A864-21 Auto 864/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
JURISDICCION ORDINARIA LABORAL-Competencia sobre conflictos en sistema de seguridad social integral
La jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer un proceso promovido por una ciudadana que ostentaba la calidad de trabajadora independiente al momento de adquirir el estatus pensional y que pretende no solo la modificación del régimen pensional sino también la reliquidación de su pensión.
Referencia: Expediente CJU-450
Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección F y el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. A través de apoderado judicial, la señora Gloria Amparo Angarita Sánchez promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-. La demandante solicitó declarar la nulidad de la Resolución GNR 258502 de 15 de octubre de 2013, mediante la cual Colpensiones le reconoció la pensión de jubilación conforme a la Ley 71 de 1988[1]. También hizo tal solicitud respecto de la Resolución GNR 258502 del 21 de julio de 2014[2], por la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el anterior acto administrativo.
2. Señaló que la prestación debió reconocerse conforme a la Ley 33 de 1985 y liquidarse con base en lo establecido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, ya que laboró más de 20 años al servicio del sector público. Así mismo indicó que la liquidación que efectuó Colpensiones solo tuvo en cuenta lo concerniente al sueldo básico, y omitió computar factores salariales tales como (i) la bonificación por servicios, (ii) la prima de servicio, (iii) la prima de navidad y (iv) la prima de vacaciones. Igualmente advirtió que (v) no incluyó la totalidad de lo devengado en el último año de servicios[3].
3. Por lo anterior pretende, a título de restablecimiento del derecho, que se ordene a Colpensiones, entre otras cosas, (i) expedir una nueva resolución que reconozca la pensión de jubilación conforme a la Ley 33 de 1985 y se liquide con base en lo establecido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, esto es con el 75% de todo lo devengado en el último año de servicio; (ii) pagar los intereses de mora de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; y (iii) aplicar los reajustes sobre el valor real de su pensión[4].
4. Dentro del expediente obra constancia emitida por la Contraloría de Bogotá, el día 11 de marzo de 2013, indicando que la accionante se desempeñó como empleada pública y que prestó sus servicios en esa entidad desde el 25 de agosto de 1980 hasta el 23 de mayo de 2001[5]. Así mismo en el acto administrativo de reconocimiento pensional se observa que la accionante efectuó cotizaciones como trabajadora independiente desde el 1° de diciembre de 2011 hasta el 30 de noviembre de 2012[6].
5. El asunto correspondió al Juzgado 55 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, quien mediante providencia del 5 de diciembre de 2017 negó las pretensiones. Consideró que (i) la accionante era beneficiaria del régimen de transición, pues a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 contaba con más de 35 años de edad y, por tanto, (iii) la normativa que la cobija es la conformada por las leyes 33 y 62 de 1985. No obstante, con sustento en la jurisprudencia constitucional, según la cual, el beneficio del régimen de transición solo aplica en relación con los requisitos “de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación (…)”, no procedía la liquidación pensional teniendo como base el último año de servicio[7]. La decisión fue apelada[8].
6. El 8 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, consideró que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no era competente para conocer el asunto, en tanto se trataba de un conflicto sobre una reliquidación de una pensión de vejez “de una trabajadora independiente cuyas últimas cotizaciones a pensión tienen carácter de privadas”.
7. Resaltó el Tribunal que, si bien en el caso se discute la legalidad de un acto administrativo expedido por Colpensiones, las cotizaciones efectuadas por la demandante durante el último año fueron realizadas como trabajadora independiente. Por consiguiente, la competencia es de la jurisdicción ordinaria laboral de acuerdo con lo establecido en el artículo 2, numeral 4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Declaró entonces de oficio la excepción de falta de jurisdicción y también la nulidad de todo lo actuado con excepción de las pruebas practicadas[9].
8. Efectuado el nuevo reparto, el 21 de agosto de 2019 el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá, (i) rechazó la demanda, (ii) promovió el conflicto negativo de competencia entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria laboral y (iii) remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria[10].
9. El Juzgado sostuvo que la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme lo dispone el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, por cuanto (i) la pretensión consiste en el reconocimiento de un derecho pensional bajo el régimen aplicable a empleados públicos; (ii) la accionante era una empleada pública al servicio de la Contraloría Distrital de Bogotá; y (iii) se encontraba afiliada al régimen de prima media con prestación definida administrado por Colpensiones.
10. El 30 de agosto de 2019 se efectuó el reparto del asunto al Consejo Superior de la Judicatura[11]. El 02 de febrero de 2021, la Secretaría de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial dispuso remitir el conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional[12].
11. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 1 de junio siguiente[13].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
12. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[14].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
13. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal, en las cuales dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones “(i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual aducen su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretenden asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[15] (…)”[16].
