Auto 350/22

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

 

 

Referencia: expediente CJU-454

 

Conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Primero Administrativo Oral del Circuito de Girardot y Segundo Civil del Circuito de Fusagasugá

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

 

Bogotá D. C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintidós (2022)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.                      ANTECEDENTES

 

1.                 El 7 de octubre de 2019, Yuly Elizabeth Prieto González (en adelante, la demandante) formuló demanda ordinaria laboral en contra de la Universidad de Cundinamarca (en adelante, la demandada o UDEC). En su escrito, solicitó al juez (i) declarar que “existió un contrato realidad que terminó por causa injustificada”^[1]; (ii) condenar a la universidad al pago de salarios, vacaciones y prestaciones sociales a percibir entre los meses de junio y diciembre de 2017, así como en los años 2018 y 2019; (iii) ordenar a la universidad su “reintegro inmediato por despido en estado de enfermedad y discapacidad”^[2] y, por último, (iv) ordenar la cancelación de la sanción moratoria prevista por el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo.

 

2.                 En la demanda, la señora Prieto González afirmó que, el 3 de septiembre de 2012, ingresó “a laborar como empleada de la entidad oficial (…), con contrato a término fijo, no por prestación de servicios, que fueron renovados de manera sucesiva, hasta la fecha en que definitivamente la UDEC prescindió de [sus] servicios por enfermedad laboral”^[3]. Aseguró que se desempeñaba como “profesional nivel III (…) a órdenes de [su] jefe inmediato”^[4]. Luego, sostuvo que, en mayo de 2017, la UDEC la “despidió por el hecho de haber[se] enfermado”^[5], con lo cual, desconoció el principio de estabilidad laboral reforzada. Por último, la demandante indicó que, antes de formular la demanda, realizó “la reclamación de manera escrita como exige la ley”^[6].

 

3.                 La señora González Prieto aportó las siguientes órdenes de prestación de servicios (en adelante, OPS) suscritas entre ella y la UDEC, con sus anexos y otro sí, como se muestra en el siguiente cuadro:

 

Actividad/Objeto	Número de OPS	Ejecución
“Prestar sus servicios en la oficina de contabilidad cierre fiscal del presente año y la apertura al año 2014”	F-OPS 118 de 2013	23 de diciembre de 2013- 17 de enero de 2014
Auxiliar contable	F-OPS 166 de 2014	22 de diciembre de 2014- 16 de enero de 2015
“Prestar sus servicios profesionales en la oficina de contabilidad realizando revisión y causación de cuentas fiscales de pago, elaboración y consolidación de impuestos, y demás actividades inherentes al cierre contable de la vigencia 2015”	F-OPS 212 de 2015	21 de diciembre de 2015- 16 de enero de 2016
“Desempeñar labores de profesional III”	Anexo 47 a las Condiciones Generales de Contratación Personal de Apoyo Administrativo-Término Fijo	18 de enero de 2016-17 de junio de 2016
	Otro sí al Anexo No. 47 Condiciones Generales de Contratación de Personal de Apoyo Administrativo – Término Fijo	17 de junio de 2016-30 de junio de 2016
	Anexo No. 541 a las Condiciones de Contratación Personal de Apoyo Administrativo– Término Fijo  de 1 de julio de 2016	1 de julio de 2016-16 de diciembre de 2016

 

4.                 El 25 de noviembre de 2019, el juez segundo civil del Circuito de Fusagasugá declaró su falta de jurisdicción para conocer sobre la demanda. En su criterio, conforme al artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del asunto, porque (i) la universidad demandada es un “ente de carácter público”^[7] y (ii) la demandante “no prestó servicios propios de los trabajadores oficiales, sino de empleada pública”^[8], conforme al objeto del contrato de prestación de servicios. Por lo anterior, ordenó remitir el expediente a la Oficina de Reparto de los Juzgados Administrativos de Girardot.

