A1645-22 Auto 1645/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas
Referencia: expediente CJU-1622
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago y el Juzgado Civil del Circuito de Roldanillo.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D. C., dos (2) de noviembre de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
1. El 14 de junio de 2021, las señoras Liliana Carvajal Higuita, Alba Liliana Herrera Agudelo y Elida Rosa Higuita de Carvajal (en adelante las demandantes), a través de apoderado judicial, presentaron acción popular en contra del señor Fabian Cepeda Zambrano y el Alcalde Municipal de Roldanillo - Valle del Cauca - (en adelante los demandados). En la demanda señalan que el señor Fabian Cepeda es propietario del predio “La Solfemira.” Aducen que el 21 de julio de 2019 el señor Cepeda, de forma arbitraria y fraudulenta, cerró el paso vehicular por el que, a través de su predio, podían acceder las personas que viven en un costado del río Rey en el Municipio de Roldanillo. Indican que la Secretaría de Planeación Municipal de Roldanillo le otorgó al señor Cepeda un permiso de reforestación, el cual fue usado por este para sembrar árboles en el referido paso vehicular, ocasionando su cierre.
2. Advierten las demandantes que, en todo caso, el permiso de reforestación fue otorgado de manera fraudulenta, por lo que fue revocado por la propia administración, sin embargo, a través de sentencia de tutela se dejó sin efectos esta decisión y se ordenó iniciar nuevamente el proceso de revocatoria directa del acto administrativo, contando con el consentimiento del afectado. Afirman que el señor Cepeda no otorgó su consentimiento para revocar el acto administrativo, por lo que la Secretaría de Planeación remitió el caso al despacho del Alcalde Municipal para que tomara la decisión de demandar dicho acto administrativo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no obstante, no ha habido ningún pronunciamiento por parte de la administración municipal, a pesar de que las demandantes elevaron derecho de petición al Alcalde Municipal para que abriera nuevamente el paso vehicular que permitiera a las personas que viven en un costado del río Rey acceder a sus viviendas.
3. Con fundamento en lo anterior, solicitaron (i) se declare la responsabilidad de los demandados por la violación de los derechos a la igualdad, a la locomoción, a la paz, a la salud, a la recreación, a la prestación de servicios públicos domiciliarios y los derechos de los niños; (ii) se ordene al Alcalde Municipal de Roldanillo realizar todos los procedimientos necesarios para abrir nuevamente el acceso vehicular en favor de las personas que viven en un costado del río Rey; y (iii) se ordene al señor Fabian Cepeda Zambrano retirar todos los obstáculos que impiden el acceso vehicular a la referida comunidad.[1]
4. La demanda fue repartida al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago, quien, mediante Auto del 17 de junio de 2021, declaró la falta de jurisdicción para conocer el asunto y ordenó remitir el proceso a los juzgados civiles del circuito de Cartago. Explicó que, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las acciones populares que se dirijan contra entidades públicas o personas privadas que desempeñen funciones administrativas. Los demás casos serán de conocimiento de la jurisdicción ordinaria civil. En esta oportunidad “la competencia está en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria Civil, toda vez que se pretende con la presente acción popular que el señor Cepeda Zambrano proceda a quitar de su propio predio unos arbustos que impiden el paso vehicular para el ingreso a la comunidad ubicada a orillas del río Rey en el Municipio de Roldanillo. En otras palabras, es la persona natural, ajena al servicio o autoridad administrativa, y no el ente territorial, quien presuntamente vulnera los derechos e intereses colectivos de la comunidad del sector del río Rey.”[2]
5. El asunto fue repartido al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cartago para que asumiera su conocimiento y continuara con el trámite correspondiente. Sin embargo, este despacho, mediante Auto del 12 de julio de 2021, indicó que “sin entrar en debates en torno a la jurisdicción y competencia que adujo el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago-Valle, se advierte que, perdió de vista que el mapa judicial de la jurisdicción contenciosa administrativa es diferente a la ordinaria especialidad civil. Si bien es cierto, en materia administrativa, los hechos ocurridos en el municipio de Roldanillo son competencia de los juzgados administrativos de Cartago, Valle, también los es que, Roldanillo-Valle, en materia civil es un circuito judicial independiente al de Cartago, Valle, no obstante, hacer parte del mismo distrito judicial.” En consecuencia, resolvió rechazar la acción popular y “compartir el enlace de esta demanda con el Juzgado Civil del Circuito de Roldanillo-Valle, para que, si a bien lo tiene, asuma su conocimiento.”[3]
