Auto 1555/22

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por no haberse acreditado su intervención en la expedición de la norma

 

 

Expediente: D-14830

 

Asunto: Manifestación de impedimento de la Procuradora General de la Nación en la Demanda de inconstitucionalidad contra el inc. 2do del artículo 192 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “[p]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” presentada por Jorge Kenneth Burbano Villamarín y Walter Fernando Pérez Niño

 

Magistrado ponente:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

 

 

Bogotá D.C., trece (13) de octubre de dos mil veintidós (2022)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, procede a resolver la manifestación de impedimento presentada por la señora Procuradora General de la Nación, quien, alegó la configuración de una causal de impedimento y solicitó ser relevada del deber de rendir concepto en el presente asunto.

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                 El 23 de mayo de 20222, Jorge Kenneth Burbano Villamarín y Walter Fernando Pérez Niño presentaron demanda de inconstitucionalidad contra una expresión contenida en el inciso segundo del artículo 192 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 “[p]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” que dispone:

 

“Artículo 192. Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.

 

Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada.

 

Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código”

 

2.                  Los demandantes señalaron que el contenido normativo de la norma atacada desconoce la Constitución Política en sus artículos 1, 13, 29, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 53 y 229.

 

3.                 Mediante Auto del 14 de junio de 2022^[1] la demanda fue inadmitida, ya que los cargos presentados no cumplieron con los requisitos específicos exigidos en el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 de conformidad con el alcance definido por la jurisprudencia constitucional. Se estableció en primer lugar, que el primer cargo no acreditó el cumplimiento de los requisitos de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia. En segundo lugar, que el cargo propuesto por el presunto desconocimiento al principio de igualdad no cumplió con las cargas especiales previstas por la Corte para adelantar un examen de fondo cuando se propone un juicio de igualdad. Por último, los aparentes cargos por vulneración del derecho al debido proceso, del derecho al acceso a la administración de justicia y a la sostenibilidad financiera se inadmitieron porque no fueron claros, específicos ni suficientes.

 

4.                 El Auto Inadmisorio fue notificado por estado el 16 de junio de 2022 y dentro de la oportunidad legal los demandantes presentaron escrito de subsanación de la demanda.^[2] En el escrito de corrección, se fortaleció la argumentación presentada en la demanda inicial a fin de señalar las razones de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia que justifican la demanda en contra del artículo 192 (parcial) de la Ley 1437 de 2011.

 

5.                 Mediante Auto del 19 de julio de 2022 se admitió el primer cargo y se rechazó el segundo cargo, por cuanto se encontró que: (i) el primer cargo superó las deficiencias advertidas en el Auto de Inadmisión y, (ii) no se cumplió con las cargas previstas por la Corte para adelantar un examen de fondo respecto de un juicio de igualdad como el propuesto en el segundo cargo.

 

6.                 Mediante escrito del 9 de agosto de 2021, la Procuradora General de la Nación manifestó su impedimento para participar en la demanda de constitucionalidad de la referencia y, por ende, para rendir el concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución Política. En síntesis, expresó que según lo dispuesto en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, y de conformidad con la jurisprudencia de la Corte, estima que “se encuentra inmersa en la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de las disposiciones examinadas, pues durante [su] condición de Ministra de Justicia y del Derecho, radiqué ante el Congreso de la República la iniciativa que dio lugar a la expedición de la Ley 2080 de 2021, que modificó, entre otros, el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, el cual es demandado en el proceso de la referencia. Ello, tal y como consta en la Gaceta del Congreso 726 de 9 de agosto de 2019.”^[3]

 

7.                 Por tal razón, solicitó a la Corte que declarara fundada la manifestación de impedimento y que, en consecuencia, permitiese al Viceprocurador General de la Nación rendir el concepto respectivo, en cumplimiento de lo prescrito en el artículo 17.3 del Decreto Ley 262 de 2000.

 

II.      CONSIDERACIONES

 

a)                Competencia

 

8.                 La Sala Plena es competente para resolver los impedimentos y recusaciones de sus magistrados y conjueces, así como los presentados por la Procuradora General de la Nación, en lo referente a los conceptos que debe emitir dentro de los procesos de constitucionalidad que se adelanten.^[4]

 

b)                Marco normativo y jurisprudencial de los impedimentos presentados por la Procuradora General de la Nación en procesos de constitucionalidad. Reiteración de la jurisprudencia

 

9.                 El artículo 25 del Decreto 2591 de 1991 dispone expresamente que: “en los casos de objeciones del Gobierno a un proyecto de ley por inconstitucionalidad (…), serán causales de impedimento y recusación: [i] haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; [ii] haber intervenido en su expedición; [iii] haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; [iv] o tener interés en la decisión.”^[5]

