TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1087/22

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Presupuestos formales y materiales de procedencia

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Denegar por cuanto no existió vulneración del debido proceso

 

Auto 1087/22

 

 

Expediente: T-4.058.142

 

Solicitud de nulidad de la Sentencia T-499 de 2018 presentada por Lucía Margarita Soriano Espinel, en calidad de jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior

                                          

Magistrado ponente:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

 

 

Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil veintidós (2022).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,[1] procede a resolver la solicitud de nulidad de la Sentencia T-499 de 2018, presentada por la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior, que resolvió la acción de tutela promovida por Alfonso Santander Pertuz, Félix Barrios Cervantes, Edilsa Moreno de Mejía y Julio López Granados, Representantes Legales de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y Afrocolombianas de los Corregimientos de Sevilla, Suto Gende, Tucurinca y Guacamayal, contra la Alcaldía y Concejo Municipal de Zona Bananera.

 

I.                  ANTECEDENTES

 

A.       Hechos del expediente T-4.058.142

 

1.             El 4 de mayo y el 24 de septiembre de 2012 Alfonso Santander Pertuz, Félix Barrios Cervantes, Edilsa Moreno de Mejía y Julio López Granados presentaron peticiones a la Alcaldía de Zona Bananera para que fueran consultados sobre el Plan de Desarrollo 2012-2015 del municipio y, además, se incluyera en este el Plan de Etnodesarrollo Afrocolombiano. Seguidamente, el 2 de octubre de 2012, solicitaron que les fuera consultado el Plan de Ordenamiento Territorial, porque consideraban que el mismo modificaba la clasificación de sus territorios colectivos de rural a urbano.

  

2.            Comentaron que Luis Alberto Molinares Felipe, quien fuera el alcalde del municipio de Zona Bananera entre 2012 y 2015, respondió que se hizo la socialización del Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan de Desarrollo 2012-2015, por medio de los talleres que realizaron junto con los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras conforme a lo señalado por las Leyes 152 de 1994 y 388 de 1997. Sin embargo, los accionantes consideraron que la participación en dichas reuniones no agotó el proceso de consulta previa de los mencionados instrumentos, pues este debe adelantarse a través de un trámite diferente, tal y como lo establecen los artículos 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT.

 

3.            El 7 de abril de 2013, los representantes legales de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y Afrocolombianas de los Corregimientos de Sevilla, Suto Gende, Tucurinca y Guacamayal, presentaron una solicitud ante el Concejo del Municipio de Zona Bananera. Solicitaron a los miembros de esta entidad desaprobar el Plan de Ordenamiento Territorial, ya que este no contó con el trámite de consulta previa de los Consejos Comunitarios, según lo comprendido en el Convenio 169 de la OIT.[2] A pesar de ello, el 31 de mayo de 2013 el Concejo Municipal de Zona Bananera aprobó el Plan de Ordenamiento Territorial por medio del Acuerdo 007.

 

B.                Solicitud de amparo constitucional

 

4.            El 24 de junio de 2013, los señores Alfonso Santander Pertuz, Félix Barrios Cervantes, Edilsa Moreno de Mejía y Julio López Granados presentaron acción de tutela contra la Alcaldía y el Concejo Municipal de Zona Bananera, por la presunta violación de su derecho fundamental a la consulta previa. A su juicio, estas entidades omitieron el proceso de consulta con las comunidades afrodescendientes al proferir el Plan de Desarrollo 2012 y el Plan de Ordenamiento Territorial.

 

C.                Decisiones de instancia 

 

5.            En sentencia del 3 de julio de 2013, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Zona Bananera declaró improcedente la acción de tutela promovida por los señores Félix Barrios Cervantes, Julio López Granados, Alfonso Santander Pertuz y Edilza Moreno de Mejía. Sostuvo que los tutelantes contaban con otros mecanismos judiciales para la defensa de sus derechos[3]. Esta decisión fue impugnada por los accionantes.

 

6.            El 15 de julio de 2013, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Ciénaga avocó conocimiento de la acción de tutela y vinculó al Ministerio del Interior para que rindiera un informe sobre las consultas que la alcaldía y el concejo municipal de Zona Bananera tenían que realizar para la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial. Finalmente, el 6 de agosto de 2013, confirmó en su integridad la decisión de primera instancia, al considerar que los accionantes contaban con otros mecanismos judiciales para la defensa de sus derechos.

 

 Trámite de revisión

 

7.            Durante el trámite de revisión, el Magistrado sustanciador resolvió recaudar pruebas para verificar los hechos relevantes del proceso. En primer lugar, requirió al alcalde de Zona Bananera para que remitiera copia del Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de Ordenamiento Territorial, e informara si realizó proceso de consulta previa con los consejos comunitarios demandantes. En segundo lugar, solicitó a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación información acerca de si tenían conocimiento del proceso de consulta previa en el municipio de Zona Bananera, respecto del Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de Ordenamiento Territorial. Por último, requirió a los representantes legales de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y Afrocolombianas de los Corregimientos de Sevilla, Suto Gende, Tucurinca y Guacamayal para que informaran de qué manera les afectaba el Plan de Desarrollo y el Plan de Ordenamiento Territorial de Zona Bananera.

 

D.               Sentencia T-499 de 2018

 

8.            En la Sentencia T-499 de 2018, la Sala concluyó que la acción de tutela presentada por los accionantes era procedente. Advirtió, que esta cumplía con las exigencias de: (i) legitimación en la causa por activa, por cuanto los accionantes eran titulares del derecho que se presumía vulnerado; (ii) legitimación en la causa por pasiva, ya que se pretendía dejar sin efectos los instrumentos elaborados y aprobados por la alcaldía y el concejo municipal de Zona Bananera; (iii) inmediatez, en tanto que la acción de tutela se interpuso tres (3) días después de que el Concejo Municipal de Zona Bananera aprobara el Plan de Desarrollo 2012-2015 y veinticuatro días después que se aprobara el Plan de Ordenamiento Territorial. Por último, concluyó que la acción cumplía el requisito de (iv) subsidiariedad debido a que, a juicio de la Sala, se encontraban ante posible vulneración directa de un derecho fundamental. Por lo que “sin perjuicio de la controversia que deba adelantarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cabe la acción de tutela como mecanismo de protección adecuado para la garantía del derecho a la consulta previa de tales comunidades sobre asuntos que las afectan directamente.”[4]

 

9.            La Sala advirtió que el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Zona Bananera, el cual fue aprobado por medio del Acuerdo No. 007 de 2013, no modificó la clasificación de los territorios de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras de los Corregimientos de Sevilla, Suto Gende, Tucurinca y Guacamayal. En concreto, la Sala no encontró una afectación directa, específica y particular sobre estas comunidades, ya que dicho instrumento no modificó la clasificación del territorio, sino que estableció que esta labor sería realizada por el Ejecutivo Municipal dentro de los seis (6) meses siguientes a la sanción del Acuerdo. Señaló que el Plan de Ordenamiento Territorial no preveía nuevos derechos, obligaciones, restricciones o gravámenes para los Consejos tutelantes; y tampoco regulaba materias contenidas en el Convenio 169 de la OIT ni incidía directamente en la identidad étnica de estas comunidades.

 

10.        Sin embargo, constató que el 20 de febrero de 2017, el Concejo Municipal de Zona Bananera, mediante Acuerdo No. 002 aprobó la modificación de las áreas de expansión y suelo urbano del Plan Básico de Ordenamiento Territorial. En esa actuación administrativa, se encontraron incluidos los corregimientos de Sevilla, Guacamayal, Tucurinca, Rio Frio, Orihueca, La Gran Vía, Santa Rosalía, Julio Zawady y San José de Kennedy dentro de las mencionadas áreas. En respuesta a la solicitud hecha por la Corte en el trámite de revisión, los accionantes consideraron que este acto administrativo modificó la clasificación de sus territorios de rural a urbano. En consecuencia, se tuvo que haber realizado la consulta previa.

 

11.        En ese contexto, la Sala advirtió que la modificación al Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Zona Bananera, por medio del Acuerdo No. 002 de 2017, sí afectó a los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras y Afrocolombianas de los Corregimientos de Sevilla, Suto Gende, Tucurinca y Guacamayal. De manera que, esa decisión administrativa tuvo que haber sido consultada de forma previa con las comunidades afrodescendientes del Municipio. Así mismo, la Sala sostuvo que la Alcaldía no era la autoridad competente para realizar esta consulta, pues esta labor le correspondía a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior. En ese sentido, la Sala recordó que el Decreto 2893 de 2011 señala que uno de los objetivos del Ministerio del Interior es formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública, planes, programas y proyectos de Consulta Previa, por lo cual, el Ministerio es la entidad competente para realizar el proceso de Consulta Previa con los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras y Afrocolombianas de los Corregimientos de Sevilla, Suto Gende, Tucurinca y Guacamayal.

 

12.         En consecuencia, se ordenó a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior que adelantara un proceso de consulta con las autoridades de las comunidades afrodescendientes del Municipio de Zona Bananera, mediante un procedimiento apropiado, previamente consultado con dichas autoridades, a efectos de establecer la afectación que el Acuerdo 002 de 2017 puede causar en la integridad cultural, social y económica de dichas comunidades. Este proceso, incluyendo el de preconsulta, debía completarse en un período de sesenta (60) días hábiles, contados a partir de la notificación de esa providencia, prorrogable, por solicitud de las partes, por una sola vez, por un período de treinta (30) días adicionales. Al finalizar el término de la consulta el Ministerio del Interior debía protocolizar los acuerdos.

 

13.        Por último, la sentencia solicitó a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación que brindaran apoyo y acompañamiento al proceso de consulta, y que vigilaran el pleno cumplimiento de la Sentencia T-499 de 2018, con el fin de garantizar de manera efectiva los derechos allí protegidos.

 

E.                Solicitud de Nulidad

 

14.        El 5 de agosto de 2021, la señora Lucía Margarita Soriano Espinel, en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior, presentó ante el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Zona Bananera solicitud de nulidad por indebida notificación de la Sentencia T-499 de 2018, y de todas las actuaciones que se realizaron dentro del expediente T-4.058.142.  Lo anterior, por considerar que la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior (antes Dirección de Consulta Previa) no fue notificada del fallo y, afirmó que no se evidenció que hubiera recibido cualquier información que tuviera que ver con este expediente.[5] Finalmente, señaló que el fallo de tutela es condenatorio para la entonces Dirección de Consulta Previa, a pesar de que esta Dirección no tuvo la oportunidad de actuar dentro del proceso, motivo por el cual se vulneró su derecho a la defensa, a la oponibilidad y al debido proceso.[6] 

 

15.        Primero, el Ministerio manifestó que las actuaciones y trámites que se generen dentro del proceso de tutela deben ser debidamente notificados a las partes, intervinientes o terceros interesados con el fin de garantizar el derecho a la contradicción. Citó como fundamento normativo lo establecido en el artículo 133 del Código General del Proceso, sobre las causales de nulidad del proceso y lo referido en los artículos 16 y 30 del Decreto 2591 de 1991, sobre las obligaciones de los jueces en notificar los pronunciamientos constitucionales. Asimismo, se refirió a pronunciamientos realizados por esta Corporación sobre el acto de notificación como parte integral del debido proceso.[7] Reiteró la relevancia legal de comunicar las decisiones judiciales en debida forma para garantizar el derecho a la defensa, la oponibilidad y el acceso a la administración de justicia.

 

16.         Como segundo elemento, se refirió a que no se vinculó a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior dentro del expediente T-4.058.142, y que nunca fue notificado de las actuaciones dentro del proceso. Sostuvo que el deber de integrar el contradictorio le corresponde al juez constitucional de primera instancia en aplicación del principio de oficiosidad. En consecuencia, consideró que hay una vulneración al debido proceso y al derecho a la defensa de esta entidad pues nunca fue debidamente vinculada al trámite de tutela.

 

F.                Actuaciones surtidas durante el trámite de la solicitud de nulidad ante la Corte Constitucional

 

17.             Recibida la solicitud de nulidad, mediante Oficio Nº. B-627/2021 del 21 de septiembre de 2021,[8] la Secretaría General de la Corte Constitucional le solicitó al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Zona Bananera certificar la fecha en la que fue notificada la Sentencia T-499 de 2018. Sin embargo, en correo electrónico del 22 de octubre de 2021, la Secretaría General de la Corte comunicó al despacho del Magistrado sustanciador que no se obtuvo respuesta por parte de dicho juzgado.

 

18.             Mediante Auto del 9 de noviembre de 2021, el Magistrado ofició al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Zona Bananera para que, en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la comunicación de dicha providencia, se sirviera certificar la fecha en la que fue notificada la Sentencia T-499 de 2018 a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio de Interior. De igual forma, ordenó al Juzgado enviar copia íntegra del expediente T-4.058.142. Además, se ordenó a la Secretaría General de la Corte Constitucional correr traslado por el término de tres (3) días hábiles a los representantes legales de los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras y Afrocolombianas de los corregimientos de Suto Gende, Guacamayal, Sevilla y Tucurinca; al Alcalde del Municipio de Zona Bananera, al Concejo Municipal de Zona Bananera, a la Defensoría del Pueblo-Regional Magdalena y a la Procuraduría General de la Nación de la solicitud de nulidad contra la Sentencia T-499 de 2018 y poner en conocimiento las pruebas recaudadas dentro del presente trámite.

 

19.             Mediante informe del 23 de noviembre de 2021, el Magistrado sustanciador fue informado que vencido el plazo señalado no se obtuvo respuesta al requerimiento remitido al juez de instancia.

 

20.             Por Auto del 30 de noviembre de 2021, el Magistrado dispuso insistir en la práctica de las pruebas decretadas y no recaudadas, de conformidad con las facultades señaladas en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991^[9], en concordancia con el artículo 65 del Acuerdo 02 de 2015.^[10]

 

21.             Mediante Auto 1131 del 1 de diciembre de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió suspender los términos a partir de la fecha y hasta por quince (15) días más, contados a partir del momento en el que las pruebas recaudadas sean puestas a disposición del despacho del Magistrado ponente por la Secretaría General.

 

Respuestas allegadas a la Secretaría General

 

22.             En informe secretarial del 15 de diciembre de 2021, la Secretaría General de la Corte informó que el auto del 30 de noviembre de 2021 fue comunicado mediante los oficios OPTB-1677 al 1680 de fecha 3 de diciembre de 2021. Durante el término indicado en la providencia, se recibió la siguiente información: (i) “[c]orreo electrónico remitido por YAJAIRA NAVAS IBARRA, Secretaria del Juzgado Primero Promiscuo Municipal del Magdalena, en respuesta al oficio OPTB-1677/21, recibido en esta secretaría el 10 de diciembre de 2021. Contiene de dos (2) archivos en formato PDF con 2 y 111 folios”; y (ii) “[c]orreo electrónico remitido por YAJAIRA NAVAS IBARRA, Secretaria del Juzgado Primero Promiscuo Municipal del Magdalena, en respuesta al oficio OPTB-1677/21, recibido en esta secretaría el 15 de diciembre de 2021. Contiene nueve (9) archivos en formato PDF con 216, 2,2,1,1,2,2,2, y 2 folios.”

 

23.             Revisado el expediente allegado por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal, en el cuaderno de la segunda instancia obra: (i) el Auto del 15 de julio de 2013,[11] proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Ciénaga Magdalena, que avocó conocimiento “de la segunda instancia de la Acción de Tutela promovida por NEGRAS ZUTU GENDE DE GUACAMAYAL (COMUNIDADES NEGRAS DE GUACAMAYAL, SEVILLA, TUCURINCA) interpuesta por los señores FELIZ BARRIOS CERVANTES, representante legal de ZUTOGENDE, JULIO LOPEZ GRANADOS, representante legal de la Comunidad negras (sic) de Guacamayal; ALFONSO SANTANDER PERTUZ, representante legal de Comunidades negras de Sevilla y EDILZA MORENO DE MEJIA, representante legal de la comunidad negras de Tocurinca. Contra la ALCALDÍA MUNICIPAL DE ZONA BANAREA (sic) Y EL CONCEJO MUNICIPAL DE ZONA BANANERA.” Y, además, vinculó al Ministerio del Interior “para que rinda informe en el término de tres (3) días, sobre las consultas que debió realizar la Alcaldía Municipal y el Concejo Municipal de Zona Bananera, para la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial a las comunidades Afrodescendientes de los corregimientos de Guacamayal, Sevilla y Tocurinca del Municipio de Zona Bananera.”

