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Auto A-773/21

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

Auto 773/21

 

Referencia: Expediente CJU-203

 

Conflicto de jurisdicciones entre los Juzgados 17 Laboral del Circuito de Cali y 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali.

 

Magistrado sustanciador:

ALBERTO ROJAS RÍOS

 

Bogotá D.C., quince (15) de octubre de dos mil veintiuno (2021).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere la presente decisión con base en los siguientes:

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 El 13 de junio de 2016, la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud -Emssanar E.S.S.- presentó demanda ordinaria laboral en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social -ADRES-, mediante la cual pretende obtener el pago de las sumas de dinero[1] por ella asumidas por razón de la cobertura de servicios y suministros médicos no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud -POS- (hoy plan de beneficios), en cumplimiento de órdenes emitidas mediante sentencias de tutela. Emssanar E.S.S. afirma que dicha suma, a pesar de que fue reclamada al entonces Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), no fue cancelada.[2] A su vez, la entidad demandante pretende que “se condene a la parte demandada al pago de los perjuicios materiales por concepto de lucro cesante y daño emergente.”[3]

 

2.                 El 22 de noviembre de 2018, durante la audiencia de trámite y juzgamiento,[4] el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali, al cual le correspondió por reparto la demanda, declaró su falta de competencia “por factor funcional”[5] para tramitar el asunto. Lo anterior, con fundamento en  una providencia[6] de la Corte Suprema de Justicia, según el cual “los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, Insumos o medicamentos del servicio de salud NO Incluidos en el Plan obligatorio de Salud -NO POS, deben zanjarse en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por expresa competencia de la Ley 1437 de 2011.”[7]

 

En consecuencia, el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali remitió el expediente a la oficina de apoyo judicial de la misma ciudad para que el asunto fuera repartido entre los jueces administrativos de dicho circuito.

 

3.                 El 5 de febrero de 2020,[8] el Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali, declaró su falta de competencia para asumir el conocimiento del asunto, bajo el argumento de que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al resolver un conflicto de jurisdicciones dentro de una controversia similar[9] determinó que los recobros realizados con base en sentencias de tutela, en los que se ordenó a Emssanar E.S.S., la prestación de diferentes servicios y suministros de medicamentos autorizados desde la ciudad de Cali, no incluidos dentro del POS, deben ser conocidos y tramitados por la Jurisdicción Ordinaria Laboral, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001.

 

Con fundamento en lo expuesto, el Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali, suscitó conflicto negativo de competencia con el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali y en consecuencia ordenó la remisión del expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[10] para que esta lo dirimiera.[11]

 

4.                 El 2 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial[12] remitió a la Corte Constitucional el expediente con el fin de que dirimiera el presente conflicto de competencias entre jurisdicciones. Lo anterior de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241-11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015,[13] según el cual, le corresponde a esta Corporación dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre distintas jurisdicciones.

 

II.   CONSIDERACIONES

 

1.            Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[14]

 

2.            Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. En particular, la Corte Constitucional ha considerado, de forma reiterada,[15] que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo. De esta manera, (i) se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[16] y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.[17]

 

2. La Sala encuentra acreditado el cumplimiento de los presupuestos exigidos por esta corporación para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. En primer lugar, la controversia se originó entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones –presupuesto subjetivo-, una de ellas hace parte de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali) y la otra hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali).

 

En segundo lugar, la controversia versa sobre el conocimiento de una causa judicial -presupuesto objetivo-, respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Específicamente, la existencia de un proceso judicial en el que se tramita la demanda ordinaria laboral presentada por Emssanar E.S.S.- contra del Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social -ADRES-, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios, procedimientos e insumos médicos, que prestó y que no hacían del PBS.

 

En tercer lugar, las autoridades en colisión expusieron las razones legales por las cuales consideran que no son competentes -presupuesto normativo. En efecto, el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali, fundamentó su decisión en una providencia de la Corte Suprema de Justicia, que, a su vez, se basó en lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, y el Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali, invocó el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001.

 

3.       Superado lo anterior, procede la Sala Plena al análisis de fondo, a partir de la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.[18]

 

4.       Mediante el Auto 389 de 2021[19], la Sala Plena estableció que la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS recae en los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[20].

 

5.       Entendió la Corte que los recobros, por una parte, no son un asunto de la seguridad social en la medida en que el proceso judicial de recobro no es una controversia directamente relacionada con la prestación de servicios de seguridad social. En cambio, se trata de controversias judiciales entre administradoras relativas a un servicio que ya se prestó, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[21]. Por otra parte, (i) el trámite de recobro es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[22]; (ii) dicho procedimiento concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[23]; y, (iii) en algunos casos, a través de las demandas se pretende el pago de perjuicios y las reparaciones de daños[24].

 

Caso concreto

 

6.                 En el proceso judicial que adelantó Emssanar en contra de las entidades demandadas, se evidencia que lo pretendido es recobrar unos valores que le fueron rechazados por parte del entonces FOSYGA, (ahora ADRES,) con ocasión de la prestación de servicios y tecnologías en salud excluidos del POS, hoy PBS, en cumplimiento de órdenes que fueron proferidas por jueces de tutela. Así las cosas, y tal como se dispuso en el Auto 389 de 2021, dicha circunstancia no se relaciona con la prestación de los servicios de la seguridad social, en donde se vean implicados los afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, como lo prevé el artículo 622 del Código General del Proceso,[25] sino con la financiación de los mismos.

 

7.                 Sumado a ello, Emssanar, cuestiona por vía judicial actos administrativos que expidió el FOSYGA, (ahora ADRES) como resultado del respectivo procedimiento de recobro que adelantó, por medio de los cuales se pronunció respecto de las obligaciones por ella reclamadas. Además, la entidad demandante pretende el pago de los perjuicios que estima ocasionados por la entidad pública. Tales controversias se enmarcan en la competencia judicial asignada a los jueces de lo contencioso administrativo, en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

8.                 Bajo este panorama, la Sala Plena de esta Corporación, encuentra que, en el caso sub examine, la demanda presentada por Emssanar, en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social -ADRES-, debe ser asumida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

Regla de decisión^[26]. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.

 

Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social^[27], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre los Juzgados 17 Laboral del Circuito de Cali y 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali, conocer del proceso adelantado por Emssanar E.S.S., en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social -ADRES-, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente Auto.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-203 al Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito de Cali, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali y a los sujetos procesales dentro del proceso ordinario laboral correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaría General