A505-22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
Referencia: Expediente CJU-966
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá y la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D. C., seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. presentó demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-. Las pretensiones consisten en: (i) declarar la responsabilidad de la demandada “en la causación de los perjuicios en la modalidad de daño emergente, causados a la E.P.S. Sanitas, que ascienden a la suma (…), por concepto de los gastos administrativos inherentes a la gestión y manejo de las prestaciones excluidas del POS (…)”[1], (ii) como lucro cesante, el reconocimiento de intereses moratorios y (iii) el pago de costas y agencias en derecho.
2. Como fundamento de lo anterior, la demandante mencionó los servicios que prestó en cumplimiento de las autorizaciones emitidas por el Comité Técnico Científico. Además, informó que lo anterior fue reclamado “a través del procedimiento administrativo especial de recobro y que fueron negados mediante la imposición de glosas injustificadas por parte del Ministerio de Salud y Protección Social”[2].
3. La demanda le correspondió al Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá que, mediante auto del 25 de octubre de 2019, declaró la falta de jurisdicción para conocer el asunto y remitir la actuación a reparto en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Para fundamentar esto, citó el Auto APL 1531 del 12 de abril de 2018 de la Corte Suprema de Justicia, providencia en la que esa corporación “consideró que la decisión de glosar devolver o rechazar las solicitudes de recobros constituyen un acto administrativo, particular y concreto, por lo que dicha discusión debe dirimirse en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”[3].
4. Repartida nuevamente la actuación, el trámite le correspondió a la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en auto del 6 de febrero de 2020, decidió declarar la falta de jurisdicción, promover conflicto negativo de jurisdicción y remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Al respecto, citó diferentes providencias de dicha corporación[4] que fijaron la competencia en la jurisdicción ordinaria laboral “por considerar que la cuestión además de referirse a una controversia relativa al Sistema General de Seguridad Social Integral, que según el Código de Procedimiento Laboral le compete a dicha jurisdicción, se encuentra involucrada una Empresa Social del Estado”[5]. Adicionalmente, adujo que la jurisdicción ordinaria laboral es competente en razón de la competencia general que le fue asignada en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[6].
5. El asunto fue repartido entre los despachos de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[7]. Mediante constancia del 24 de mayo de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional[8].
6. El expediente fue asignado al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 28 de enero de 2022 y remitido al despacho el 2 de febrero siguiente[9].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[10].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[11]
8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las cuales varios jueces se: (i) rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual aducen su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretenden asumir el mismo trámite judicial al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[12].
9. En este sentido, el Auto 155 de 2019 precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber: (i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[13]. (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que se pueda verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[14]. (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[15].
10. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
(i) El conflicto se suscitó entre el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, esto es, una autoridad de la jurisdicción ordinaria y otra perteneciente a la jurisdicción contencioso administrativa (presupuesto subjetivo).
(ii) Existe una controversia en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por la E.P.S. Sanitas S.A. El propósito de la demanda es que la ADRES reconozca y pague el monto correspondiente a la suma de los “gastos administrativos inherentes a la gestión y manejo de las prestaciones excluidas del POS”[16] e intereses moratorios (presupuesto objetivo).
(iii) Las dos autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos legales dirigidos a negar su competencia en el asunto. El Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá adujo que, de acuerdo a lo dispuesto en el Auto APL 1531 del 12 de abril de 2018 de la Corte Suprema de Justicia, a la jurisdicción contencioso administrativa le corresponde conocer las controversias relacionadas con los actos administrativos sobre recobros en materia de salud.
11. Por otro lado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca argumentó que, de conformidad con la jurisprudencia en materia de competencia del Consejo Superior de la Judicatura y el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo (competencia general), a la jurisdicción ordinaria laboral le corresponde conocer las controversias relacionadas con el Sistema General de Seguridad Social Integral (presupuesto normativo).
Criterios para determinar a qué jurisdicción le corresponde resolver las controversias relacionadas con recobros en materia de salud. Reiteración del Auto 389 de 2021
12. Mediante Auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación determinó que el conocimiento de las controversias sobre los recobros a la ADRES por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo anterior, “en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES”[17].
13. Para sustentar esta regla jurisprudencial, la Corte señaló que este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[18], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores[19].
Caso concreto
14. En el asunto de la referencia se presentó un conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá y la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con los presupuestos analizados.
15. Para resolver lo anterior, la Sala Plena reiterará la regla de decisión establecida en el Auto 389 de 2021, según el cual las controversias en las que una EPS demande a la ADRES con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud excluidas del extinto POS (hoy PBS), son competencia de la jurisdicción contencioso administrativa de conformidad a lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
16. En consecuencia, la Corte dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de que la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la EPS Sanitas contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-.
17. Con base en lo anterior, la Sala Plena remitirá el expediente CJU-966 a la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que tramite el proceso de la referencia y notifique la presente decisión a la parte demandante.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE:
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá y la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de DECLARAR que la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer el proceso promovido por la EPS Sanitas S.A. contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-.
SEGUNDO.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-966 a la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ANGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo “DEMANDA 2019 BASE 005”, pág. 6.
[2] Idem, pág. 1.
[3] Expediente digital. Archivo “cuaderno 1 expe 2019-884”, pág. 77.
[4] La autoridad judicial citó las siguientes providencias: (i) auto del 27 de febrero de 2013, rad. 20120213300, (ii) auto del 17 de abril de 2013, radicado 20130033400, (iii) auto del 30 de octubre de 2013, (iv) auto del 11 de agosto de 2014.
[5] Expediente digital. Archivo “cuaderno 1 expe 2019-884”, pág. 91.
[6] Decreto Ley 2158 de 1948. Artículo 2. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social conoce de: (..) 4. <Numeral modificado por del artículo 622 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.
[7] En el expediente digital no obra el acta de reparto.
[8] Expediente digital. Archivo “OFICIO SJ-ABH-13425-DRA. MARTHA SÁCHICA”.
[9] Expediente digital. Archivo “Constancia de Reparto CJU 966”.
[10] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[11] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo se reiteran a partir del Auto 314 de 2021.
[12] Autos: 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[13] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[14] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[15] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[16] Expediente digital. Archivo “DEMANDA 2019 BASE 005”, pág. 6.
[17] Auto 389 de 2021, regla de decisión, párrafo 54.
[18] “Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”
[19] Esta postura fue reiterada recientemente en los siguientes Autos: 734, 735, 742, 743, 744, 745, 842, 843, 844 y 845 de 2021, entre otros.