos”.
[13] Modificado por el artículo 1º de la Ley 362 de 1997 y, luego, por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001.
[14] Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” Sentencia 1822-2020 de 2021, en la que se afirma: “en cuanto a las reglas de competencia de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, encontramos que el artículo 2.º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2.º de la Ley 712 y el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 o CGP, precisa que las controversias que se susciten entre los afiliados y beneficiarios con las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social, serán de competencia de la justicia ordinaria”. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Sentencia APL2642-2017 de 2017, en la que se indica: “[e]s cierto que uno de los principales logros de la Ley 100 de 1993 fue el de unificar en un solo estatuto el sistema de seguridad social integral, al tiempo que la Ley 712 de 2001 le asignó a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, el conocimiento de las controversias surgidas en razón del funcionamiento de tal sistema, como así lo prevé el artículo 2º, numeral 4º (…)”. Corte Constitucional, sentencias C-111 de 2000 y C-1027 de 2002.
[15] Corte Constitucional, sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[16] Autos 316 de 2021 y 385 de 2021.
[17] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[18] CPACA, art. 104.
[19] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.,
[20] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Providencia 0005-11 de 2016.