6. En virtud de lo anterior, el asunto le fue repartido al Juzgado Civil del Circuito de Roldanillo. Mediante Auto del 26 de julio de 2021 este despacho declaró la falta de jurisdicción y ordenó remitir el asunto a los jueces administrativos de Cartago. Señaló que, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la presente demanda, toda vez que “se pudo constatar que los hechos constitutivos de la acción se originaron en actos, acciones u omisiones de entidades públicas.”[4]
7. El asunto fue nuevamente repartido al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago, quien, mediante Auto del 19 de agosto de 2021, advirtió que la presente demanda ya había sido conocida por ese despacho y mediante Auto del 17 de junio de 2021 había declarado su falta de jurisdicción. Por lo tanto, resolvió proponer el conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Corte Constitucional que dirimiera el conflicto planteado.[5]
8. El 9 de agosto de 2022, la Sala Plena en sesión virtual repartió el expediente de la referencia y el 10 de agosto del mismo año la Secretaría General de esta Corporación lo envió al despacho de la Magistrada sustanciadora.[6]
9. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
10. Este Tribunal ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[7]
11. En ese sentido, se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[8] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[9] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[10] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[11]
12. En el presente caso se satisfacen los anteriores presupuestos porque: (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la acción popular interpuesta por Liliana Carvajal Higuita, Alba Liliana Herrera Agudelo y Elida Rosa Higuita de Carvajal en contra de Fabian Cepeda Zambrano y el Alcalde Municipal de Roldanillo - Valle del Cauca – (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, se refirieron al artículo 15 de la Ley 472 de 1998 que establece la jurisdicción competente para conocer los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares (presupuesto normativo).
3. Reglas de distribución de competencia para conocer las demandas de acción popular
13. El sustento normativo para fijar qué jurisdicción conocerá de las demandas de acción popular presentadas por los ciudadanos se encuentra en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 “[p]or la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. El mencionado artículo dispone que “[l]a jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia”. Y añade que, “[e]n los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”.
14. Esta disposición determinó “un factor subjetivo de competencia, esto es, por la calidad de los sujetos contra quien se dirige la demanda”, en virtud del cual, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, le corresponde conocer “todas aquellas acciones dirigidas contra las entidades públicas o personas privadas que desempeñen funciones administrativas, con ocasión de su actividad o de sus eventuales omisiones, siendo de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil en los demás casos”.[12]
15. Al respecto, el Auto 799 de 2021[13] indicó: “la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.” En consecuencia, fijó la siguiente regla de decisión: “En virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será́ la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente”. En virtud de lo anterior, resulta evidente que, si la acción popular involucra acciones u omisiones de entidades públicas, la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
16. En concordancia con lo anterior, el numeral 16 del artículo 152 del C.P.A.C.A., dispone que es competencia de los tribunales administrativos conocer de los “relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”. Y el numeral 10 del artículo 155 ibidem dispone que los jueces administrativos conocerán esta clase de conflictos cuando las acciones u omisiones que los originen provengan de autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local, o de personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas.
17. En virtud de las anteriores reglas, en los Autos 284[14] y 1095 de 2022,[15] esta Corte resolvió dos conflictos de jurisdicción que planteaban un problema similar al presente, pues en ambos casos se había interpuesto una acción popular en contra de autoridades o entidades públicas y particulares. En dichas providencias, la Sala Plena resolvió que la competencia recaía en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues estaban de por medio presuntas acciones u omisiones de autoridades o entidades públicas.