 

10.            Sobre el particular, la Corte ha sostenido que las causales referidas también deben ser aplicadas a la Procuradora General de la Nación, pues una de sus funciones principales es la de “representar los intereses de la sociedad en el control judicial de defensa de la Constitución, por lo que resulta razonable que se le exijan los mismos criterios de imparcialidad e independencia predicables de los magistrados que ejercen dicho control”.^[6] En palabras de la Corte:

 

“Esta función exige, por tanto, de una imparcialidad y probidad de tal nivel que resulta funcionalmente comparable a la exigida a los juzgadores. Este razonamiento explica la extensión del régimen de inhabilidades e incompatibilidades a la función por él desempeñada en el proceso de inconstitucionalidad. Esta línea de razonamiento ha sido claramente avalada por la práctica, tanto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia como de la actual Corte Constitucional. La Corte Constitucional, en aras de la transparencia e imparcialidad en la toma de sus decisiones, ha aceptado esta interpretación de la Procuraduría General de la Nación y ha aceptado con anterioridad los impedimentos presentados dentro del marco del régimen dispuesto por el Decreto 2067 de 1991”.^[7]

 

11.            La Corte ha advertido que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades es una herramienta que tiene como objetivo principal garantizar la imparcialidad e independencia en los procesos judiciales. Según la jurisprudencia, la imparcialidad debe ser entendida como “la objetividad y desinterés en la resolución del asunto.”^[8] A este respecto, se ha precisado que la imparcialidad involucra dos dimensiones concurrentes. La primera, denominada imparcialidad personal, se predica de los sujetos que participan en el proceso dentro de sus funciones jurisdiccionales (jueces, auxiliares de la justicia, etc.). La segunda, relativa a la imparcialidad institucional, se desprende de la institución y de la estructura del proceso en sí mismo.^[9] A propósito de estos enfoques, la Sala estableció:

 

“Es por esta razón que la Corte Constitucional preferirá, en este caso, referirse, por una parte, a la imparcialidad del juez o imparcialidad personal y, por otra parte, a la imparcialidad institucional y del proceso. Esta segunda es la que coincide con la tradicionalmente llamada imparcialidad objetiva y se refiere a los elementos orgánicos y funcionales que puedan afectar la percepción de objetividad que debe ofrecer todo tribunal, respecto de los justiciables. Se parte del supuesto de la necesaria confianza que debe inspirar la justicia en sus usuarios. A manera simplemente enunciativa, la imparcialidad institucional y del proceso puede verse afectada por la composición del tribunal, por la participación de sus miembros en labores de consulta o asesoría institucional^[10] o por la no separación de las etapas de instrucción, acusación y juzgamiento. La imparcialidad del juez, en concreto, se garantiza a través de las declaraciones de impedimentos y la posibilidad de formular recusaciones. La imparcialidad institucional y del proceso, debe ser verificada, en abstracto, por parte de la Corte Constitucional, en su ejercicio de control de la constitucionalidad de las leyes”.^[11]

 

12.            La función constitucional prevista en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política debe ejercerse con imparcialidad y transparencia, con el fin de asegurar la defensa de los intereses ciudadanos y garantizar que la misión principal de un órgano como la Procuraduría General de la Nación sea adelantada conforme a los derechos y principios constitucionales.

 

13.            La Corte ha señalado que las causales previstas en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991 son de carácter objetivo a excepción de aquella relativa al “interés en la decisión”. En los demás casos su configuración supone una valoración de tipo objetivo, de suerte que basta con demostrar la ocurrencia del hecho para entender afectada la imparcialidad del juez.^[12] En particular, la Corte ha reconocido que la manifestación de impedimento por “haber intervenido en su expedición” es una causal objetiva que –por su propia naturaleza– no exige la evaluación de un elemento volitivo o subjetivo.^[13]

 

14.            Además, la Corte ha indicado que para que se configure la causal aludida “basta con la verificación de una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control, excluyendo aquellos casos en que la intervención tiene ocurrencia frente a temas o asuntos relacionados, pero cuya ocurrencia se produce por fuera del ámbito del iter legislativo”.^[14] Por esa vía, se entiende que los Magistrados de la Corte Constitucional o la Procuradora General de la Nación se encuentran impedidos en el evento en que se verifique que participaron, de forma verbal o escrita, en el trámite legislativo que dio lugar a la expedición de la norma objeto de control.^[15] (énfasis añadido)

 

