A791-21 Auto 791/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
CONTROVERSIAS RELACIONADAS CON EL RECOBRO DE PRESTACIONES NO INCLUIDAS EN EL PLAN DE BENEFICIOS DE SALUD-PBS-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
Corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, el conocimiento de las controversias judiciales relacionadas con el pago de recobros por parte del Estado a las entidades promotoras de salud por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), con fundamento en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estas se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no afectan a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores.
Referencia: Expediente CJU-432.
Conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de la misma ciudad.
Magistrada ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., quince (15) de octubre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales y, especialmente, de acuerdo con lo consagrado en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Entidad Promotora de Salud SANITAS S.A., mediante apoderado judicial, instauró demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), con el fin de obtener el reconocimiento y pago de varias solicitudes de recobro por concepto de la provisión de servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (hoy PBS[1]), y, por consiguiente, no costeados con cargo a los recursos asignados a las Unidades de Pago por Capitación[2]. Mencionó la demandante que, una vez prestados los servicios en salud, procedió a presentar su recobro ante el administrador del encargo fiduciario del FOSYGA, y que esta entidad glosó injustificadamente los recobros presentados[3].
2. La demanda le correspondió al Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá[4], el cual, mediante providencia del 9 de abril de 2019[5], rechazó el asunto por falta de jurisdicción. Advirtió que las pretensiones de la demanda no se ajustan a la competencia del juez laboral, puesto que corresponden a la regla general de competencia del juez contencioso administrativo establecida en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por tratarse de una demanda encaminada a declarar la responsabilidad extracontractual del Estado. En consecuencia, rechazó la demanda y remitió el proceso a la oficina judicial de apoyo, para que se repartiera entre los Juzgados Administrativos de Bogotá -Sección Primera-[6].
3. El asunto fue repartido al Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo -Sección Primera- del Circuito de Bogotá[7]. En Auto del 13 de noviembre de 2019[8] se declaró incompetente para conocer del caso. Consideró que, según la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura[9], la competencia para conocer de estos asuntos es de la jurisdicción ordinaria laboral por tratarse de una controversia propia de la seguridad social[10]. Por lo anterior, propuso un conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de la mencionada Corporación[11].
4. El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió este conflicto de jurisdicción a la Corte Constitucional[12]. La Sala Plena, en sesión virtual del 25 de mayo de 2021, repartió el expediente de la referencia al despacho de la Magistrada sustanciadora, el cual fue remitido al despacho el 1º de junio de 2021[13], para lo de su competencia.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de acuerdo con lo estipulado por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[14].
Acreditación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[15]
2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción); o, (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[16].
3. Particularmente, en relación con los conflictos de jurisdicción, en el Auto 155 de 2019[17], esta Corporación precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[18].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[19].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[20].
4. Al respecto, la Sala Plena considera que el asunto de la referencia satisface los anteriores presupuestos para la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, por cuanto:
4.1. El conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá), y otra de la jurisdicción contenciosa administrativa (Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá).
4.2. La Sala constata que existe una controversia respecto del conocimiento de la demanda presentada por Sanitas EPS contra la ADRES. En esta ocasión, la demandante pretende el recobro por servicios o prestaciones excluidas del Plan Obligatorio de Salud, que no fueron financiadas por las Unidades de Pago por Capitación y respecto de las cuales las glosas de facturación no fueron aprobadas por la demandada.
4.3. Finalmente, ambas autoridades judiciales enuncian razonablemente fundamentos jurídicos que soportan sus posturas sobre la falta de competencia. De acuerdo con el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá, le compete conocer dicha controversia a la jurisdicción contencioso administrativa, en virtud de lo establecido en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por su parte, el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá fundamentó su decisión en lo establecido por la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura, según la cual la competencia para conocer de estos asuntos es de la jurisdicción ordinaria laboral, por tratarse de una controversia propia de la seguridad social.
Asunto objeto de decisión y metodología
5. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de la misma ciudad. Para tal efecto: (i) se referirá a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el antiguo POS (hoy PBS), y, (ii) resolverá la controversia en concreto.
Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS). Reiteración de jurisprudencia
6. Mediante Auto 389 de 2021[21], esta Corporación estudió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre un Juzgado Administrativo del Circuito de Bogotá y otro Juzgado Laboral del Circuito de la misma ciudad, respecto del conocimiento de una demanda ordinaria laboral presentada por Sanitas EPS en contra de la ADRES, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios, procedimientos e insumos médicos, que prestó y que no estaban incluidos dentro del POS (hoy PBS).