 

24.             (ii) La comunicación del 15 de julio de 2013[12] dirigida al Ministerio del Interior, que puso en conocimiento el Auto del 15 de julio de 2013;[13] (iii) el oficio DCP-2500 del Ministerio del Interior del 24 de julio de 2013, que dio respuesta el Oficio 2842;[14] (iv) la Sentencia de segunda instancia del 6 de agosto de 2013 proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Ciénaga Magdalena,[15] que confirmó la decisión de primera instancia proferida el 3 de julio de 2013 por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Zona Bananera; (v) la comunicación del 6 de agosto de 2013[16] dirigida al Ministerio del Interior, que puso en conocimiento la Sentencia del 6 de agosto de 2013, sin constancia de recibo por parte de esa entidad; y, por último, (vi) la comunicación del 14 de diciembre de 2021, dirigida al Ministerio del Interior, que puso en conocimiento la Sentencia T-499 de 2018 del 19 de diciembre de 2018.

 

Auto de pruebas del 10 de junio de 2022

 

25.             Teniendo en cuenta la información suministrada por la autoridad judicial, el Magistrado sustanciador consideró necesario decretar la práctica de pruebas adicionales, con el fin de actualizar información relevante para la solución del caso concreto y mejor proveer. Así, mediante Auto del 10 de junio de 2022, se ofició al Juzgado Primero Promiscuo Municipal y al Juzgado Primero Penal del Circuito de Ciénaga para que, en el término de un (1) día hábil contado a partir de la comunicación de la providencia, certificara la constancia de recibo por parte del Ministerio del Interior de la comunicación del 6 de agosto de 2013, que puso en conocimiento la Sentencia de segunda instancia del 6 de agosto de 2013. Además, ordenó a la Secretaría General de la Corte Constitucional que diera cumplimiento a lo ordenado en el auto del 9 de noviembre de 2021, y corriera traslado a los representantes legales de los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras y Afrocolombianas de los corregimientos de Suto Gende, Guacamayal, Sevilla y Tucurinca; al Alcalde del Municipio de Zona Bananera, al Concejo Municipal de Zona Bananera, a la Defensoría del Pueblo-Regional Magdalena y a la Procuraduría General de la Nación de la solicitud de nulidad contra la Sentencia T-499 de 2018 y de las pruebas recaudadas dentro del presente trámite.

 

26.             En informe secretarial recibido en el Despacho del Magistrado ponente el 04 de julio de 2022, la Secretaría General de esta Corte informó que el Auto del 10 de junio de 2022 fue comunicado mediante los oficios B-229/22 y B-230/22. Además, la Secretaría informó que (i) el 22 de junio de 2022 se recibió oficio del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Zona Bananera; y (ii) el 23 de junio de 2022 se recibió oficio de la Alcaldía Municipal de Zona Bananera. Por último, refirió que no se recibió respuesta del Juzgado Primero Penal del Circuito de Ciénaga.

 

27.             En oficio del 22 de junio de 2022, se recibió respuesta por parte del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Zona Bananera. El juzgado indicó que “[a]l cotejar el archivo virtual junto con el expediente físico, constató este funcionario que dentro del mismo no reposa constancia de recibido o planilla de envío del oficio 3012 del 6 de agosto de 2013 mediante el cual se notificaba al Ministerio del Interior la decisión que resolvió la impugnación presentada por la parte accionante.”[17]

 

28.             Mediante correo electrónico del 23 de junio de 2022, la Alcaldía Municipal de Zona Bananera señaló que “en nuestro municipio no se encuentran desarrollando ningún tipo de actividades en virtud del acuerdo 002 de 2017, en los territorios de los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras y Afrocolombianas de los Corregimientos de Suto Gende, Guacamayal, Sevilla y Tucurinca.”[18]

 

II.               CONSIDERACIONES

 

a)                Competencia

 

29.        De conformidad con lo previsto en el artículo 49 del Decreto Ley 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para decidir los incidentes de nulidad que se promueven contra las sentencias proferidas por esta corporación.^[19]

 

b)                La nulidad de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional

 

30.             El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, dispone que contra las sentencias de la Corporación “no procede recurso alguno”. La Sala Plena de la Corte Constitucional, conforme al inciso segundo del mismo artículo, ha previsto que es posible solicitar la nulidad de los procesos ante la Corte “antes de proferido el fallo”, pero solamente por “irregularidades que impliquen violación del debido proceso.”[20] Lo anterior, a partir de una interpretación armónica del artículo referido, de la normativa procesal y conforme a la eficacia del derecho fundamental al debido proceso. Así, la Sala Plena ha admitido excepcionalmente la nulidad de sus decisiones cuando se verifica la existencia de una violación indudable, probada, notoria, significativa y trascendental del derecho al debido proceso que tenga repercusiones sustanciales y directas sobre la decisión o sus efectos.[21]

 

31.        Ahora bien, la Corte también ha admitido, en ciertas hipótesis excepcionales y previo cumplimiento de una exigente carga argumentativa, la procedencia de la nulidad contra sus sentencias luego de proferido el fallo[22]. En estas oportunidades, ha sido clara en señalar que: (i) las nulidades no son un recurso contra las providencias de esta Corte y, (ii) que su procedencia, como excepción, está restringida a la violación del debido proceso.^[23] Este carácter excepcional se funda en la protección del principio de seguridad jurídica y en la naturaleza de órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, que exigen la defensa de la cosa juzgada de conformidad con lo dispuesto en los artículos 29 y 243 de la Constitución.[24]

 

32.        En consecuencia, (i) la solicitud de nulidad de una sentencia de tutela no es un recurso contra ella, pues esta posibilidad está expresamente prohibida por la ley. Por el contrario, se trata de una petición que da lugar a un incidente especial, propio del procedimiento constitucional y dirigido a subsanar las eventuales irregularidades contenidas en la sentencia proferida por una Sala de Revisión y no para reabrir el debate.[25] Tampoco (ii) sirve para cuestionar la posición jurídica que resolvió el problema jurídico ni es medio para proponer nuevas controversias. La inconformidad frente al sentido del fallo,^[26] sus fundamentos teóricos, probatorios o procesales,^[27] así como su redacción o estilo argumentativo, no son motivos para anular una providencia. De modo que, es (iii) un incidente que procede solo ante presuntas irregularidades de tal magnitud que vulneren el derecho fundamental al debido proceso.[28] Por lo que, (iv) quien solicita la nulidad debe explicar de manera clara y expresa los preceptos constitucionales transgredidos y su incidencia en la decisión adoptada.[29]

 

33.        Además, es preciso señalar que las nulidades en los trámites de tutela se pueden presentar antes y después del fallo proferido por la Corte Constitucional en sede de revisión.[30] Se admite entonces, que hay dos momentos procesales diferentes en los que la autoridad judicial puede incurrir en acciones u omisiones que desconozcan el derecho al debido proceso de una de las partes o de los terceros con interés en el trámite. Así, el artículo 49 del Decreto Ley 2067 de 1991 - inciso 2° -, permite que las partes o terceros intervinientes aleguen la nulidad del trámite antes de la expedición de la sentencia cuando se produce una violación al derecho al debido proceso. En esta medida, la jurisprudencia constitucional se ha referido al alcance del artículo citado y ha determinado que, con base en el artículo 49 del Decreto 2067, es posible formular la nulidad de una sentencia que pone fin a un proceso después de su expedición, siempre que la nulidad se derive de manera directa de la sentencia.