15.            La Corte sostuvo en el Auto 049 de 2021, que la intervención de la Procuradora en la aprobación de la norma puede materializarse en distintas actuaciones como las siguientes:

 

“i) su intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo; ii) su participación en la comisión redactora de la norma; iii) la remisión que hubiere hecho de documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta; o iv) la presentación, por su parte, ante el Congreso, del proyecto de ley que dio origen a la norma acusada”

 

16.            Por último, es necesario señalar que el inciso segundo del artículo 48 del Decreto Ley 2067 prevé que “los términos establecidos para rendir concepto, presentar ponencia o dictar fallo, no correrán durante el tiempo indispensable para tramitar los incidentes de impedimento o recusación y para la posesión de los conjueces, cuando a ello hubiere lugar.”^[16] De manera que, mientras se resuelve el impedimento presentado por la Procuradora, los términos para resolver la demanda se suspenden.

 

17.            En suma, las causales de impedimento previstas en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991 son de carácter objetivo, salvo la causal de “interés en la decisión.” La manifestación de impedimento por la causal “haber intervenido en su expedición” es de naturaleza objetiva y no exige la evaluación de un elemento volitivo o subjetivo. Por lo cual, cuando se alegue dicha causal, se debe verificar que los Magistrados de la Corte Constitucional o la Procuradora General de la Nación participaron de forma verbal o escrita en el trámite legislativo que dio lugar a la expedición de la norma objeto de control.

 

c)                 Análisis de la causal invocada por la Procuradora General de la Nación

 

18.            En el asunto sub examine, la señora Procuradora General de la Nación, Margarita Cabello Blanco, manifestó estar incursa en la causal de impedimento consistente en “haber intervenido en la expedición de las disposiciones examinadas.” Ello, toda vez que durante su gestión como Ministra de Justicia y del Derecho, radicó ante el Congreso de la República la iniciativa que dio lugar a la expedición de la Ley 2080 de 2021, que modificó parcialmente (inciso 4°) el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011,^[17] que ha sido parcialmente demandado en esta ocasión.

 

19.            Teniendo en cuenta lo anterior, se procede a analizar si las actuaciones de la Procuradora se enmarcan en alguno de los escenarios descritos. (ver supra 14)

 

20.            En la Gaceta del Congreso Número 726 de 2019 se advierte que el Ministerio de Justicia y del Derecho, entonces dirigido por la hoy Procuradora General de la Nación, radicó el 20 de julio de 2019 el Proyecto de Ley 07 de 2019 Senado, en el que se modificó, entre otras, el inciso 4° del artículo 192 de la Ley 1437de 2011. Se dejó constancia de que “la mencionada iniciativa [fue] presentada ante la Secretaría General del Senado de la República, doctor Iván Duque Márquez, la Ministra de Justica y del Derecho, doctora Margarita Cabello Blanco, Presidenta del Consejo de Estado, doctora Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.”

 

21.            En la exposición de motivos del Proyecto de Ley 07 de 2019 se indicó que dicho proyecto pretendía “d) Ajustar la redacción y aclarar algunos aspectos contenidos en los artículos 244, 245, 246 y 247 que regulan el trámite de la apelación de autos y sentencias, y los recursos de queja y súplica, así: (…) Trámite de apelación de sentencias. Se realizan precisiones terminológicas en este artículo, se incorpora la audiencia de conciliación que actualmente se encuentra en el inciso 4 del artículo 192, y se determina que desde la notificación del auto que concede la apelación y la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes, solo se dará traslado para alegar si se practican pruebas.”

 

22.            Además, el proyecto de ley buscó “l) Modificar el trámite obligatorio de la conciliación con posterioridad al fallo condenatorio de primera instancia regulado actualmente en el inciso 4 del artículo 192 del código (que se deroga), y se traslada al artículo 247 ib., el cual regula el trámite de apelación de sentencias. Esta audiencia ha sido objeto de fuertes críticas dada la baja tasa de conciliaciones que se logran por la falta de ánimo conciliatorio y la baja tasa de prosperidad en los intentos de solución judicial anticipada del litigio a través de la conciliación.”

