A983-21 Auto 983/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
CONTROVERSIAS RELACIONADAS CON EL RECOBRO DE PRESTACIONES NO INCLUIDAS EN EL PLAN DE BENEFICIOS DE SALUD-PBS-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
Referencia: Expediente CJU-165
Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 61 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera-.
Magistrado ponente:
Bogotá D. C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 20 de agosto de 2019, por medio de apoderado judicial, Sanitas EPS S.A. presentó demanda ordinaria contra la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud -ADRES-, con el propósito de condenar a esta última al pago de las sumas de dinero asumidas por la parte accionante, relativas a los gastos generados con ocasión de la cobertura en servicios y/o tecnología no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud -POS, hoy denominado Plan de Beneficios en Salud, y, por consiguiente, no costeados por la Unidades de Pago por Capacitación -UPC-, prescritos por el médico tratante y ordenados por el Comité Técnico Científico con ocasión de fallos de tutela,[1] los cuales fueron inicialmente reclamados por el procedimiento administrativo especial de recobro y que fueron negados por parte del Ministerio de Salud y Protección Social.
2. La demanda correspondió por reparto al Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá,[2] quien a través de providencia notificada el 14 de noviembre de 2019, rechazó de plano la demanda por falta de jurisdicción y competencia, tras considerar que las pretensiones de aquella no se ajustaban a las competencias del Juez Laboral, según lo previsto por el artículo 2 del Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social.
3. En ese sentido, indicó que, de conformidad con el fondo de la acción incoada, la jurisdicción competente para asumir el conocimiento es la Contencioso Administrativa, en virtud de lo dispuesto por los artículos 1 del Decreto 1283 de 1996, 7 y 8 del Decreto 347 de 2013, 218 de la Ley 100 de 1993, 41 de la Ley 1122 de 2007, 11 de la Ley 1608 de 2013, 104 y 164 de la Ley 1437 de 2011.
4. Además de lo expuesto, señaló que, de conformidad con el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud -ADRES- es una entidad adscrita al Ministerio de la Protección Social, por lo tanto, la competencia para resolver la demanda planteada corresponde a los Jueces Administrativos.
5. Por todo lo expuesto, Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá remitió la demanda y sus anexos a la Oficina de Apoyo y de Servicios para los Juzgados Administrativos de Bogotá “para lo de su cargo y previas a las anotaciones de rigor que hubiere lugar.”[3]
6. En razón de lo anterior, el expediente fue asignado al Juzgado 61 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera-, que mediante decisión notificada el 20 de enero de 2020 declaró su falta de competencia para conocer del asunto, en atención a lo consignado en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[4] y el pronunciamiento del 21 de septiembre de 2016 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que, en síntesis, consideró que este tipo de controversias deben ser atendidas por la Jurisdicción Ordinaria, por tratarse de un litigio entre una entidad prestadora de servicio de salud de carácter particular y una entidad pública.
7. Por consiguiente, remitió el expediente, a través de la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos de Bogotá́, a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (o quien haga sus veces), para lo de su cargo.
8. El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió el presente conflicto de jurisdicción a la Corte Constitucional.[5]
9. La Sala Plena, en sesión virtual del 25 de mayo de 2021, repartió el expediente de la referencia al despacho del Magistrado Sustanciador.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
10. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[6] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
11. Según lo establecido por esta Corporación, en relación con los conflictos entre jurisdicciones, es posible determinar que estos se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[7]
12. De ese modo, la Sala Plena de la Corte Constitucional profirió el Auto 155 de 2019, en el que, además de lo anteriormente expuesto, señaló que se requiere la configuración de tres presupuestos para la existencia de un conflicto de jurisdicciones, así: (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[8] (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia. Dicho de otro modo, es preciso constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[9] Y (iii) presupuesto normativo: es necesario que las autoridades cuyas posturas colisionan hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de la causa.[10]
13. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores supuestos, toda vez que:
13.1. El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, y otra perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
13.2. Existe una controversia entre el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 61 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera-, en relación con la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la EPS Sanitas, relativo a los gastos generados con ocasión de la cobertura en servicios y/o tecnología no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud -POS, hoy denominado Plan de Beneficios en Salud.