 

c)                 Procedencia de la nulidad de las sentencias de revisión proferidas por la Corte Constitucional.

 

34.        El carácter excepcional de la nulidad da lugar a la exigencia de dos tipos de criterios de procedencia: (i) presupuestos formales y (ii) presupuestos materiales o sustanciales^[31]. Estas exigencias, desarrolladas y delimitadas por la jurisprudencia constitucional, son de obligatorio cumplimiento para la procedencia de la nulidad, por lo que deben acreditarse conjuntamente todos los requisitos formales y por lo menos uno de los supuestos sustanciales.

 

(i)               Presupuestos formales de procedencia

 

35.        La Corte, desde su jurisprudencia más temprana, ha exigido la concurrencia de los requisitos formales de procedencia^[32] so pena del rechazo de plano de la solicitud. Estos son: legitimación en la causa, presentación oportuna y argumentación suficiente.^[33]

 

a.   Legitimación por activa para solicitar la nulidad del trámite:[34]  la solicitud de nulidad debe ser presentada por quien haya sido parte en el trámite constitucional o por un tercero con interés directo que resulte afectado por las órdenes proferidas en sede de revisión.

 

b.   Presentación oportuna de la solicitud:[35] este requisito exige que la petición de nulidad sea presentada dentro de los tres (3) días siguientes de la comunicación del fallo al interesado. Vencido este término, se entiende que toda circunstancia que pueda acarrear la nulidad de la sentencia queda saneada.[36] Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el término de tres (3) días a partir de la notificación de la sentencia no es aplicable para el caso de terceros que no fueron vinculados al proceso de tutela. En estas ocasiones, el término para presentar una solicitud de nulidad se debe contar a partir del momento en el que el afectado tuvo conocimiento efectivo de la existencia de la sentencia que puso fin al proceso.[37]

 

c.   Deber de argumentación suficiente:[38] este requisito exige que el solicitante deba: (i) formular de manera clara,^[39] seria,^[40] coherente,^[41] y suficiente^[42] la causal de nulidad invocada y los hechos que la configuran;^[43] además debe (ii) precisar en qué consiste la violación del debido proceso, que debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, y (iii) demostrar la incidencia de dicha transgresión en la decisión adoptada.^[44] Por lo que, “[n]o son suficientes razones o interpretaciones jurídicas diferentes a las contenidas en la sentencia censurada, que obedezcan al disgusto e inconformidad del solicitante con la decisión”[45], pues solo constituyen meras apreciaciones connaturales a su desacuerdo.^[46]

 

(ii)             Presupuestos materiales

 

36.        Además de los presupuestos formales de procedencia de la solicitud de nulidad, la Corte ha definido unas situaciones materiales en las que la violación del derecho al debido proceso se considera grave y significativa.[47] Dicha vulneración puede surgir (i) cuando una Sala de Revisión cambia la jurisprudencia sentada por la Sala Plena o la jurisprudencia en vigor de las salas de revisión de tutela^[48]; (ii) cuando una decisión de la Corte es aprobada por una mayoría no calificada según los criterios que exige la ley;^[49] (iii) cuando se presenta una incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia;^[50] (iv) por la indebida integración del contradictorio;^[51] (v) cuando la sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional, pues ello significa una extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones;^[52] y (vi) cuando de manera arbitraria se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos trascendentales para la decisión. (ver supra 33)

 

37.        La Corte Constitucional ha reconocido que la solicitud de nulidad que se presenta con fundamento en una indebida notificación del fallo de revisión no tiene vocación de prosperar. Según lo establecido en el Auto 542 de 2018, “la indebida notificación de la sentencia es un evento que afecta su eficacia, mas no tiene la entidad de generar la nulidad de la misma, ya que la providencia judicial se perfecciona o se consolidan sus vicios, al momento mismo de su expedición, por lo que eventos posteriores no tienen la capacidad de afectar su validez”. El artículo 36 del Decreto 2591 impone la carga de notificación de la sentencia de revisión al juez o tribunal competente de primera instancia.[53] Por lo cual, no le corresponde a esta Corporación pronunciarse sobre la procedencia o improcedencia de una solicitud de nulidad por indebida notificación del fallo de revisión. Como se indicó, dicha carga procesal le corresponde al juez o tribunal de primera instancia.

 

38.        En suma, la nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional tiene características muy particulares para situaciones especialísimas y excepcionales, que exigen del solicitante argumentos y fundamentos jurídicos que demuestren de forma indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, previstas en los Decretos 2067 y 2591 de 1991, fueron quebrantadas de manera notoria y flagrante. De forma que, para que la nulidad pueda prosperar, el yerro debe ser significativo y trascendental en cuanto a la decisión adoptada con repercusiones sustanciales en el sentido del fallo.[54]

 

Contenido y alcance de la causal de nulidad por indebida integración del contradictorio

 

39.        La Corte Constitucional ha reiterado que los derechos a la contradicción y a la defensa hacen parte de las garantías esenciales del derecho al debido proceso – artículo 29 superior-.[55] En ese sentido, dichas garantías comprenden, entre otros asuntos, “la facultad de presentar pruebas, controvertirlas e impugnar las providencias judiciales, sin perjuicio de los pronunciamientos adoptados en única instancia, cuando así lo establezca la ley y en el marco de criterios de razonabilidad y proporcionalidad con los cuales se garantice de manera adecuada el derecho de defensa.”[56]

 

40.        El derecho de contradicción es un mecanismo de participación dentro de un proceso. Es decir, se refiere a la posibilidad de presentar las razones y las consideraciones pertinentes, y también a la facultad que tiene una persona para participar en la prueba. La jurisprudencia constitucional se ha referido al derecho de contradicción como la oportunidad “reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, de ser oída, de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como de ejercitar los recursos que la Ley otorga.”[57] De igual forma, la jurisprudencia ha destacado que la importancia del derecho a la defensa en el contexto de las garantías procesales, pues “con su ejercicio se busca impedir la arbitrariedad de los agentes estatales y evitar la condena injusta.”

 

41.        La integración del contradictorio también hace parte de las garantías esenciales del derecho al debido proceso toda vez que materializa el derecho de defensa y de contradicción. Pretermitir la intervención de una parte o un tercero con interés legítimo constituye una vulneración de los derechos mencionados. Por lo cual, “es deber del juez desde la primera instancia, integrar el contradictorio, de manera que garantice el pleno ejercicio de sus derechos de defensa y contradicción desde el inicio del proceso; si no lo hace, corresponde al de segunda instancia adoptar el remedio procesal y, si la falencia persiste, necesariamente deberá procederse a ello en sede de revisión, evento éste que es excepcional y responde a criterios específicos, que buscan ponderar la satisfacción de los derechos fundamentales del afectado en el caso concreto y la protección del debido proceso de la parte vinculada.”[58]

 

42.        La Sala Plena de la Corte Constitucional, en el Auto 583 de 2015 recogió las reglas establecidas en la jurisprudencia a efectos de declarar la nulidad de las providencias judiciales por indebida integración del contradictorio. Dicha providencia dispone como primera regla que el juez de tutela debe integrar el contradictorio en virtud del principio de oficiosidad. Así, cuando la demanda de tutela se dirige contra un sujeto distinto a quien se le puede imputar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales, “bien puede el juez de oficio, antes de resolver, vincular al proceso a la persona o entidad contra la cual ha debido obrar el demandante, otorgándole suficientes elementos de defensa dentro del mismo, con arreglo a la garantía constitucional.”