18. Según se expuso en el acápite anterior, el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 dispone dos reglas de atribución de competencia para el conocimiento de las acciones populares, así:
i) Regla 1: si la acción popular se dirige en contra de una entidad pública o una entidad privada que desempeñe funciones administrativas, la jurisdicción competente para conocer de ella es la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
ii) Regla 2: si la acción popular se dirige contra una persona privada que no desempeñe funciones administrativas, la jurisdicción competente para conocer de ella es la ordinaria en su especialidad civil.
19. En el presente caso las demandantes presentaron una acción popular[16] con el propósito de que se retire cualquier tipo de obstáculo que impide el paso vehicular de las personas que habitan en un costado del río Rey en el Municipio de Roldanillo. A su juicio, el señor Fabian Cepeda Zambrano y el Alcalde Municipal de Roldanillo son responsables de la afectación a los derechos de los habitantes de esta comunidad. El primero de ellos por ser quien cerró el referido paso vehicular, el cual se ubica en un predio de su propiedad. El segundo, como máxima autoridad administrativa municipal, por no haber tomado ninguna medida tendiente a reabrir dicho paso, a pesar de los requerimientos de las demandantes en ese sentido. Además, la Secretaría de Planeación Municipal de Roldanillo fue quien otorgó la autorización al señor Cepeda Zambrano para reforestar su predio, lo que le permitió sembrar árboles en el mencionado paso vehicular.
20. En virtud de lo anterior, la Sala Plena concluye que el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago es el competente para conocer de la acción popular presentada por Liliana Carvajal Higuita, Alba Liliana Herrera Agudelo y Elida Rosa Higuita de Carvajal, en virtud de la subregla contenida en el Auto 799 de 2021 proferido por la Corte Constitucional, que resulta aplicable al caso concreto.
21. En efecto, los hechos en los que las demandantes fundamenta la acción popular involucran presuntas acciones y omisiones de una autoridad pública, a saber: el Alcalde Municipal de Roldanillo. De modo que, la jurisdicción competente para conocer del asunto es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, la Sala Plena ordenará remitir el expediente CJU-1622 al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago.
22. En virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago y el Juzgado Civil del Circuito de Roldanillo, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago es la autoridad competente para conocer de la demanda de acción popular promovida por Liliana Carvajal Higuita, Alba Liliana Herrera Agudelo y Elida Rosa Higuita de Carvajal en contra de Fabian Cepeda Zambrano y el Alcalde Municipal de Roldanillo - Valle del Cauca -.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1622 al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Civil del Circuito de Roldanillo.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Ausente con permiso
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Documento digital “01 EscritodeDemanda.pdf .”
[2] Documento digital “03. SolicitudResolverFaltaCompetenciaDemandante.pdf.” Pág. 7.
[3] Documento digital “03. SolicitudResolverFaltaCompetenciaDemandante.pdf.” Pág. 11 y 12.
[4] Documento digital “03. SolicitudResolverFaltaCompetenciaDemandante.pdf.” Pág. 13.
[5] Documento digital “04. AutoCancelaRadicadodeProcesoRemitealaCorteConstitucional.pdf.”
[6] Documento digital “03CJU-1622 Constancia de Reparto.pdf.”
[7] Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[8] Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[9] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[10] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[11] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[12] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Auto del 2 de octubre de 2019, Radicación No. 110010102000201901891 00.
[13] Expediente CJU-585. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[14] Expediente CJU-202. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. En esa oportunidad se había interpuesto una acción popular en contra de la Alcaldía Distrital de Santa Marta – Secretaría de Gobierno y Secretaría de Planeación, la Inspección de Policía de La Paz, el Comando de Policía de Santa Marta, Electricaribe S.A., Metroagua S.A. y Gases del Caribe S.A., con fundamento en que las demandadas no habían impedido un proceso de urbanización ilegal.
[15] Expediente CJU-1308. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. En esa oportunidad se había interpuesto una acción popular en contra de Linio Colombia S.A.S., Industria Licorera de Caldas y Bavaria y CIA S.C.A., con fundamento en que la publicidad sobre bebidas alcohólicas que se hacía en la plataforma Linio no cumplía las exigencias legales para este tipo de publicidad.
[16] Artículo 2 de la Ley 472 de 1998: “ACCIONES POPULARES. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.