 

5.                 El 20 de febrero de 2020, la jueza primera administrativa del Circuito Judicial de Girardot declaró su falta de competencia, toda vez que la demandante “se encontraba vinculada a la Universidad de Cundinamarca mediante contrato de trabajo, (…) lo que le confiere categoría de trabajador oficial”^[9]. Para justificar su decisión, la jueza sostuvo que:

 

5.1                 Los empleados públicos y los trabajadores oficiales son dos categorías distintas de servidores públicos, conforme a lo previsto por los artículos 123 de la Constitución Política, 5 del Decreto Ley 3135 de 1968 y 1, 2 y 3 del Decreto 1848 de 1968, interpretados, a su vez, por la jurisprudencia del Consejo de Estado^[10].

 

5.2                 De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 104.4 y 105.4 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo conocerá de asuntos relacionados con “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos”, que no de “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”^[11]. Por su parte, conforme a lo prescrito por el artículo 2.1 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer de los “conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”^[12].

 

6.                 Habida cuenta de lo anterior, la jueza remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el conflicto de jurisdicciones.  

 

7.                 El 2 de febrero de 2021, la secretaria de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente a la Corte Constitucional. En sesión de 25 de mayo de 2021, la Sala Plena de esta Corte asignó, por reparto, el expediente de la referencia al despacho de la magistrada sustanciadora^[13]. El 1 de junio de 2021, la Secretaría General remitió el expediente al referido despacho.

 

II.              CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

8.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

 

9.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Primero Administrativo Oral del Circuito de Girardot y Segundo Civil del Circuito de Fusagasugá. Esta versa sobre la competencia para conocer de la demanda ordinaria laboral formulada por Yuly Elizabeth Prieto González en contra de la Universidad de Cundinamarca, con el fin de que se declare, entre otros, la existencia del contrato realidad y se ordene el pago de salarios, prestaciones sociales y vacaciones, y su reintegro inmediato a la institución. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, analizará las reglas de competencia de las jurisdicciones ordinaria y de lo contencioso administrativo en materia de controversias generadas con ocasión de contratos suscritos por entidades públicas (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

10.            Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[14]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[15], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
1.     Presupuesto subjetivo	Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [16].
2.     Presupuesto objetivo	Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[17].
3.     Presupuesto normativo	Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].

 

11.            La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

 

12.            La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda ordinaria laboral formulada por Yuly Elizabeth Prieto González en contra de la Universidad de Cundinamarca, sede Fusagasugá, configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que satisface:

 

(i)               El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Girardot, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (b) y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Fusagasugá, que integra la jurisdicción ordinaria^[19].

 

(ii)             El presupuesto objetivo, puesto que se constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda ordinaria laboral formulada por Yuly Elizabeth Prieto González en contra de la Universidad de Cundinamarca, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.  

 

(iii)          El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales, legales y jurisprudenciales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párr. 4 y 5).

 

13.            En tales términos, a continuación, la Sala Plena analizará la naturaleza jurídica de las universidades públicas y la competencia de las autoridades judiciales para decidir las controversias generadas con ocasión de contratos suscritos por entidades públicas. Esto, para determinar cuál de los jueces en disputa debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.

 

4.     Naturaleza jurídica y régimen de contratación de las universidades públicas

 

14.            Las universidades públicas son entes autónomos con régimen especial de contratación. Conforme al artículo 57 de la Ley 30 de 1992, “[l]as universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo”. Dicha norma establece que los entes universitarios autónomos tienen “[p]ersonería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden”. Por lo demás, la norma prevé que dichas entidades cuentan con un régimen especial que comprende, entre otros, el régimen de contratación. Al respecto, el artículo 93 ibidem dispone que, “[s]alvo las excepciones consagradas en la presente ley, los contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebren las universidades estatales u oficiales, se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos”.

 

15.            La Universidad de Cundinamarca es una universidad pública con régimen de contratación especial. Según el artículo 1º del Acuerdo 7 de 2015 “por el cual se expide el Estatuto General de la Universidad de Cundinamarca”, esta “es una Institución Estatal de Educación Superior del Orden Territorial (…) autónomo, e independiente, con personería jurídica, autonomías académica, administrativa, financiera, presupuestal y de gobierno”. En ejercicio de dicha autonomía, la UDEC expidió su manual de contratación, mediante la Resolución 206 de 2012. De acuerdo con el artículo 2º ibidem, “el régimen legal aplicable a los actos y contratos de la Universidad es el establecido en el Estatuto de Contratación y su correspondiente reglamentación, en las normas de derecho privado, y en las disposiciones del Código Civil, del Código de Comercio y las normas que los modifiquen, complementen y/o sustituyan”.