 

43.        La segunda regla señala que la integración del contradictorio también se aplica en el caso en que “aparezca demandado otro ente que, por su actividad, su función o sus actos, ha debido serlo, en otros términos, cuando no se ha integrado debidamente el contradictorio, el juez de tutela, según el análisis de los hechos y de la relación entre las funciones que se cumplen o las actividades que se desarrollan y la invocada vulneración o amenaza de derechos fundamentales (nexo causal), está en la obligación de conformar el legítimo contradictorio, en virtud de los principios de oficiosidad e informalidad que rigen la acción de tutela.”[59]

 

44.        La tercera regla se refiere a los efectos de la indebida integración del contradictorio para el derecho común y para la acción de tutela. El artículo 133 del Código General del Proceso prevé como una nulidad insubsanable la falta de notificación del auto admisorio de la demanda,[60] de manera que, la nulidad por la falta de notificación de una providencia diferente a este podrá ser subsanada durante el trámite. En todo caso, si ello no sucede así, el efecto de la falta de integración del contradictorio para el derecho común – según lo referido por la tercera regla – es la adopción de decisiones inhibitorias.[61]

 

45.        A diferencia de lo anterior, el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991 dispone de forma expresa que el juez debe ejercer sus poderes oficiosos con el fin de garantizar que los sujetos afectados por la decisión o que tengan un interés directo puedan ejercer su derecho a la defensa de forma oportuna.[62] Así, el contradictorio debe integrarse a fin de que las partes o terceros interesados “resuelvan las pretensiones formuladas en la demanda y a que, por la otra parte, se le admita como legítimo contradictor de tales pretensiones”.[63]

 

46.        Por último, la cuarta regla señala que “si en el trámite de la acción de tutela puede deducirse razonablemente que se está ante una vulneración de derecho fundamental y, no obstante ello, el juez de tutela de primera instancia omitió integrar adecuadamente el contradictorio, dicha integración puede ser adelantada por el juez de segunda instancia o incluso por la Corte. De manera general, de acuerdo con este precedente, una decisión de esta naturaleza involucra revocar la decisión o decisiones sometidas a su examen y ordenar al juez de primera instancia la integración del contradictorio para configurar la legitimación en la causa de la parte demandada. La adopción de esta conducta se adecua y armoniza con el postulado legal de que en el proceso de tutela no pueden expedirse fallos inhibitorios, pero cabría señalar que mientras no se vincule debidamente a la parte demandada no es posible proferir sentencia de mérito, estimatoria o desestimatoria de las pretensiones de la demanda.”[64] Por lo cual, en un trámite de tutela la indebida integración del contradictorio, si bien da lugar a una nulidad de la sentencia, debe ser subsanada de manera oficiosa por el juez que la advierte a fin de garantizar el derecho al debido proceso de la parte accionada, y a su turno, adoptar una decisión de fondo que materialice el derecho de acceso a la administración de justicia del accionante.

 

47.        En suma, la debida integración del contradictorio hace parte del derecho al debido proceso. En virtud de la naturaleza de la acción de tutela, el derecho de contradicción comporta un estándar de protección más estricto y hace parte de los deberes del juez ejercer sus poderes oficiosos, con el fin de garantizar que los sujetos afectados por la decisión o que tengan un interés directo puedan ejercer su derecho a la defensa de forma oportuna. Así las cosas, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, la falta de integración del contradictorio es causal de nulidad de las sentencias de tutela. En todo caso, ante tal situación se debe estudiar el asunto caso a caso, de tal manera que la decisión de retrotraer – o no – la actuación a su inicio no afecte de forma desproporcionada los derechos fundamentales del accionante.

 

Vinculación al proceso de tutela de las autoridades del orden nacional, regional y/o local.

 

48.        La Corte Constitucional ha reconocido que “las Salas de Revisión de la Corte Constitucional y los jueces de tutela no están imposibilitadas para impartir órdenes a autoridades públicas no vinculadas a un proceso, cuando sin comprometer su responsabilidad en la amenaza o violación de derechos fundamentales, se limita en la resolución del fallo a declarar las obligaciones ya previstas en el ordenamiento legal o reglamentario”[65]. Así, no es necesario vincular al proceso de tutela y tampoco al de revisión a las autoridades del orden nacional, regional y/o local “que dentro de su deber legal y constitucional tienen la obligación de cumplir con lo que se disponga en el marco de dichos trámites.” De forma que, “no es de recibo que esas autoridades aleguen el desconocimiento del debido proceso por indebida integración del contradictorio, dado que su vinculación deviene innecesaria en el entendido que de su deber legal y constitucional emerge el carácter vinculante que les ha sido impuesto papara cumplir precisamente con lo que se les ordene en virtud de dicho deber.”[66]

 

49.             De manera que, las Salas de Revisión de la Corte Constitucional y los jueces de tutela pueden proferir órdenes para que autoridades públicas “no vinculadas ejerzan facultades jurídicas que le son propias, inclusive si su ejercicio tiene algún tipo de efectos sobre los individuos que no participaron en el trámite.”[67] De conformidad con el Auto 294 de 2016 “[l]as Salas de Revisión de la Corte Constitucional y los jueces de tutela pueden disponer que entidades públicas no demandadas o vinculadas al proceso de tutela adelanten actuaciones “en coordinación” con entidades o autoridades sí integradas al proceso, o con organismos oficiales a cargo de la satisfacción de un derecho fundamental.”[68]

 

50.             En consecuencia, la jurisprudencia de la Corte ha avalado en el contexto de la nulidad, la posibilidad de impartir órdenes a autoridades públicas orientadas a cumplir un deber emanado de la legislación y la reglamentación que resulte preciso para garantizar el goce efectivo ulterior de un derecho fundamental.

 

51.             Así, en la Sentencia T-657 de 2013, la Corte profirió órdenes directamente al Ministerio del Interior de iniciar la consulta previa ante el Consejo Comunitario de Mulaló en el marco del proceso de planeación y ejecución de la carretera Mulaló – Loboguerrero. En el mismo sentido, la Sentencia T-841 de 2011 profirió órdenes a entidades públicas que intervinieron en el proceso pero que no ostentaban la calidad de partes, como el ICBF y la Superintendencia Nacional de Salud. Además, también emitió órdenes a otras entidades que no hacían parte del proceso de tutela, como en el caso de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Con posterioridad, en el Auto 502 de 2015, Sala Plena de la Corte Constitucional negó la solicitud de nulidad presentada contra la Sentencia T-841 de 2011 al considerar que la sentencia señaló que el hecho de que la Superintendencia Nacional de Salud no estuviera vinculada al proceso no era obstáculo para emitir órdenes generales, debido a que las mismas no se proferían por su calidad de parte o por considerarla responsable en la demanda, sino para el cumplimiento de sus funciones legales y reglamentarias

 

52.             En particular, la Corte ha hecho uso de esta facultad al resolver acciones de tutela por desconocimiento del derecho fundamental a la consulta previa en las que no se había vinculado al Ministerio del Interior.[69] Por ejemplo, en la Sentencia T-049 de 2013 la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional resolvió las acciones de tutela promovidas por el Gobernador del Cabildo Indígena Yanacona - Carlos Maca Palechor contra la Secretaría de Educación del Cauca y otros; y el Gobernador del Cabildo Indígena de Guambía - Misael Aranda contra la Gobernación del Cauca y otros. Las acciones se presentaron con el fin de declarar la vulneración de los derechos fundamentales de las comunidades a la autonomía y a libre determinación de los pueblos indígenas, a la no intervención del gobierno en la esfera del gobierno indígena, al derecho a guiarse por sus usos y costumbres y a la protección de su identidad cultural mediante una educación especial o etnoeducación. [70]

 

53.             En dicha providencia, la Corte se refirió, entre otros asuntos, al derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades étnicas y su protección por la vía de la tutela. La Corte concluyó que la consulta previa a los grupos étnicos es un mecanismo que busca (i) la preservación de esas comunidades diferenciadas y de su identidad, (ii) la protección de los intereses colectivos y (iii) la protección de los derechos fundamentales de las comunidades. Determinó que se presentó “una vulneración del derecho fundamental a la consulta previa de las Comunidades Indígenas tutelantes por parte del Departamento del Cauca, pues el nombramiento en propiedad de los etnoeducadores en sus territorios ancestrales, es indudablemente una medida que debe consultarse con las comunidades indígenas, mientras se decide la normatividad relativa al estatuto de etnoeducación; pues esta medida afecta directa y sensiblemente a estas Comunidades Indígenas; y por tanto, no debió haber sido adoptada unilateralmente por la Gobernación del Cauca, sin antes surtir un proceso de consulta previa.(…).”[71]

 

54.             En consecuencia, la Corte ordenó “ a la Gobernación del Cauca y su Secretaría de Educación Departamental que, en coordinación con el Ministerio del Interior, en un término no superior a seis (6) meses, contados a partir de la notificación de la presente providencia, adelante el proceso de concertación mediante la consulta previa con las comunidades indígenas para el nombramiento en propiedad de los etnoeducadores de las comunidades del Cabildo Indígena Yanaconas - Resguardos de Kakioka, San Juan, El Moral, El Oso, Frontino, Puertas del Maciso, Guachicono, Pancitara, Santa Bárbara, Paraíso, Nueva Argelia, Popayán, Intiyaku, San Sebastián, Santa Martha, Descanse y Ríoblanco-; y de las comunidades indígenas del Cabildo Guambía–Silvia‑, ambos del Departamento del Cauca, procesos de consulta que deberán adelantarse de conformidad con sus usos y costumbres.”

