Auto 1008/22

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

 

 

Referencia: expediente CJU-1108

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Laboral del Circuito de Bello y el Juzgado Veintisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín

 

Magistrada sustanciadora: 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

 

Bogotá D. C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintidós (2022)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                 Julio César Jaramillo Arboleda presentó demanda ordinaria laboral en contra del municipio de Bello (Antioquia), la ESE Bello Salud y Protección S.A. El demandante sostuvo que trabajó para el municipio de Bello, entre el 7 de marzo de 1984 y el 7 de julio de 1988, así como entre el 6 de julio de 1992 y el 4 de marzo de 2005^[1]. De igual forma, indicó que, entre el 25 de agosto de 2006 y el 20 de diciembre de 2015, suscribió numerosos contratos de prestación de servicios con la ESE Bello Salud^[2], en donde ejerció los cargos de digitador de historias de vacunación y “técnico en saneamiento”. Afirma que: (i) desde 2008 “el municipio de Bello designó como simple intermediario de administrar la labor desarrollada por [él] a la ESE Bello Salud”^[3]; (ii) ejercía las mismas funciones que personas vinculadas por carrera administrativa o en provisionalidad al municipio^[4]; (iii) debía cumplir con un horario de trabajo de lunes a viernes de 7:30 am a 5:00 pm; (iv) se encontraba bajo la subordinación de una coordinadora^[5]; (v) los recursos con los cuales se pagaba su salario eran consignados por el municipio; (vi) los insumos utilizados para desarrollar sus labores eran proporcionados por el municipio y (vii) “el servicio era prestado dentro de la Secretaría de Salud del Municipio (sic) de Bello”^[6].

 

2.                 El demandante solicitó como pretensiones que se: (i) reconozca que existió un “contrato de trabajo, en calidad de trabajador oficial en virtud del principio de primacía de la realidad, a partir del 25 de agosto de 2006 hasta el 20 de diciembre de 2015”^[7]; (ii) reconozcan y paguen todas las prestaciones a que haya lugar; (iii) declare que la ESE Bello Salud actuó como un simple intermediario; (iv) declare que el municipio de Bello y la ESE Bello Salud son solidariamente responsables y (v) se constituya un título pensional a su favor, el cual deberá ser recibido por Protección S.A., entre otras peticiones^[8].

 

3.                 El 24 de octubre de 2018, el Juzgado Laboral del Circuito de Bello declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto. Argumentó que, conforme a los artículos 2 de la Ley 712 de 2001 y 104 de la Ley 1437 de 2011, “cuando se trata de trabajadores oficiales cuyas relaciones laborales se rigen por las reglas propias de un contrato de trabajo o del pago de honorarios por prestación de servicios, la competencia es de la jurisdicción laboral ordinaria. Sin embargo, si se refiere a una relación legal y reglamentaria entre un servidor y una entidad pública, como sucede con los empleados públicos, la jurisdicción competente será la contenciosa administrativa”^[9]. De manera que, tras referirse a la naturaleza jurídica de las ESE y verificar que el demandante ejercía labores de digitación de historias de vacunación y labores propias de un “técnico en saneamiento”, concluyó que la jurisdicción ordinaria no era competente para conocer la demanda. Esto, toda vez que las labores desempeñadas por el demandante no estaban contempladas en el artículo 26 de la Ley 10 de 1990, el cual define las labores propias de los trabajadores oficiales en las ESE. En consecuencia, rechazó la demanda y ordenó remitirla a los juzgados administrativos del circuito de Medellín.

 

4.                 El conocimiento del proceso le correspondió, por reparto, al Juzgado Veintisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el cual, mediante auto de 27 de febrero de 2020, declaró la falta de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa. Adujo que el demandante enfatizó que “se desempeñó como trabajador oficial [y] en función de dicha calidad [solicitó] que se le reconozcan y paguen prestaciones [y] salarios”^[10], lo cual, a juicio de esta autoridad judicial, son “pretensiones propias de la jurisdicción ordinaria laboral”^[11], habida cuenta de que el numeral 4 del artículo 105 del CPACA prevé que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de (…) los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”^[12]. Por tanto, declaró el conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional.

 

5.                 El 8 de julio de 2021, el expediente sub judice fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional. Luego, fue repartido al despacho de la magistrada sustanciadora el 28 de enero de 2022.

 

I.                   CONSIDERACIONES

 

1.                 Competencia

 

6.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.                 Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

7.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Laboral del Circuito de Bello y el Juzgado Veintisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín, la cual versa sobre la competencia para conocer del proceso iniciado por Julio César Jaramillo Arboleda, en contra del municipio de Bello (Antioquia), la ESE Bello Salud y Protección S.A. Para estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II. 3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer los procesos originados en presuntas relaciones laborales ocultas en contratos estatales de prestación de servicios (II. 4 infra). En tercer lugar, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II. 5 infra).

 

3.                 Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

8.                 Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[13]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[14], los cuales se explican en el siguiente diagrama:

 

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
1.     Presupuesto subjetivo	Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [15].
2.     Presupuesto objetivo	Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[16].
3.     Presupuesto normativo	Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[17].

 

9.                 La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

 

10.             En el caso sub examine se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena advierte que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda presentada por Julio César Jaramillo Arboleda configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, a saber: (i) el Juzgado Veintisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (ii) el Juzgado Laboral del Circuito de Bello, que pertenece a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Segundo, el presupuesto objetivo está debidamente acreditado, dado que existe una causa judicial cuyo conocimiento se controvierte, esto es, el proceso mediante el cual Julio César Jaramillo Arboleda pretende que se reconozca la existencia de un verdadero contrato realidad con el municipio de Bello y la ESE Bello Salud. Tercero, cumple con el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).

 

4.                 Jurisdicción competente para conocer y decidir conflictos originados en presuntas relaciones laborales con el Estado, encubiertas en contratos de prestación de servicios. Reiteración de los Autos 492 y 901 de 2021

 

11.             En el Auto 492 de 2021^[18], la Sala Plena concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos “para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”. Esto, por dos razones. Primero, en estos procesos se cuestiona la legalidad de contratos de prestación de servicios suscritos por entidades públicas (contratos estatales) cuya revisión, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, así como al inciso primero y al numeral 2 del artículo 104 del CPACA, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Segundo, en estos procesos se controvierte la validez de actos administrativos, por medio de los cuales, la entidad negó la existencia de una relación laboral y la solicitud de pago de prestaciones y acreencias laborales. Por lo anterior, el objeto del proceso es determinar si se configuró relación laboral alguna con el Estado, por medio de contratos de prestación de servicios, lo cual implica “un juicio sobre la actuación de la entidad pública”. Por otra parte, la Sala aclaró que los criterios orgánico y funcional no son relevantes en estos casos, habida cuenta de que “se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral”. Para la Corte, este análisis “constituye un examen de fondo de la controversia”.

 

12.             En el Auto 901 de 2021^[19], la Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró el Auto 492 de 2021, para aquellos eventos en los que el conflicto de jurisdicciones surge en el marco de un proceso ordinario laboral, no de nulidad y restablecimiento del derecho. En ese sentido, la Corte señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las controversias en las cuales se “cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo”. Lo anterior, porque (i) es “la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración” y (ii) dispone de “mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales de prestación de servicios con el Estado”.

 

13.             Regla de decisión. Conforme al artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. 

 

   II.            CASO CONCRETO

 

14.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. El señor Julio César Jaramillo Arboleda solicita que se declare la existencia de una relación laboral que se originó, presuntamente, en sucesivas órdenes de prestación de servicios suscritas entre este, de un lado, y el municipio de Bello y la ESE Bello Salud, de otro. Al respecto, la Sala consta (i) que el demandante pretende el reconocimiento de la relación laboral con el municipio demandado, (ii) con fundamento en sucesivos contratos de prestación de servicios estatales suscritos entre el ente territorial, la ESE y el demandante, desde el 25 de agosto de 2006 hasta el 20 de diciembre de 2015. Por tanto, (ii) el proceso implica un juicio sobre la actuación del municipio de Bello y la ESE Bello Salud, que son entidades públicas^[20]. En consecuencia, el conocimiento de la controversia judicial corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

15.             Por lo anterior, la Sala Plena determina que el Juzgado Veintisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín es el competente para conocer sobre la posible existencia de la relación laboral entre Julio César Jaramillo Arboleda, de un lado, y el municipio de Bello y la ESE Bello Salud, de otro.  

 

IV.     DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Laboral del Circuito de Bello y el Juzgado Veintisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Veintisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

 

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1108 al Juzgado Veintisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Laboral del Circuito de Bello.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General