A799-21 Auto 799/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo y Ordinaria Civil
ACCION POPULAR-Protección de derechos e intereses colectivos/ACCION POPULAR-Factores que determinan la competencia
ACCION POPULAR-Competencia de la jurisdicción Contencioso Administrativa cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas
“En efecto, la determinación objetiva del juez competente para el trámite de las acciones populares se encuentra dada por la naturaleza de la persona, natural o jurídica, que con su acción u omisión ha violado o amenace violar los derechos e intereses colectivos. Es decir, si se trata de actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñan funciones administrativas, la jurisdicción competente para conocer de la acción popular es la Contenciosa Administrativa; en los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.”
Referencia: expediente CJU-585
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Armenia y el Juzgado Civil Laboral del Circuito de Calarcá.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D. C., quince (15) de octubre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
1. El 20 de agosto de 2019, el señor Alirio Cortes Londoño presentó acción popular en contra de Abel Durán Guerrero invocando la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, entre otros.[1] Esto, por cuanto el demandado no ha permitido la instalación de nuevas tuberías en la finca Japón, de su propiedad, a efectos de garantizar el suministro de agua para la planta de tratamiento del corregimiento de Barcelona.[2] La acción popular fue repartida al Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia.
2. El 26 de agosto de 2019, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia ordenó remitir la acción popular al Juez Civil del Circuito con funciones Laborales de Calarcá porque la competencia para conocer acciones populares, en virtud del artículo 16 de la Ley 472 de 1998, radica en el juez del lugar donde ocurrieron los hechos o donde reside el demandado, a elección del actor. Por tanto, como los hechos y el domicilio del demandado se encuentran en el municipio de Córdoba (Quindío), corresponde al juez de Calarcá asumir conocimiento.[3]
3. El 9 de septiembre de 2019, el Juzgado Civil Laboral del Circuito de Calarcá rechazó la competencia para conocer de la acción popular y ordenó remitirla al Juzgado Administrativo del Circuito (Reparto) de Armenia.[4] Lo anterior, teniendo en cuenta que según el expediente los responsables de garantizar los derechos colectivos, así como la prestación de servicios públicos son la Asociación de Usuarios de Servicios de Barcelona ESP y la Alcaldía Municipal de Calarcá.[5] En tal sentido, señaló que era necesario vincular a la Alcaldía Municipal de Calarcá, Quindío, “como sujeto pasivo dentro de la presente acción popular; luego, entonces, la competente para conocer de ella es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo al tenor de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 472 de 1998 concordante con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”[6]
4. Una vez repartido el expediente, se asignó al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Armenia. El 20 de septiembre de 2019, el mencionado juzgado administrativo declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer la acción popular y propuso un conflicto negativo con el Juzgado Civil Laboral del Circuito de Calarcá. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.[7]
5. Para sustentar su posición señaló que de conformidad con el artículo 9 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares dirigidas contra un particular son competencia de la jurisdicción ordinaria mientras las invocadas contra una autoridad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas son de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa. Precisó que la mencionada regla se exceptúa cuando la acción popular se promueve de forma simultánea contra una autoridad pública y una privada, evento en el cual, en virtud del fuero de atracción prevalece la jurisdicción contenciosa sobre la ordinaria.
6. En ese contexto, destacó que: “no puede endilgarse el conocimiento de la presente acción a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ni aún considerando como lo hace el juez remitente, que eventualmente debe intervenir una persona de derecho público, pues la acción popular que ocupa nuestra atención hace específica referencia a conductas desplegadas por una persona de derecho privado y no puede pretenderse que por una estimación de eventualidades futuras, a criterio del remitente se pretenda dar tal alcance al fuero de atracción y el factor de conexión, pues para la jurisprudencia del Consejo de Estado resulta claro que no en todos los casos, tiene el juez contencioso que admitir una demanda en donde se llame a juicio a una entidad o persona privada y la misma puede ser evaluada prima facie, la jurisdicción contencioso administrativa carece de toda competencia para conocer de dicho asunto, máxime considerando como se dijo, el escrito de demanda refleja destinación directa de pretensiones con destino a un particular del que se indica es el único trasgresor de derechos, por la voluntad que se sostiene por parte de los encargados de la instalación de la acometida de acueducto, siendo en consecuencia competente el Juzgado Civil Laboral del Circuito de Calarcá Quindío en razón al factor territorial como bien lo sostuvo el Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia Quindío en auto del 26 de agosto pasado (f.34).”[8]
7. El 8 de octubre de 2019, el Consejo Superior de la Judicatura asignó por reparto el conocimiento del conflicto negativo de competencia propuesto en el expediente de la acción popular promovida por Alirio Cortes Londoño contra de Abel Durán Guerrero, al magistrado Camilo Montoya Reyes.[9]
8. El 5 de junio de 2020, el expediente fue remitido al magistrado Pedro Alfonso Sanabria Buitrago toda vez que el ponencia presentada por el magistrado Camilo Montoya Reyes fue negada.[10]
9. El 02 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, remite por competencia, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015, a la Corte Constitucional el conflicto negativo de competencia objeto de estudio.
10. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
11. Este Tribunal ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[11]
12. En ese sentido, se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[12] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[13] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[14] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[15]
13. En el presente caso se satisfacen los anteriores presupuestos porque: (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta ocasión, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Armenia, operador judicial que actuó como parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y el Juzgado Civil Laboral del Circuito de Calarcá, perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo); (ii) el conflicto versa sobre el conocimiento de la acción popular promovida por Alirio Cortes Londoño en contra de Abel Durán Guerrero (presupuesto objetivo); y (iii) ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Civil Laboral del Circuito de Calarcá advirtió que como la garantía de los derechos colectivos podría concernir a una autoridad pública y a la empresa prestadora de servicios públicos, el conocimiento del asunto correspondía a la jurisdicción contenciosa (ver supra numeral 3) y el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Armenia argumentó que la demanda está dirigida contra un particular (ver supra numerales 5 y 6), y por tanto, no corresponde al operador judicial decidir sobre eventuales vinculaciones por pasiva al expediente en aras de definir la competencia (presupuesto normativo).
14. El Artículo 15 de la Ley 472 de 1998[16] establece que la Jurisdicción Contenciosa conocerá de acciones populares cuando tengan origen: “(…) en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia.”[17] Para los demás casos, la misma norma dispone que la competente será la Jurisdicción Civil.
15. La anterior disposición debe armonizarse con el artículo 9º de la Ley 472 de 1998, mediante el cual se avala la procedencia de la acción popular contra toda acción u omisión de las autoridades o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.[18] En efecto, en la Sentencia T-446 de 2007,[19] la Corte se pronunció sobre el alcance del mencionado artículo, en los siguientes términos:
“En efecto, la determinación objetiva del juez competente para el trámite de las acciones populares se encuentra dada por la naturaleza de la persona, natural o jurídica, que con su acción u omisión ha violado o amenace violar los derechos e intereses colectivos. Es decir, si se trata de actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñan funciones administrativas, la jurisdicción competente para conocer de la acción popular es la Contenciosa Administrativa; en los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.”
16. En similar sentido, en la Sentencia SU-585 de 2017,[20] la Sala Plena, al definir los sujetos pasibles en la acción popular, advirtió:
“La efectividad y la protección de los derechos e intereses colectivos no se encuentra exclusivamente en las manos de las entidades públicas. El medio ambiente, los bienes de uso público, el patrimonio cultural de la nación, la libre competencia, entre otros, dependen positiva y negativamente de la actividad de los particulares. Por esta razón, el artículo 14 de la Ley 472 de 1998 dispuso que “La Acción Popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos.”
No obstante esta amplitud[21], la determinación del sujeto legitimado para ser pasible de la acción popular, así como de la jurisdicción competente para tramitar el proceso (la Ordinaria o la de lo Contencioso Administrativo) se encuentra guiada por la razonabilidad de la imputación de vulneración de determinado derecho o interés colectivo, a partir de los hechos de cada caso. De esta manera el juez popular tendrá competencia para proteger determinado derecho o interés colectivo, en consideración del sujeto y de las circunstancias del caso.[22]”
17. De modo que, la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
18. La Sala encuentra que, por expresa disposición del Legislador, en el presente caso la competencia es de la Jurisdicción Ordinaria Civil, pues la acción popular promovida por el señor Alirio Cortes Londoño se dirige contra un particular, en este caso el señor Abel Durán Guerrero.
19. Para la Sala Plena la competencia para conocer de la mencionada demanda no se desvirtúa por la argumentación presentada por el Juzgado Civil Laboral del Circuito de Calarcá, relacionada con la posible vinculación de la Alcaldía de Calarcá y la Asociación de Usuarios de Servicios de Barcelona, por fuero de atracción, pues en este caso, de acuerdo con la acción popular, el presunto desconocimiento de los derechos colectivos invocados tiene origen en la actuación de un particular que se niega a permitir la instalación de una tuberia en un predio de su propiedad.
20. Por lo tanto, no observa la Sala, de forma preliminar, que la vulneración de derechos colectivos comprometa la acción u omisión de las entidades municipales mencionadas. En efecto, en esta ocasión el Juzgado Civil Laboral del Circuito de Calarcá rechazó, sin análisis previo, la competencia para conocer de la acción popular al considerar que los responsables de garantizar los derechos colectivos, así como la prestación de servicios públicos eran, en su concepto, la Asociación de Usuarios de Servicios de Barcelona ESP y la Alcaldía Municipal de Calarcá, y por tanto, era procedente que el juez administrativo los vinculara como sujetos pasivos dentro del proceso, a pesar de no estar demandados.
21. En tal sentido, el operador judicial ordinario no puede anticiparse a la posible vinculación de autoridades públicas para declarar la falta de jurisdicción. Ahora bien, si con admisión de la acción popular o en un momento procesal posterior concluye que es necesario integrar la parte pasiva con una entidad pública o con personas privadas que desempeñen funciones administrativas pues sus actuaciones u omisiones violan o amenazan derechos colectivos, podrá remitirla por competencia a la jurisdicción contenciosa.
22. Lo anterior significa que la decisión adoptada por este Tribunal hace tránsito a cosa juzgada y debe cumplirse en los términos que se explican en el siguiente párrafo. Con todo, si se procede a la vinculación de las entidades municipales mencionadas, ese hecho nuevo permitiría al juez ordinario proceder de la manera que considere adecuada dentro del marco de sus facultades y competencias constitucionales y legales.
23. Por las razones expuestas, la Corte concluye que la competencia para conocer de la demanda que motivó el presente conflicto de jurisdicción es de la Jurisdicción Ordinaria Civil. Por lo tanto, esta Corporación lo resolverá en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Civil Laboral del Circuito de Calarcá conocer de la acción popular instaurada por Alirio Cortes Londoño en contra de Abel Durán Guerrero. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
24. En virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Armenia y el Juzgado Civil Laboral del Circuito de Calarcá, en el sentido de DECLARAR que Juzgado Civil Laboral del Circuito de Calarcá es la autoridad competente para conocer de la acción popular instaurada por Alirio Cortes Londoño en contra de Abel Durán Guerrero.
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-585 al Juzgado Civil Laboral del Circuito de Calarcá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Armenia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
-Ausente con permiso-
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Demanda de acción popular. Documento digital “11001010200020190225900 C3.pdf - tamaño: 13,37 MB”, Pp. 6 a 22.
[2] De acuerdo con sus afirmaciones la antigua tubería fue arrasada por un desastre natural que tuvo lugar en noviembre de 2018.
[3] Auto proferido por Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia. Documento digital “11001010200020190225900 C3.pdf - tamaño: 13,37 MB”, Pp. 67 y 68.
[4] Auto proferido por Juzgado Primero Civil Laboral del Circuito de Calarcá. Documento digital “11001010200020190225900 C3.pdf - tamaño: 13,37 MB”, Pp. 72 a 74.
[5] Para fundamentar esta afirmación el Juzgado Primero Civil Laboral del Circuito de Calarcá citó la Sentencia T-223 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[6] Auto proferido por Juzgado Primero Civil Laboral del Circuito de Calarcá. Documento digital “11001010200020190225900 C3.pdf - tamaño: 13,37 MB”, P. 74.
[7] Auto proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Armenia. Documento digital “11001010200020190225900 C3.pdf - tamaño: 13,37 MB”, Pp. 79 a 81.
[8] Ibídem., P. 80.
[9] Acta de reparto. Documento digital “11001010200020190225900 C1.pdf - tamaño: 1,32 MB, P. 5.
[10] Ibídem., P. 13.
[11] Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[12] Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[13] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[14] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Art. 116 de la CP).
[15] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[16] Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo.
[17] Ley 472 de 1998. Artículo 15: “JURISDICCIÓN. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. //En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.”
[18] Ley 472 de 1998. Artículo 9: “PROCEDENCIA DE LAS ACCIONES POPULARES. Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.”
[19] En la Sentencia C-1027 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte Constitucional declaró exequible el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, al concluir que no se desconoce el derecho a la igualdad ni el derecho al acceso a la administración de justicia con la decisión del legislador de prever un régimen de seguridad social que no incluya las controversias que se susciten entre los afiliados y las instituciones que forman parte de los regímenes de excepción consagrados en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
[20] M.P. Alejandro Linares Cantillo. SV. Carlos Bernal Pulido. SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[21] “(…) su propia condición permite que puedan ser ejercidas contra las autoridades públicas por sus acciones y omisiones y por las mismas causas, contra los particulares.” Sentencia T-405 de 1993. M.P. Hernando Herrera Vergara.
[22] Por ejemplo, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha tramitado acciones populares contra un contratista de la administración, por ausencia de un muro de contención en una concesión vial: Consejo de Estado, Sección 1, Sentencia del 25 de julio de 2013, Rad. 2019171 73001-23-31-000-2010-00436-01 AP.