 

55.             En la Sentencia T-390 de 2013, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional resolvió una acción de tutela presentada por Omar Isidro Getial Getial, en calidad de Gobernador y representante legal del Resguardo indígena de Yascual, contra la Secretaría de Educación y Cultura de Nariño. Consideró vulnerados los derechos fundamentales colectivos de la comunidad a mantener una singularidad como pueblos indígenas y a la educación especial que conserve y desarrolle su identidad cultural. La Corte reiteró la jurisprudencia relativa a la obligación de realizar una consulta previa a los grupos étnicos y determinó que “en tanto el nombramiento automático en propiedad de los docentes nombrados  en provisionalidad no es posible sin adelantar debidamente el proceso de consulta previa para que ello sea concertado y decidido,  la decisión en este caso es la siguiente: (i)  se ordenará que la Secretaría de Educación del Departamento de Nariño, en coordinación con el Ministerio del Interior, en un término no superior a seis (6) meses, contados a partir de la notificación de la presente providencia, (ii)  adelante el proceso de concertación a través del mecanismo de consulta previa con la comunidad indígena tutelante, con el fin de determinar y establecer si los docentes que ahora se encuentran ejerciendo sus cargos en provisionalidad son autorizados por estas comunidades indígenas como etnoeducadores con el fin de que puedan ser nombrados en propiedad; (iii) una vez finalizado el proceso de consulta para la selección, de conformidad con sus usos y costumbres, la Gobernación de Nariño deberá proceder al nombramiento en propiedad de los docentes escogidos.”[72]

 

56.             En los casos reseñados, aunque el Ministerio del Interior no había sido vinculado, las Salas de Revisión le impartieron órdenes para que adelantara, en conjunto con otras autoridades, procesos de consulta previa con el objetivo de proteger de forma efectiva los derechos de las comunidades accionantes. En ninguno de los casos se declaró la responsabilidad del Ministerio en la amenaza o vulneración del derecho fundamental a la consulta previa, pero se profirieron órdenes para que este ejecutara acciones en el marco de sus competencias legales. La facultad de impartir órdenes a entidades públicas no vinculadas al proceso se explica en el hecho de “que una autoridad pública no tiene que ser vinculada a un proceso de tutela para cumplir un deber impuesto específicamente por la ley.”

 

57.             Si bien el juez de tutela puede impartir órdenes a alguna autoridad del orden nacional, regional y/o local, ello no constituye una facultad ilimitada de proferir órdenes que desborden el deber legal y constitucional de una determinada autoridad que no fue vinculada al proceso de tutela de forma previa. Este escenario “sí constituye un desconocimiento del debido proceso por indebida integración sobreviniente del contradictorio.” De manera que “la autoridad involucrada está habilitada para solicitar la nulidad de la respectiva providencia o de las actuaciones a que haya lugar, por cuanto se vulnera la garantía del debido proceso y, en consecuencia, la defensa y contradicción, al no ser vinculada a dichos trámites y teniendo en cuenta que lo dispuesto en su contra excede su deber legal y constitucional.”[73] Por ejemplo, en el Auto 217 de 2018, la Sala Plena declaró la nulidad parcial del Auto 186 de 2017 por cuanto este impartía órdenes al Consorcio Colombia Mayor y al Ministerio del Trabajo que excedían sus obligaciones legales y reglamentarias, pese a que estas entidades no habían sido vinculadas al trámite de la acción de tutela.

 

58.             Según el Auto 294 de 2016, para que un juez de tutela, incluidas las Salas de Revisión de la Corte Constitucional, pueda impartir órdenes a autoridades no vinculadas al trámite de tutela sin violar su derecho al debido proceso, deben cumplirse tres condiciones: (i) el juez debe abstenerse de definir si la autoridad oficial incurrió en la violación de un derecho fundamental; (ii) mostrar con suficiencia y motivadamente el contenido de la ley o la reglamentación que le asignan a la autoridad no vinculada la función en cuestión, y sus implicaciones, y (iii) exista una relación de conexidad razonable entre el contenido de la ley o el reglamento y el goce efectivo de un derecho fundamental.

 

d)                 Análisis del caso concreto

 

59.             El 24 de junio de 2013, los señores Alfonso Santander Pertuz, Félix Barrios Cervantes, Edilsa Moreno de Mejía y Julio López Granados presentaron acción de tutela contra la Alcaldía y el Concejo Municipal de Zona Bananera, por la presunta vulneración de su derecho fundamental a la consulta previa. A juicio de los accionantes, estas entidades omitieron el proceso de consulta con las comunidades afrodescendientes al proferir el Plan de Desarrollo 2012 y el Plan de Ordenamiento Territorial. En sede de revisión, la Corte Constitucional, en la Sentencia T-499 de 2018, concluyó que la acción de tutela era procedente y amparó el derecho fundamental a la consulta previa de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y Afrodescendientes.

 

60.             La Sala advirtió que la modificación al Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Zona Bananera, por medio del Acuerdo No. 002 de 2017, sí afectó a los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras y Afrocolombianas de los Corregimientos de Sevilla, Suto Gende, Tucurinca y Guacamayal. Por lo cual, esa decisión administrativa tuvo que haber sido consultada de forma previa con las comunidades afrodescendientes del municipio. Así mismo, la Sala sostuvo que la Alcaldía no era la autoridad competente para realizar esta consulta, pues esta labor le correspondía a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior. En ese sentido, la Sala recordó que el Decreto 2893 de 2011 dispone que uno de los objetivos del Ministerio del Interior es formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública, planes, programas y proyectos de consulta previa. En consecuencia, le ordenó a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior que adelante un proceso de consulta con las autoridades de las comunidades afrodescendientes del Municipio de Zona Bananera, mediante un procedimiento apropiado, previamente consultado con dichas autoridades, a fin de establecer la afectación que el Acuerdo 002 de 2017 puede causar en la integridad cultural, social y económica de dichas comunidades.

 

61.             El 5 de agosto de 2021 la jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior presentó solicitud de nulidad contra la Sentencia T-499 de 2018 ante el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Zona Bananera. La entidad consideró que la Corte vulneró su derecho al debido proceso por (i) la falta de notificación de la Sentencia T-499 de 2018 y de las decisiones proferidas por los jueces de instancia; y (ii) no haber sido vinculada al trámite de tutela y, en consecuencia, no haber podido ejercer su derecho a la defensa y a la contradicción. El Ministerio afirma que lo ordenado por el ordinal sexto de la sentencia T-499 de 2018 viola el derecho de defensa por cuanto “en ningún momento se vinculó a la hoy Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior y que, además, ninguna de las actuaciones surtidas en el proceso fue notificada en debida forma.”

 

62.        La Sala Plena pasa a estudiar el cumplimiento de los requisitos formales para la procedencia de la petición de nulidad de la Sentencia T-499 de 2018. En caso de encontrar satisfechos los requisitos formales, continuará con el estudio de fondo de la solicitud.