13.3. Como ya fue expuesto, ambos despachos acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. En concreto, el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá consideró que el asunto correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo dispuesto, entre otros, en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. A su turno, el Juzgado 61 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera- estimó que la demanda debía ser resuelta por los jueces laborales, con fundamento tanto en el mismo artículo 104 citado por el Juzgado 24 Laboral -para argumentar que el asunto no se encuentra incluido dentro de las funciones de la Jurisdicción Contencioso Administrativa-, como en la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Asunto objeto de decisión y metodología
14. Por medio del Auto 389 de 2021, esta Corporación resolvió un conflicto de jurisdicciones que se presentó entre un Juzgado Administrativo del Circuito de Bogotá y un Juzgado Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el cual se discutió cuál de las dos autoridades judiciales debía conocer de una demanda en la que -como ocurre en el caso sub examine- se pretendía el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero presuntamente adeudadas a la EPS Sanitas, que corresponderían a los recobros derivados de la prestación de servicios y procedimientos médicos no incluidos dentro del POS (hoy, PBS).
15. Al dirimir la controversia, la Sala Plena determinó que el trámite del proceso correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Para tal efecto, estableció la siguiente subregla:
“El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[11], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.[12]
16. Arribó la Corte a la anterior conclusión, al advertir que, cuando la demanda verse sobre el reconocimiento y pago de servicios no incluidos en el POS (hoy, PBS), así como sobre las devoluciones entre entidades del Sistema General de Seguridad en Salud,[13] su trámite corresponde a los jueces administrativos. Lo anterior, por cuanto: (i) la ADRES es una entidad pública sujeta al derecho administrativo,[14] y, (ii) en calidad de tal, mediante actos administrativos, manifiesta su voluntad al reconocer -o no- el pago de prestaciones de salud.[15]
17. En suma, atendiendo la regla jurisprudencial aludida, corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa el conocimiento de las controversias judiciales relacionadas con el pago de recobros, derivados de prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy, PBS). Ello con fundamento en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.[16]
Caso concreto
18. Luego de analizar la controversia planteada, la Sala Plena advierte que en el presente caso se generó un conflicto entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá), y otra que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Juzgado 61 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera-).
19. De esa manera, con fundamento en las consideraciones planteadas, y sobre la base de que el conflicto competencial subyace a una demanda en la que se pretende que la ADRES sea condenada al pago de sumas de dinero relativas a gastos generados con ocasión de la cobertura en servicios y/o tecnologías no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy denominado Plan de Beneficios en Salud, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de determinar que el Juzgado 61 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera- es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la EPS Sanitas.
20. Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 389 de 2021, según la cual “[e]l conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo (…)”.
21. En consecuencia, la Corte ordenará la remisión del presente expediente al Juzgado 61 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera-, y ordenará comunicar la presente decisión a los interesados.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción que se suscitó entre el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 61 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera-, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 61 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera- es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por la EPS Sanitas.
Segundo.- Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-165 al Juzgado 61 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera- para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique la presente actuación al Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
Ausente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente electrónico. Carpeta “11001010200020200041600 C3.pdf”.
[2] Expediente electrónico. Carpeta “11001010200020200041600 C3.pdf”. P. 386. Acta individual de reparto del 20 de agosto de 2019.
[3] Ídem, p. 389.
[4] Funciones de la Jurisdicción Contenciosos Administrativa.
[5] Expediente electrónico. Carpeta “11001010200020200041600 C2.pdf”. P. 6.
[6] Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[7] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[8] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[9] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[10] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[11] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.
[12] Fundamento jurídico 54 del Auto 389 de 2021.
[13] En el Auto 389 de 2021, la Sala Plena delimitó el ámbito de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud y de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de las controversias sobre recobros en los siguientes términos: “(…) los asuntos enunciados en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 guardan una estrecha relación con la necesidad de garantizar la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de donde se desprende que son de [competencia de la Superintendencia de Salud], con fundamento en el literal f), las controversias relacionadas con el tema de recobros de cuya solución dependa la prestación de los servicios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esa situación difiere de lo decidido por la Sala Plena en el conflicto de la referencia, pues, como se ha indicado, las demandas de recobros judiciales al Estado no plantean controversias que, en estricto sentido, se relacionen con la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dado que la prestación de tales servicios a los usuarios no está en discusión pues ya fueron prestados (…)”.
[14] Ver los fundamentos jurídicos 35, 36 y 37 del Auto 389 de 2021.
[15] Ver el fundamento jurídico 40 del Auto 389 de 2021.
[16] La norma en cita dispone que: “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. (Negrilla fuera de texto).