A684-21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
RELACIONES LABORALES ENCUBIERTAS EN CONTRATOS ESTATALES DE PRESTACION DE SERVICIOS-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
La Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios con el Estado, de conformidad con el Artículo 104 del CPACA.
Referencia: expediente CJU-584
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá y el Juzgado 8° Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D. C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
1. El 9 de agosto de 2019,[1] la señora Leyla Karina Lobo Martínez en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó mediante apoderado judicial demanda contra el Servicio Nacional de Aprendizaje (en adelante, SENA).[2] La demandante solicitó que: (i) se declare la nulidad del oficio No. 11-2-2019-021659 del 29 de enero de 2019 emitido por la entidad demandada;[3] (ii) se declare que entre la demandante y el SENA existió una relación laboral desde el 15 de julio de 2011 hasta el 27 de julio de 2016, periodo durante el cual, según afirmó, se desempeñó como “Instructor de la competencia para promover la interacción idónea” a partir de la celebración de contratos de prestación de servicios “ininterrumpidos”;[4] y (iii) se le pague todas las sumas adeudadas por concepto de cesantías, intereses a las cesantías, prima quinquenal, cajas de compensación, asignación básica, vacaciones, primas de servicios, primas de navidad, bonificación anual, auxilio de transporte, auxilio de alimentación, aportes al fondo de pensiones, aportes al sistema de salud y los demás factores a los que tenga derecho por el tiempo que existió la relación laboral.
2. El Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá, a través de providencia del 2 de septiembre de 2019,[5] declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial para que fuera repartido entre los juzgados laborales de la misma ciudad[6]. Argumentó que las demandas que se promueven respecto del contrato realidad, no se tratan de ninguna manera de controversias relativas a una relación legal y reglamentaria que deba conocer el juez administrativo laboral porque “ni la naturaleza del asunto, ni mucho menos el fallo, puede variar el carácter netamente laboral que se debate”, sin perjuicio de que para el restablecimiento del derecho se apele a la aplicación de los regímenes salarial y prestacional de los empleados y funcionarios públicos dentro de la respectiva entidad. Fundamentó su providencia principalmente en un pronunciamiento judicial del Consejo de Estado,[7] así como en los artículos 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA)[8] y 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante, CPTSS).[9]
3. Por su parte, mediante auto del 27 de noviembre de 2019,[10] el Juzgado 8° Laboral del Circuito de Bogotá propuso conflicto negativo de competencia. En consecuencia, remitió el asunto a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que lo dirimiera. Lo anterior, por cuanto, a su juicio, en el presente caso lo que debe tenerse en cuenta para determinar la competencia es el cargo de “Instructor de la competencia para promover la interacción idónea” que ostentó la demandante, dado que frente a quienes por sus funciones tendrían la condición o se asimilarían a empleados públicos, la competencia es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como ocurre en el caso concreto. Fundamentó su decisión en el Artículo 104. 4 del CPACA y la jurisprudencia emitida al respecto del Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura.[11]
4. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
5. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[12] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[13] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[14] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[15]
6. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda de la señora Leyla Karina Lobo Martínez contra el SENA (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá invocó los artículos 2 del CPTSS y 104 del CPACA y jurisprudencia del Consejo de Estado. Por su parte, el Juzgado 8° Laboral del Circuito de Bogotá citó el Artículo 104.4 del CPACA y la jurisprudencia del Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura (presupuesto normativo).
7. La competencia para conocer la demanda de Leyla Karina Lobo Martínez es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En el Auto 492 de 2021,[16] la Corte estableció que “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.” La Corte ha llegado a esta conclusión con base en el Artículo 104.4 según el cual la Jurisdicción Contencioso Administrativa conocerá los asuntos laborales relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, además es la que conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetos al derecho administrativo y en los que se encuentren involucradas las entidades públicas. Al contrario, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral le corresponde el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales.[17]
8. Ahora bien, las personas naturales se vinculan con el Estado para prestar sus servicios u oficios, a través de tres tipos de relaciones: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y (iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios. Al respecto, esta Corporación ha mencionado que las dos primeras modalidades suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última no, dado su carácter “contractual estatal”.[18] En específico, el numeral 3 del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993 señala que entre los contratos estatales[19] están los contratos de prestación de servicios, que son “los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.”