14. De forma reiterada la Corte Constitucional ha precisado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber[17]: “(i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[18]; (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[19]; y, (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[20] (…)”[21].
15. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos:
(a) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo -Tribunal Administrativo de Cundinamarca- y otra de la jurisdicción ordinaria -Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá-.
(b) Presupuesto objetivo: la causa judicial sobre la cual recae al actual conflicto entre jurisdicciones es que se declare la nulidad de la resolución a través de la cual Colpensiones reconoció la pensión de jubilación a la señora Gloria Amparo Angarita Sánchez y se expida una nueva en la que se reconozca la pensión conforme a la Ley 33 de 1985. Además, solicita que se liquide la pensión con base en lo establecido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, es decir, con el 75% de todo lo devengado en el último año de servicios.
(c) Presupuesto normativo: conforme lo reseñado en los antecedentes ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional o legal, en los que soportan cada una de las posiciones dirigidas a negar su competencia. En particular, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, señalo que (i) de acuerdo con lo establecido en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de controversias relacionadas con empleados públicos; (ii) el asunto corresponde a un conflicto sobre la reliquidación de la pensión de vejez por cuanto la accionante realizó sus últimas cotizaciones a pensión como trabajadora independiente; y (iii) de acuerdo con lo establecido en el artículo 2, numeral 4 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, la competencia es de la jurisdicción ordinaria laboral.
De otro lado, el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá manifestó que (i) la pretensión estaba dirigida al reconocimiento de un derecho pensional bajo el régimen aplicable a empleados público; (ii) la accionante había sido empleada de la Contraloría Distrital de Bogotá; y (iii) estaba afiliada al régimen de prima media con prestación definida. Por tanto, conforme lo dispone el numeral 4 del artículo 104 del CPACA la competencia recae sobre la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
16. Así las cosas, la Corte Constitucional constata que en el presente caso se generó un conflicto negativo de jurisdicciones. Para resolverlo, la Corte definirá el alcance del artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011. A su vez, el tribunal estudiará la competencia del juez ordinario laboral en materia de reclamaciones pensionales. Asimismo, referirá los pronunciamientos relevantes relacionados con el asunto en cuestión -reiteración Auto 746 de 2021[22]-. Y, finalmente, resolverá el caso concreto.
17. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece los asuntos que debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo[23]. En particular, su numeral 4 indica que aquella estudiará los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”[24].
18. Por su parte, el artículo 2 de la Ley 712 de 2001 determina la competencia general de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. En materia de controversias sobre los servicios de la seguridad social, el artículo 2.4 -modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012- señala que dicha jurisdicción conocerá las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”[25].
19. Así mismo, el artículo 2.5 de la Ley 712 de 2001 señala que la jurisdicción ordinaria laboral también conocerá de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. En adición a ello, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 determina que la jurisdicción ordinaria conocerá todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Se trata de una cláusula general y residual de competencia que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción[26].
20. Esta Corporación ha determinado que la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente[27]. Dicho criterio se justifica en la necesidad de establecer un referente que defina con la mayor precisión posible, la autoridad a la que le corresponde decidir el asunto.
21. Así las cosas, (i) si al momento de causar la pensión el demandante tuvo la calidad de empleado público y si una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social que le aplica, la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá conocer la controversia. Por su parte y en lo que interesa para el presente caso (ii) la jurisdicción ordinaria conocerá dos tipos de controversias: las relacionadas con “la seguridad social de un trabajador oficial cuya pensión es administrada por una entidad pública”[28] y las referidas a “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”[29]..
22. Sobre los asuntos relativos a controversias planteadas por trabajadores del sector privado al momento de causación de los derechos pensionales, en Auto 746 de 2021 la Corte dirimió un conflicto de jurisdicciones suscitado respecto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que cuestionaba actos administrativos expedidos por una entidad pública administradora de pensiones. La pretensión versaba sobre la reliquidación pensional de un ciudadano que se desempeñó como servidor público -más de 20 años- y que, al momento de causarse la pensión, se encontraba vinculado al sector privado. La Sala Plena determinó que la jurisdicción ordinaria laboral era la competente para conocer de dicho asunto porque si bien una persona de derecho público administraba el régimen de seguridad social aplicable al actor, este no ostentaba la calidad de empleado público al momento de causarse la pensión.
23. En suma, respecto de las controversias relacionadas con la seguridad social de los servidores del Estado o los trabajadores del sector privado, se prevén dos reglas. Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso-administrativa: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, una residual según la cual, cuando la controversia involucra a un trabajador oficial o a un trabajador del sector privado, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social.
Caso concreto
24. La Sala Plena constata que, en el presente caso se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá). Esto de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en esta providencia.
25. Con base en lo anterior, la Sala Plena dirimirá el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Gloria Amparo Angarita Sánchez contra Colpensiones.
26. En este caso no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Si bien una persona de derecho público (Colpensiones) administra el régimen de seguridad social aplicable a la accionante, esta no tuvo la calidad de empleada pública al momento de causar la pensión. En efecto, entre el 25 de agosto de 1980 hasta el 23 de mayo de 2001 trabajó como empleada pública en la Contraloría de Bogotá[30]. No obstante, el acto de reconocimiento pensional refiere que entre el 1 de diciembre de 2011 y el 30 de noviembre de 2012 efectuó cotizaciones como trabajadora independiente[31], adquiriendo su estatus pensional el 30 de noviembre de 2012[32]. En consecuencia, es claro que para esta última fecha la actora no ostentaba la calidad de empleada pública.
27. Es importante precisar que en el presente asunto la trabajadora además de pretender la modificación del régimen pensional, pide que se reliquide la pensión. A su juicio Colpensiones solo tuvo en cuenta lo concerniente al sueldo básico y omitió computar otros factores salariales. En ese sentido, la Corte considera que el asunto queda comprendido por la regla establecida en el Auto 746 de 2021, según la cual “la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso promovido por un trabajador del sector privado para obtener una reliquidación pensional. Lo anterior porque, si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, este no tuvo la calidad de empleado público al momento de causar la pensión (…)”.
28. Así las cosas, la Corte aplicará la cláusula general de competencia contenida en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Ordenará remitir el expediente al Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá y comunicar la presente decisión a la demandante.
Regla de decisión. De conformidad con lo establecido en el auto 746 de 2021, la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer un proceso promovido por una ciudadana que ostentaba la calidad de trabajadora independiente al momento de adquirir el estatus pensional y que pretende no solo la modificación del régimen pensional sino también la reliquidación de su pensión.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá es competente para conocer el proceso promovido por la señora Gloria Amparo Angarita Sánchez contra Colpensiones.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-0450 al Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo 11001010200020190194100 C3.pdf folios 16 a 20.
[2] Expediente digital. Archivo 11001010200020190194100 C3.pdf folios 36 a 44.
[3] Expediente digital. Archivo 11001010200020190194100 C3.pdf folio 52.
[4] Expediente digital. Archivo 11001010200020190194100 C3.pdf folio 51.
[5] Expediente digital. Archivo 11001010200020190194100 C3.pdf folio 45.
[6] Expediente digital. Archivo 11001010200020190194100 C3.pdf folio 16.
[7] Expediente digital. Archivo 11001010200020190194100 C3.pdf folios 149.
[8] Expediente digital. Archivo 11001010200020190194100 C3.pdf folio 166.
[9] Expediente digital. Archivo 11001010200020190259700 C3.pdf folio 203 a 215.
[10] Expediente digital. Archivo 11001010200020190259700 C3.pdf folios 223-224.
[11] Expediente digital. Archivo 11001010200020190194100 C2.pdf folio 3.
[12] Expediente digital. Archivo 11001010200020190194100 C2.pdf folio 5.
[13] Expediente digital. Archivo CJU-0000450 Constancia de Reparto.pdf folio 1.
[14] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[15] Autos 345 de 2018; 328 de 2019, y 452 de 2019. Reiterados en auto 314 de 2021
[16] Auto 314 de 2021.
[17] Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019; 129, 415 de 2020 y 746 de 2021.
[18] “En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. Artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como el 97 de la Ley 1957 de 2019)”. Auto 314 de 2021.
[19] “En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución)”. Auto 314 de 2021.
[20] “Artículo 12. Del ejercicio de la función jurisdiccional por la Rama Judicial. (…) Dicha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”.
[21] Auto 314 de 2021.
[22] Expediente CJU-613.
[23] “Artículo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
[24] Ley 1437 de 2011. Artículo 104.4.
[25] En la sentencia C-1027 de 2002 la Corte Constitucional estableció que en el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 “se regula la competencia general de la jurisdicción ordinaria “en sus especialidades laboral y de seguridad social” y le atribuyó el conocimiento de las controversias referentes al “sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”.
[26] Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto de 11 de marzo de 2020.
[27] Autos 314, 356, 433 y 746 de 2021.
[28] Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Autos del 6 de noviembre de 2014 y del 11 de marzo de 2020.
[29] El artículo 2 numeral 5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la ley 712 de 2001.
[30] Expediente digital. Archivo 11001010200020190194100 C3.pdf folio 45.
[31] Expediente digital. Archivo 11001010200020190194100 C3.pdf folio 16
[32] Expediente digital. Archivo 11001010200020190194100 C3.pdf folio 19.