 

Examen de cumplimiento de los requisitos formales

 

(i)               Legitimación en la causa por activa para solicitar la nulidad de la Sentencia T-499 de 2018

 

63.        La Sala considera que el Ministerio del Interior, representado por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica – Lucía Margarita Soriano Espinel – está legitimado en la causa para presentar la solicitud de nulidad de la Sentencia T-499 de 2018. Lo anterior, en atención a que la sentencia cuya nulidad se pretende en efecto imparte órdenes específicas al Ministerio del Interior en el ordinal sexto resolutivo[74] en relación con la consulta previa a las comunidades accionantes a efectos de establecer la afectación que tuvo el Acuerdo 002 de 2017 del Concejo del Municipio de Zona Bananera.

 

(ii)             Presentación oportuna de la solicitud

 

64.             La Sala considera que la solicitud de nulidad presentada por el Ministerio del Interior es oportuna. Mediante correo electrónico del 15 de diciembre de 2021,[75] el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Zona Bananera informó que la sentencia cuya nulidad se pretende fue notificada al Ministerio del Interior el día 14 de diciembre de 2021 mediante oficio 950.[76] Dado que el Ministerio propuso la solicitud de nulidad sub judice en una fecha anterior a aquella en la que el Juez de instancia le notificó la sentencia T-499 de 2018, la Sala entiende que la referida cartera se tiene por notificada por conducta concluyente en la misma fecha en la que solicitó la declaratoria de nulidad. El artículo 301 del Código General del Proceso dispone que la notificación por conducta concluyente tendrá los mismos efectos de la notificación personal, siempre que una parte o un tercero con interés manifieste que conoce de la providencia en instancia judicial.[77] En ese sentido, la notificación por conducta concluyente se entiende realizada “en la fecha de presentación del escrito”, esto es, el 5 de agosto de 2021, por lo que la solicitud fue radicada dentro del término de ejecutoria de la Sentencia T-499 de 2018.

 

(iii)          Deber de argumentación suficiente

 

65.             Como se indicó, la solicitud de nulidad contra una decisión de la Corte Constitucional es excepcional y exige presentar argumentos claros, coherentes, calificados y serios de la causal o las causales de nulidad propuestas. Así, le corresponde al interesado demostrar la presunta vulneración al debido proceso a partir de argumentos que den cuenta de una transgresión significativa, ostensible, probada y trascendental, de conformidad con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corte.

 

66.             Una vez analizada la solicitud de nulidad, que presentó como fundamentos la indebida integración del contradictorio y por la indebida notificación de la Sentencia T-499 de 2018, se puede concluir que los mismos son claros, expresos, pertinentes y suficientes por cuanto señalan una presunta afectación al derecho al debido proceso de la entidad. En primer lugar, la solicitud de nulidad se basa en contenidos objetivos y ciertos de la decisión cuestionada; en segundo lugar, la solicitud explicó de forma precisa de qué manera se vulneró el derecho al debido proceso, toda vez que indicó que no tuvo la oportunidad de intervenir en el trámite de tutela y no conoció de la decisión adoptada en la Sentencia T-499 de 2018. En tercer lugar, los argumentos presentados por el Ministerio se refieren a la vulneración grave y ostensible del debido proceso. Por lo cual, la Sala Plena procederá con el estudio de fondo de la solicitud.

 

67.              Por lo demás, la Sala advierte que el artículo 36 del Decreto 2591 prevé que la carga de notificación de la sentencia de revisión le corresponde al juez o tribunal de primera instancia.[78] En consecuencia, la incidencia de esta actuación en trámites posteriores a la emisión de la sentencia de revisión no es un asunto que deba resolver la Corte Constitucional. (ver supra 37)

 

Examen de cumplimiento de los requisitos materiales

 

Nulidad de la Sentencia T-499 de 2018 por indebida integración del contradictorio

 

68.              La Sala encuentra que el Ministerio del Interior no fue vinculado a la acción de tutela cuyo trámite concluyó con la sentencia T-499 de 2018. En efecto, mediante oficio del 22 de junio de 2022 el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Zona Bananera informó que “[a]l cotejar el archivo virtual junto con el expediente físico, constató este funcionario que dentro del mismo no reposa constancia de recibido o planilla de envío del oficio 3012 del 6 de agosto de 2013 mediante el cual se notificaba al Ministerio del Interior la decisión que resolvió la impugnación presentada por la parte accionante.”[79]

 

69.              Por otro lado, al revisar el expediente se observa que en el trámite de revisión, por Auto del 17 de enero de 2014 se requirió al Alcalde del Municipio de Zona Bananera, a la Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría General de la Nación, a Félix Barrios Cervantes, Julio López Granados, Alfonso Santander Pertuz y Edilza Moreno de Mejí, quienes actuaron como representantes de los Consejos Comunitarios de comunidades negras y afrocolombianas de Suto Gende, Guacamayal, Sevilla y Tucurinca, para rendir informe con base en las preguntas formuladas en dicha providencia. En el trámite de revisión no se solicitó información, ni se vinculó al Ministerio del Interior.

 

70.              Sin embargo, la Sala observa que el Ministerio intervino en el trámite de segunda instancia, en respuesta al Auto del 15 de julio de 2013,[80] proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Ciénaga Magdalena. En particular, en el referido auto el juez de instancia dispuso “vincúlese al Ministerio del Interior, para que rinda informe en el término de tres (3) días, sobre las consultas que debió realizar la Alcaldía Municipal y el Concejo Municipal de Zona Bananera, para la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial a las comunidades Afrodescendientes de los corregimientos de Guacamayal, Sevilla y Tocurinca del Municipio de Zona Bananera.” Mediante oficio DCP-2500 del 24 de julio de 2013, el Ministerio del Interior dio respuesta al referido auto e informó las comunidades registradas en el municipio de Zona Bananera, [81] pero no se pronunció sobre los hechos de la demanda o sus pretensiones. Según lo certificado por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Zona Bananera, la sentencia de segunda instancia no le fue notificada al Ministerio. Así las cosas, la Sala concluye que, en efecto, el Ministerio del Interior no puede tenerse como vinculado al proceso como parte, ni como interviniente pues el auto del 15 de julio de 2013 no le notificó la demanda, ni le dio oportunidad para el ejercicio de su defensa, sino que solicitó información puntual sobre las consultas que la Alcaldía y el Concejo de Zona Bananera debieron adelantar para la elaboración del plan de desarrollo. 

 

71.             Sin embargo, de conformidad con la jurisprudencia constitucional y las reglas recogidas en la sección “Vinculación al proceso de tutela de las autoridades del orden nacional, regional y/o local” (ver párrafos 48 y siguientes supra), la Sala estima que la falta de vinculación del Ministerio del Interior no constituye una violación de su derecho al debido proceso que dé lugar a la anulación de la Sentencia T-499 de 2018, pues las órdenes impartidas no exceden en manera alguna sus competencias y atribuciones legales.

 

72.             En primer lugar, en la Sentencia T-499 de 2018 la Sala no declaró que el Ministerio del Interior fuera responsable en manera alguna por la vulneración del derecho fundamental a la consulta previa de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y Afrocolombianas de los corregimientos de Suto Gende, Guacamayal, Sevilla y Tucurinca. Por el contrario, el análisis de violación del derecho se dirigió a evaluar el contenido del plan de desarrollo y el plan de ordenamiento territorial propuestos por la Alcaldía municipal de Zona Bananera y aprobados por el Concejo municipal y verificar si estas autoridades habían cumplido con tal deber.