9. En ese sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado que la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado, porque es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto.[20] Este Tribunal ha establecido además, que dicha jurisdicción, dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado.[21] En consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción Contencioso Administrativo.
10. Así las cosas, en el caso concreto, en la medida que la señora Leyla Karina Lobo Martínez pretendió la declaratoria de nulidad del acto administrativo emitido por el SENA, mediante el cual negó la existencia de una relación laboral con la demandante; y, el reconocimiento de la configuración de una relación laboral a partir de la celebración de contratos de prestación de servicios sucesivos, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto, la controversia propuesta por la señora Lobo Martínez tiene su origen en la actuación del Servicio Nacional de Aprendizaje, en tanto se trata de la ejecución de contratos estatales, en específico de contratos de prestación de servicios, cuyas características y justificación han sido delimitados por la legislación, situación que activa la competencia de dicha jurisdicción en los términos expuestos previamente, toda vez que es la llamada a controlar la legalidad de las actuaciones de la administración. Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá conocer de la demanda presentada por la señora Lobo Martínez en contra del SENA. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
11. Regla de decisión. La Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios con el Estado, de conformidad con el Artículo 104 del CPACA.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá y el Juzgado 8° Laboral del Circuito de Bogotá y DECLARAR que el Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la señora Leyla Karina Lobo Martínez contra el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA.
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-584 al Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 8° Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
-Ausente con permiso-
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acta de reparto. Documento digital “CJU0000584-11001010200020200039900 C3”, p. 150.
[2] La demanda consta en el documento digital “CJU0000584-11001010200020200039900 C3”, pp. 2-18.
[3] Mediante el cual se resolvió negativamente la petición del pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones formulada por la demandante. Documento digital “CJU0000584-11001010200020200039900 C3”, pp. 36-39.
[4] Documento digital “CJU0000584-11001010200020200039900 C3”, p. 2.
[5] Documento digital “CJU0000584-11001010200020200039900 C3”, pp. 151-161.
[6] Esta decisión fue objeto de un recurso de reposición presentado por la parte demandante, quien solicitó que se revoque y se admita la demanda. El apoderado judicial argumentó, con base en el Artículo 104 del CPACA, que, si bien el asunto es de origen laboral, la entidad demandada es del orden nacional y las actividades que desempeñó la poderdante le dan la categoría de empleada pública, por lo que es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo quien tiene competencia para conocer el asunto. El Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá, por su parte, mediante providencia del 7 de octubre de 2019 resolvió no reponer el auto del 2 de septiembre de 2019, reiterando los argumentos que sustentaron dicha decisión. Documento digital “CJU0000584-11001010200020200039900 C3”, pp. 162-202.
[7] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda Subsección A. Auto del 28 de marzo de 2019. Expediente número 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857).
[8] Ley 1437 de 2011. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
[9] Modificado por el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012).
[10] Documento digital “CJU0000584-11001010200020200039900 C3”, pp. 232-236.
[11] El asunto fue repartido al interior de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 26 de febrero de 2020. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial lo remitió a la Corte Constitucional mediante constancia secretarial de 2 de febrero de 2021. El 25 de mayo de 2021 la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia para su sustanciación al Despacho de la magistrada Diana Fajardo Rivera. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 9 de junio de 2021.
[12] Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[13] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[14] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[15] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[16] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[17] A partir de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 del CPTSS. Según el primero de ellos, la Jurisdicción Ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el Artículo 2.5 del CPTSS plantea que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no sean competencia de otra autoridad.
[18] Auto 492 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[19] “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad (…)”. Artículo 32. Ley 80 de 1993.
[20] Auto 492 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado que cita la Sentencia T-1293 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[21] Auto 492 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado que cita las Sentencias T-1210 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-217 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-279 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa, T-031 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas