A953-21 Auto 953/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
CONTROVERSIAS RELACIONADAS CON EL RECOBRO DE PRESTACIONES NO INCLUIDAS EN EL PLAN DE BENEFICIOS DE SALUD-PBS-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestionan las actuaciones desplegadas por una entidad territorial en el trámite de facturas cuya causa es la prestación de servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos especializados sin cobertura en el POS, hoy PBS. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
Referencia: Expediente CJU-593
Conflicto de jurisdicciones entre los Juzgados Segundo Laboral del Circuito de Pasto y Quinto Administrativo del Circuito de Pasto.
Magistrado sustanciador:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere la presente decisión con base en los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. El 12 de septiembre de 2019, Asmet Salud E.P.S presentó demanda ordinaria laboral en contra del Instituto Departamental de Salud de Nariño[1], mediante la cual pretende el pago de cien millones ciento treinta y nueve mil doscientos noventa y seis pesos ($100.139.296.00), correspondientes a recobros realizados con base en sentencias de tutela, en los que se ordenó a Asmet Salud E.P.S la prestación de diferentes servicios y suministros no incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud (POS) del régimen subsidiado, ahora Plan de Beneficios de Salud (PBS)[2]. Afirma que dichas sumas, a pesar de que fueron reclamadas, no fueron canceladas por parte de la demandada, ante la “la imposición de glosas injustificadas”[3].
2. El 3 de diciembre de 2019, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto manifestó no ser la autoridad competente para tramitar el asunto. Señaló que la Corte Suprema de Justicia[4] ha advertido en anteriores oportunidades que “los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud NO incluidos en el Plan obligatorio de Salud —NO POS-, deben zanjarse en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por expresa competencia de la Ley 1437 de 2011”[5].
En consecuencia, dispuso la remisión del Expediente al Juzgado Administrativo del Circuito de Pasto (Reparto). Agregó que en caso de que dicha autoridad judicial tampoco aceptara su competencia para conocer el asunto, proponía de una vez, conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
3. El 30 de enero de 2020, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto invocó su falta de competencia para conocer el asunto. Sostuvo que el único litigio en materia de seguridad social que debe adelantar la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es el previsto en el artículo 104.4 del CPACA[6]. esto es, aquel relativo a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público[7].
En esta dirección indicó que la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer de aquellos pleitos que se presenten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras de los servicios de salud, por lo cual remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,[8] con el fin de que esta lo resolviera.
4. El 2 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial[9] remitió a la Corte Constitucional el expediente con el fin de que dirimiera el conflicto de competencias entre jurisdicciones suscitado entre los Juzgados Segundo Laboral del Circuito de Pasto y Quinto Administrativo del Circuito de Pasto. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[10], según el cual, le corresponde a esta Corporación dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre distintas jurisdicciones.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[11]
2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. En particular, la Corte Constitucional ha considerado, de forma reiterada[12], que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo. De esta manera, (i) se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por al menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14].
La Sala encuentra acreditados los presupuestos exigidos por esta corporación para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. En primer lugar, la controversia se originó entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones –presupuesto subjetivo-, una de ellas hace parte de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto) y la otra hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto).
En segundo lugar, la controversia versa sobre el conocimiento de una causa judicial -presupuesto objetivo-, respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Específicamente, la existencia de un proceso judicial en el que se tramita la demanda ordinaria laboral presentada por Asmet Salud E.P.S en contra del Instituto Departamental de Salud de Nariño, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios, procedimientos e insumos médicos, que prestó y que no hacían del PBS.
En tercer lugar, las autoridades en colisión expusieron las razones legales por las cuales consideran que no son competentes -presupuesto normativo. En efecto, tanto el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto como el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto fundamentaron su decisión en lo dispuesto en el artículo 104 de la ley 1437 de 2011.
3. Superado lo anterior, procede la Sala Plena al análisis de fondo, a partir de la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud[15].
Mediante el Auto 389 de 2021[16], la Sala Plena estableció que la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS recae en los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[17].
Entendió la Corte que los recobros, por una parte, no son un asunto de la seguridad social en la medida en que el proceso judicial de recobro no es una controversia directamente relacionada con la prestación de servicios de salud. En cambio, se trata de controversias judiciales entre administradoras relativas a un servicio que ya se prestó, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[18]. Por otra parte, (i) el trámite de recobro es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[19]; (ii) dicho procedimiento concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[20]; y, (iii) en algunos casos, a través de las demandas se pretende el pago de perjuicios y las reparaciones de daños[21].