7. Al resolver el asunto, la Sala Plena determinó que correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del proceso adelantado por Sanitas EPS en contra de la ADRES. Para tal efecto, estableció la siguiente regla jurisprudencial:
“El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[22], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”[23].
8. Para llegar a tal conclusión, la Corte señaló que, cuando la demanda versa sobre el reconocimiento y pago de servicios no incluidos en el antiguo POS (hoy PBS) y sobre las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad en Salud[24], su resolución corresponde a los jueces administrativos, en la medida en que: (i) la ADRES es una entidad pública sujeta al derecho administrativo[25], y (ii) manifiesta su voluntad de reconocer o no el pago de prestaciones de salud mediante actos administrativos[26].
9. Entonces, conforme a la regla jurisprudencial, fijada en la providencia referida, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las controversias judiciales relacionadas con el pago de recobros por parte del Estado a las entidades promotoras de salud por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), con fundamento en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[27]. Lo anterior, por cuanto en estos litigios una EPS cuestiona actos administrativos proferidos por ADRES.
III. CASO CONCRETO
10. La Sala Plena constata que, en el presente caso:
(i) Se generó un conflicto entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá), y otra de la jurisdicción contenciosa administrativa (Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.
(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Sanitas EPS contra la ADRES.
(iii) Se atribuye dicha competencia, en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 389 de 2021, según la cual “[e]l conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES”.
(iv) Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia para conocer la demanda contenida en el expediente de la referencia, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el asunto al Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá.
Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, el conocimiento de las controversias judiciales relacionadas con el pago de recobros por parte del Estado a las entidades promotoras de salud por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), con fundamento en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estas se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[28], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no afectan a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, conocer del proceso de la referencia adelantado por la Entidad Promotora de Salud SANITAS S.A. en contra de la ADRES, de acuerdo con las consideraciones de este auto.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-432 al Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con Permiso
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Plan de Beneficios en Salud.
[2] Expediente electrónico. Documento “11001010200020200036900 C3.pdf”, folios 7 a 209.
[3] Expediente electrónico. Documento “11001010200020200036900 C3.pdf”, folios 54 a 110.
[4] Acta individual de reparto del 13 de marzo de 2019. En expediente electrónico. Documento “11001010200020200036900 C3.pdf”, Folio 210.
[5] En expediente electrónico. Documento “11001010200020200036900 C3.pdf”, Folios 212 a 218.
[6] Inicialmente, al interior de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el expediente fue repartido al Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito -Sección Tercera-, quien rechazó asumir su conocimiento comoquiera que el juez ordinario laboral ordenó remitir expresamente a los jueces administrativos de la Sección Primera y, en consecuencia, ordeno remitir nuevamente el expediente para reparto. (En expediente electrónico. Documento “11001010200020200036900 C3.pdf”, Folio 222 a 223).
[7] Acta Individual de reparto del 3 de julio de 2019. En expediente electrónico. Documento “11001010200020200036900 C3.pdf”, Folio 226.
[8] En expediente electrónico. Documento “11001010200020200036300 C4.pdf”. Folios 228 a 231.
[9] En particular se refirió al auto proferido el 26 de agosto de 2015, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, dentro del proceso con radicado Nº 110010102000201502337.
[10] Ibid.
[11] Ibid.
[12] En expediente electrónico. Documento “11001010200020200036900 C1.pdf”. Folio 10.
[13] En expediente electrónico. Documento “CJU-0000432 Constancia de Reparto.pdf.”, Folio 1.
[14] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[15] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
[16] Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[17] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[18] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[19] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[20] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[21] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[22] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.
[23] Fundamento jurídico 54 del Auto 389 de 2021.
[24] En el Auto 389 de 2021, la Sala Plena delimitó el ámbito de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud y de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de las controversias sobre recobros en los siguientes términos: “(…) los asuntos enunciados en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 guardan una estrecha relación con la necesidad de garantizar la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de donde se desprende que son de [competencia de la Superintendencia de Salud], con fundamento en el literal f), las controversias relacionadas con el tema de recobros de cuya solución dependa la prestación de los servicios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esa situación difiere de lo decidido por la Sala Plena en el conflicto de la referencia, pues, como se ha indicado, las demandas de recobros judiciales al Estado no plantean controversias que, en estricto sentido, se relacionen con la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dado que la prestación de tales servicios a los usuarios no está en discusión pues ya fueron prestados (…)”.
[25] Ver los fundamentos jurídicos 35, 36 y 37 del Auto 389 de 2021, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[26] Ver el fundamento jurídico 40 del Auto 389 de 2021, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[27] La norma en cita dispone que: “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. (Negrilla fuera de texto).
[28] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.