 

23.            Por último, la exposición de motivos refirió que el proyecto de ley presentado propuso “otras medidas para evitar conflictos interpretativos y agilizar el trámite de los procesos ante la jurisdicción” dentro de los cuales se destaca el de “n) Modificar algunas normas sobre ejecución de sentencias y títulos ejecutivos, específicamente respecto del término de exigibilidad de la condena, por la contradicción existente entre los actuales artículos 192, 298 y 299 del código. En efecto, mientras los artículos 192 y 299 establecen que la entidad tiene un término general de 10 meses para cumplir las condenas, el artículo 298 actualmente fija un término de un año para que el juez ordene su cumplimiento. Con la reforma se clarifica que el término será de 10 meses y también se precisa que el trámite en estos casos será el de ejecución de providencias o el proceso ejecutivo regulado en el Código General del Proceso, según el caso. Así mismo, se precisará que el nuevo trámite de ejecución que se inicie a continuación del expediente, representará un nuevo proceso en los registros de información judicial.”^[18]

 

24.            Con base en lo anterior se puede concluir, en primer lugar, que con fundamento en sus competencias constitucionales, la hoy Procuradora General de la Nación, en su condición de Ministra de Justicia y del Derecho, radicó el Proyecto de Ley 07 de 2019 Senado^[19] que culminó con la expedición de la Ley 2080 de 2021.

 

25.            Sin embargo, de ello no se sigue que la señora Procuradora Cabello esté incursa en una causal de impedimento para intervenir en la demanda de la referencia. La Procuradora no participó de forma directa en la expedición del inciso 2do del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, ni en una norma que lo modifique, sustituya o derogue. En ese sentido, no se puede concluir que en su condición de Ministra de Justicia y del Derecho intervino en las etapas de expedición de la norma sub judice, toda vez que no hizo parte de la comisión redactora de la iniciativa ni la presentó ante el Congreso, como tampoco intervino en los debates.

 

26.            Por el contrario, la Procuradora participó en la iniciativa legislativa que culminó en la Ley 2080 de 2021, que no modifica en manera alguna la disposición acusada en este caso, y por lo mismo no será objeto de análisis en el concepto técnico que emitirá el Ministerio Público, ni tampoco hace parte del asunto puedo a consideración de esta Corte. Es importante precisar que, aun cuando la Ley 2080 de 2021 derogó el inciso 4 del artículo 192, este aparte del artículo no tenía incidencia alguna en el contenido o alcance de la norma demandada pues se refería a un trámite de conciliación previo a la ejecutoria de la condena judicial, mientras que en este caso la demanda fue dirigida a una norma que regula la forma de proceder para el cumplimiento de la sentencia una vez esta ha cobrado ejecutoria.

 

27.            Dicho de otro modo, si bien la actual procuradora se desempeñó como Ministra de Justicia y del Derecho durante el periodo en que se llevó a cabo el respectivo trámite legislativo, al revisar las Gacetas del Congreso correspondientes se puede constatar que la modificación que se introdujo al artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 no se refirió al inciso 2do demandado en este expediente, sino que derogó el inciso 4 del artículo 192 original, según el cual la inasistencia del apelante a la audiencia de conciliación daría lugar a que el recurso se declarara desierto. De manera que, la Ley 2080 de 2021 no modificó la disposición normativa demandada en el presente asunto.

 

28.            A diferencia de lo ocurrido en el caso que fue resuelto mediante el Auto 582 de 2021^[20], en esta oportunidad la Procuradora no intervino en el trámite de formación de la norma acusada – Ley 1437 de 2011- y por lo mismo, no se puede concluir que se encuentre impedida para conocer del asunto. Máxime, si se tiene en cuenta que la Ley 2080 de 2022 no modificó el inciso 2do del artículo 192, el cual es el objeto de la demanda del asunto de la referencia.

 

29.            En suma, la jurisprudencia ha reconocido que la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma se puede configurar cuando: (i) se verifique una participación de la autoridad en el proceso de formación, (i) se compruebe que intervino en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control; o (iii) se haya pronunciado sobre ella. Como es obvio, estas reglas suponen la intervención directa, en cualquiera de sus causales, en la norma que luego es objeto de control. Razón por la cual, si se trata de una norma diferente, en la que no se intervino o que no modificó, sustituyó, o derogó la disposición demandada, no se configura el impedimento.

 

30.            La Sala Plena concluye que la Procuradora General de la Nación no se encuentra incursa en una de las causales de impedimento previstas en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991. En particular, la de haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control.

 

Con fundamento en lo expuesto, la Sala Plena

 

 

RESUELVE:

 

Primero.-                     Con base en las razones expresadas en esta providencia, RECHAZAR el impedimento manifestado por la Procuradora General de la Nación para emitir concepto dentro del expediente D-14830.

 

Segundo.-                    ORDENAR a la Secretaría General que levante la suspensión de términos decretada con ocasión del impedimento propuesto en virtud del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991.

 

Tercero.-                    ADVERTIR que contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

 

Notifíquese y cúmplase,

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General