4. El alcance de la de regla decisión fijada en el auto 389 de 2021 no abarca las controversias relacionadas con recobros a entidades territoriales en el régimen subsidiado. No obstante, en los autos 785[22], 787[23] y 873[24] de 2021, la Sala Plena consideró que estos casos presentan circunstancias similares a las analizadas en el auto 389 de 2021, al margen de que la entidad demandada sea, en unos casos, la ADRES y, en otros, un ente territorial. Por ello, concluyó que las demandas interpuestas contra un ente territorial, relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) del régimen subsidiado de salud son del resorte de la jurisdicción contencioso administrativo. Ello, por cuanto este tipo de controversias (i) no versan sobre la prestación de servicios de la seguridad social, sino sobre el pago de un servicio ya prestado y (ii) en estas no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores.
III. CASO CONCRETO
1. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por Asmet Salud E.P.S en contra del Instituto Departamental de Salud de Nariño, debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, en razón a que el caso bajo examen (i) versa sobre una controversia meramente económica que tiene su origen en la prestación de servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos especializados sin cobertura en el POS, hoy PBS, suministrados a los afiliados del régimen subsidiado y (ii) se cuestionan las actuaciones administrativas desplegadas por el Departamento de Nariño -Instituto Departamental de Salud-, en el marco del procedimiento administrativo de recobros, que derivaron en el no pago de los dineros reclamados por Asmet Salud E.P.S.
2. Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestionan las actuaciones desplegadas por una entidad territorial en el trámite de facturas cuya causa es la prestación de servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos especializados sin cobertura en el POS, hoy PBS. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
3. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto, y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-593 para lo de su competencia.
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los Juzgados Segundo Laboral del Circuito de Pasto y Quinto Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado
Quinto Administrativo del Circuito de Pasto es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por Asmet Salud E.P.S en contra del Instituto Departamental de Salud de Nariño.
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-593 al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de esa misma ciudad.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaría General
[1] La Gobernación de Nariño mediante el Decreto 401 de 1993, organizó el Sistema de Salud del Departamento de Nariño. Para tal fin, creó el Instituto Departamental de Salud de Nariño, como un establecimiento público descentralizado del orden departamental, dotado de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa.
[2] Folio 5 del Cuaderno N° 3 del Expediente.
[3] Asmet Salud E.P.S afirma que “una vez se adelantó el trámite administrativo correspondiente y previa realización de auditoría, se lleva a cabo conciliación en la cual es negado el reconocimiento y pago de los recobros relacionados, por el Departamento de Nariño -instituto de Salud Departamental de Nariño-como consecuencia de la presunta configuración de causales de devolución y rechazo (glosas) al tenor de lo señalado en la Resolución que regula el procedimiento administrativo de recobros (Resoluciones 3099 de 2008 y 5395 de 2013) quedando por tanto como posibilidad de cobro la vía judicial sometida a las reglas y procedimientos que le resultan aplicables.” Folios 13 y 14 del Cuaderno N° 3 del Expediente.
[4] En pronunciamientos APL1531 de 12 de abril de 2018 dentro del expediente con Radicación No. 110010230000201700200-01 y APL3522 del 19 de julio de 2018, Radicación No. 110010230000201800227-00.
[5] Folio 55 del Cuaderno N° 3 del Expediente.
[6] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[7] Folio 61 del Cuaderno N° 3 del Expediente.
[8] En este punto es importante advertir que, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura cesó definitivamente sus funciones el 13 de enero de 2021, con la posesión de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, comisión a la cual le correspondió asumir los procesos disciplinarios de la referida sala jurisdiccional, en virtud de lo dispuesto en el parágrafo transitorio 1 del Artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015.
[9] El 2 de diciembre de 2020, el Congreso de la República eligió a los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, quienes se posesionaron el día 13 de enero de 2021, fecha en la cual inició el funcionamiento de dicha comisión.
[10] En el mismo año 2015, mediante Auto 218, la Corte Constitucional señaló que “es claro que, por virtud de lo previsto en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la atribución para conocer de los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones quedó radicada en cabeza de la Corte Constitucional. No obstante, en obedecimiento a lo dispuesto en el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del referido acto legislativo, en el que se adoptaron medidas de transición que dieron continuidad a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, dicha atribución sólo podrá ser ejercida por la Corte Constitucional, una vez la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones, momento en el cual los conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones deberán ser remitidos a la Corte Constitucional en el estado en que se encuentren”.
[11] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[12] Se reiteran, entre otras, las consideraciones expuestas en los Autos A-264 de 2021, A-129 de 2020, A- 415 de 2020, A-155 de 2019, A-452 de 2019 y A- 503 de 2019, sobre los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones.
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[14] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] Reiteración Auto 389 de 2021, (CJU-072) MP. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[16] CJU-072.
[17] Auto 389 de 2021. ff. 54.
[18] Cfr. Ib. F.J. 25 y 30.
[19] Cfr. Ib. F.J. 36.
[20] Cfr. Ib. F.J. 37.
[21] Cfr. Ib. F.J. 40.
[22] CJU-356.
[23] CJU-787.
[24] CJU-604.