 

16.            En materia de contratación de personal administrativo, la referida resolución prevé dos modalidades contractuales. La primera, instituida por el artículo 13, corresponde a la modalidad de contratación directa, que procede para contratar mediante “orden de prestación de servicios [a] personas naturales o jurídicas, para el apoyo a los procesos administrativos o académicos de la institución”. La segunda, prevista por el artículo 16 ibidem, se trata de la vinculación mediante contrato laboral. Dicha norma prevé, de manera expresa, que “la contratación de personal administrativo mediante contrato laboral, se rige por el Código Sustantivo del Trabajo y las demás normas que lo complementen, modifiquen o sustituyan”.

 

5.     Competencia para decidir las controversias generadas con ocasión de contratos suscritos por entidades públicas

 

17.            Competencia de las jurisdicciones de lo contencioso administrativo y ordinaria para conocer sobre controversias derivadas de contratos suscritos por entidades públicas. El artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los asuntos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de sus funciones propias del Estado”. A su vez, el parágrafo de dicha disposición precisa que se entiende por entidad pública “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación”. Además, el artículo 105.4 de la misma ley dispone que la referida jurisdicción no conocerá, entre otros, de “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. Por su parte, los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso disponen que la competencia de la jurisdicción ordinaria es residual. En otros términos, esta jurisdicción solo conocerá de asuntos que no sean competencia de otras.

 

18.            En el Auto 492 de 2021^[20], esta Corte concluyó que, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta mediante de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios. La Sala Plena aclaró que “lo que resulta relevante para definir la jurisdicción competente en estos casos es la naturaleza no laboral del contrato de prestación de servicios suscrito entre los particulares y las entidades del sector público”, que no la naturaleza de empleado público o trabajador oficial del demandante (criterio orgánico) o las funciones que este desempeñaba (criterio funcional). Lo anterior, por cuanto “lo que se propone es el examen de actuación de la Administración, es decir, la revisión de contratos de carácter estatal para determinar, con base en el acervo probatorio, si se celebró un contrato de prestación de servicios o si, por el contrario, se configuró realmente una vinculación laboral”. Con fundamento en lo anterior, a la Corte no le corresponde decidir estos casos conforme al criterio orgánico o funcional, debido a que un pronunciamiento de esta naturaleza equivaldría a proferir una decisión de fondo.

 

19.            Regla de decisión. Conforme al artículo 104 el CACA, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. 

 

6.     Caso concreto

 

20.            La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer del asunto sub examine. Esto, porque, en el caso sub examine, la demandante solicita al juez que declare la existencia de una relación laboral que se originó, presuntamente, en sucesivas órdenes de prestación de servicios suscritas entre ella y la UDEC. Al respecto, la Sala constata que (i) la universidad demandada es una entidad pública (párr. 18, 19 y 20) y (ii) las referidas órdenes de prestación de servicios no son contratos excluidos del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011. En consecuencia, concluye que la jueza primera administrativa oral del Circuito de Girardot es la autoridad judicial competente para pronunciarse de fondo sobre la posible existencia de una relación laboral originada en sucesivas órdenes de prestación de servicios suscritas entre Yuly Elizabeth Prieto González y la Universidad de Cundinamarca. Por lo anterior, la Sala Plena remitirá el expediente CJU-454 al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Girardot para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.               DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Primero Administrativo Oral del Circuito de Girardot y Segundo Civil del Circuito de Fusagasugá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Girardot es la autoridad competente para conocer la demanda ordinaria laboral promovida por Yuly Elizabeth Prieto González en contra de la Universidad de Cundinamarca.

 

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-454 al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Girardot para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Fusagasugá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

KARENA CASELLES HERNÁNDEZ

Magistrada (E)

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General