 

73.             La Sala concluyó que “la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Zona Bananera, aprobada mediante Acuerdo N°002 de 2017, en efecto, afecta directamente a los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras y Afrocolombianas de los Corregimientos de Sevilla, Suto Gende, Tucurinca y Guacamayal, pues esta “tiene por objeto regular un tópico que, por expresa disposición constitucional, debe ser sometido a procesos de decisión que cuenten con la participación de las comunidades étnicas”, como es la alteración del estatus del territorio.” Por lo tanto, señaló que “dicha medida administrativa debía haber sido consultada previamente con las comunidades afrodescendientes del municipio.” Al concluir que, en efecto, se había violado el derecho fundamental invocado, la Sala valoró y desestimó el argumento de defensa propuesto por la Alcaldía de Zona Bananera al señalar que las reuniones de socialización del POT no eran suficientes para tener por garantizado el derecho a la consulta previa de las comunidades accionantes. A continuación, se transcribe el aparte pertinente de la sentencia:

 

“Sobre el particular, la Alcaldía del Municipio de Zona Bananera refiere que, en dos (2) oportunidades, el 19 de diciembre de 2016 y el 10 de enero de 2017,[82] convocó a los representantes de las organizaciones afrocolombianas del municipio, incluyendo a los accionantes, a las mesas de trabajo que se realizarían el 22 de diciembre de 2016 y el 17 de enero de 2017 para consultarles y socializar el ajuste al Plan Básico de Ordenamiento Territorial. Sin embargo, dichas reuniones no se realizaron porque, según los convocados, la Alcaldía no tiene la competencia para adelantar el proceso de consulta previa, toda vez que esta es una función del Ministerio del Interior. Por consiguiente, consideraron que no era obligatorio asistir a dicha citación.

 

“Al respecto, este Tribunal ha señalado que la consulta previa no puede entenderse como un mero trámite administrativo, pues se erige como un verdadero diálogo en procura de alcanzar, en lo posible, un acuerdo en torno a la actividad que se vaya a adelantar. Específicamente, en la Sentencia SU-039 de 1997^[83] se indicó que, en virtud de los bienes que resguarda, “[ella] no se reduce meramente a una intervención en la actuación administrativa dirigida a asegurar el derecho de defensa de quienes van a resultar afectados” con una decisión, sino que tiene una significación mayor por los altos intereses que busca tutelar, como lo son “los atinentes a la definición del destino y la seguridad de la subsistencia de las comunidades” indígenas y pueblos tribales.

 

“Esto implica comprender la consulta como un verdadero diálogo que busca el entendimiento entre las partes, en el que no puede haber arbitrariedad de ninguna de ellas, lo que excluye que se le entienda como una mera comunicación o evento informativo. Por ello, en la precitada providencia, esta Corporación apuntó que ‘la institución de la consulta a las comunidades indígenas que pueden resultar afectadas con motivo, [por ejemplo], de la explotación de los recursos naturales, comporta la adopción de relaciones de comunicación y entendimiento, signadas por el mutuo respeto y la buena fe entre aquéllas y las autoridades públicas’.

 

“Además de este parámetro general, de manera particular, la consulta también muestra determinados rasgos. Por ello, entre otras, (i) debe ser adelantada por personas que representen realmente a la comunidad; (ii) debe estar antecedida de un proceso preconsultivo, en el cual es posible delimitar la forma como llevará acabo; (iii) debe ser realizada con antelación a la medida que pueda afectar directamente a la comunidad; (vi) debe tener la capacidad de generar efectos en la decisión y (v) debe partir de un enfoque diferencial, en el que se valoren los rasgos culturales que identifican a cada pueblo. Por último, si bien en algunos casos excepcionales se requiere el consentimiento informado de las comunidades[84], la atribución para decidir finalmente sobre el desarrollo de una política estatal reside exclusivamente en las autoridades públicas, sin que por ello se entiendan autorizadas para incurrir en actos arbitrarios respecto de las resoluciones que adopten[85].”

 

74.             Para la Sala es evidente que la Sentencia T-499 de 2018 en manera alguna declaró al Ministerio del Interior responsable por la violación de los derechos fundamentales de las comunidades accionantes. Por el contrario, la Sala analizó la conducta desplegada por las autoridades municipales, y reprochó de forma particular a la Alcaldía municipal por haberse limitado a invitar a las comunidades a reuniones informativas sin adelantar el proceso preconsultivo, ni garantizar las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a la consulta previa.

 

75.             Segundo, en la Sentencia T-499 de 2018, la Sala de revisión mostró con suficiencia que la ley asigna al Ministerio del Interior la función de adelantar los procesos de consulta previa. Para tal efecto, la sentencia estableció que: “la Alcaldía del Municipio de Zona Bananera no es la entidad competente para adelantar el proceso de consulta previa de la modificación al Plan de Ordenamiento Territorial con los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y Afrocolombianas de los Corregimientos de Sevilla, Suto Gende, Tucurinca y Guacamayal, pues dicha labor le corresponde a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior.”

 

76.             Para llegar a esta conclusión, la Sala señaló que “de acuerdo con el Decreto 2893 de 2011, uno de los objetivos del Ministerio del Interior es formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública, planes, programas y proyectos en materia de consulta previa. Particularmente, la Dirección de Consulta Previa tiene el deber de “Dirigir en coordinación con las entidades y dependencias correspondientes los procesos de consulta previa que se requieran de conformidad con la ley”, asimismo “Asesorar y dirigir, así como coordinar con las direcciones de asuntos indígenas, Rom y minorías y asuntos para comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas del Gobierno Nacional en materia de consulta previa y determinar su procedencia y oportunidad.” (énfasis añadido)

 

77.             Dado que la competencia del Ministerio para adelantar la consulta previa es un asunto pacífico que no requería mayor demostración, la Sala Plena estima que en la Sentencia T-499 de 2018 se explicaron de forma suficiente las razones por las cuales el Ministerio era el llamado a adelantar la consulta previa.

 

78.             Tercero, para la Sala Plena es claro que existe una conexidad razonable entre las disposiciones legales que fijan las competencias del Ministerio del Interior y el goce efectivo del derecho a la consulta previa de las comunidades accionantes. La Sentencia T-499 de 2018 reconoce que la satisfacción del derecho demanda que el Ministerio adelante el proceso de consulta, pero condiciona su efectividad a que las autoridades municipales se tomen en serio el proceso de participación y den valor a la palabra de las comunidades para adoptar decisiones definitivas sobre el ordenamiento territorial del municipio.

 

79.             En consecuencia, la Sala Plena encuentra cumplidas las condiciones previstas en la jurisprudencia para que una Sala de Revisión imparta órdenes a una autoridad pública no vinculada al trámite de tutela, sin que con ello se vulnere su derecho al debido proceso por falta de integración del contradictorio.  En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional procederá a negar la solicitud de nulidad presentada.

 

80.             Sin perjuicio de lo anterior, la Sala observa que, en efecto, existieron deficiencias graves en la actuación que debía desplegar el Juez de primera instancia para dar publicidad a la Sentencia T-499 de 2018. En particular, llama la atención sobre el tiempo transcurrido para efectuar la notificación a las partes y el Ministerio del Interior, a quien se impartieron órdenes para superar la vulneración de derechos fundamentales allí estudiadas. Por lo tanto, ordenará que se compulsen copias del expediente y de este Auto a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Magdalena, para que, dentro del ámbito de sus competencias constitucionales y legales, establezca la eventual responsabilidad disciplinaria de los funcionarios del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Zona Bananera por la indebida notificación de la Sentencia T-499 de 2018

 

81.             Por último, la Sala Plena reconoce el derecho que le asiste al Ministerio del Interior de presentar una solicitud de nulidad cuando considere que se vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la entidad. Sin embargo, la Sala estima necesario conminar al Ministerio del Interior para que, en próximas oportunidades, en observancia del precedente constitucional reseñado en este Auto, procure evitar desgastar a la administración de justicia con solicitudes de nulidad sobre sentencias que le imparten órdenes que hacen parte de las funciones que le asigna la ley.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

 

RESUELVE

 

 

Primero.-                      NEGAR la solicitud de nulidad formulada por la jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior en contra de la Sentencia T-499 de 2018 por indebida integración del contradictorio.

 

Segundo.-                     ORDENAR que por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional se compulsen copias del expediente y de este Auto a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Magdalena, para que, dentro del ámbito de sus competencias constitucionales y legales, establezca la eventual responsabilidad disciplinaria de los funcionarios del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Zona Bananera por la indebida notificación de la Sentencia T-499 de 2018.

 

Tercero.-                     COMUNICAR, a través de la Secretaría General de la Corte, el contenido de esta decisión al Ministerio del Interior, y a las partes, indicando que contra esta no procede recurso alguno.

 

Comuníquese y cúmplase.

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General