Auto 1235/22

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

 

 

Referencia: Expediente CJU-1590

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado por el Juzgado 1º Administrativo en oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 16 Laboral del Circuito de esa misma ciudad.

 

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

 

Bogotá D. C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintidós (2022)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2591 de 1991, ha proferido el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 1 de marzo de 2021, la empresa promotora de salud ECOOPSOS EPS-S S.A.S (en adelante “ECOOPSOS”) presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante los jueces de lo contencioso-administrativo. La dirigió en contra del Ministerio Nacional de Salud y Protección Social (en adelante, “MNS”), de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, y de la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante, “SNS”).

 

2.                 En ella solicita que se declare la nulidad de la Resolución No. 000836 proferida por la SNS el 8 de mayo de 2017, que le ordenó reintegrar unos recursos al Fondo de Solidaridad y Garantía – hoy ADRES. Asimismo, solicita que se declare la nulidad de la Resolución No. 001500 del 11 de marzo de 2020, que resolvió desfavorablemente el recurso de reposición que ECOOPSOS interpuso en contra de la Resolución No. 000836 ya mencionada^[1].

3.                 A título de restablecimiento del derecho solicitó que se declare que esa empresa “no ha incurrido en apropiación o reconocimiento sin justa causa por concepto de pagos de UPC del régimen subsidiado, revisados en el proceso de auditoría ARS003 en virtud del proceso de Liquidación Mensual de Afiliados LMA de los meses de enero, febrero, septiembre y octubre de 2012 por la única causal auditada AFILIADOS_ELM; auditoría ejecutada en el año 2016”. También solicita que se ordene a la ADRES revocar “el descuento de los dineros objeto de las resoluciones que se controvierten, que se hayan realizado sin aprobación de la EPS”^[2].

 

4.                 El estudio de la demanda correspondió al Juzgado 1º Administrativo de oralidad del circuito de Bogotá. Por medio de auto calendado el 10 de marzo de 2021 declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el asunto a los juzgados laborales de Bogotá.

 

5.                 Esa célula judicial explicó que, según lo había establecido la Sala Jurisdiccional-Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, “los temas relacionados con el Sistema de Seguridad Social Integral son de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral (…) por cuanto las discusiones relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social en salud que se produzcan entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, empleadores y las entidades administradoras o prestadoras de servicios de salud se encuentran asignadas a la jurisdicción ordinaria”^[3].

 

6.                 Sometido el asunto a reparto entre los juzgados laborales del circuito de Bogotá, su estudio correspondió al Juzgado 16 de esa especialidad y rango jurisdiccional. Al momento de resolver sobre la admisión de la demanda, la rechazó por falta de competencia. Fundamentó su decisión en tres argumentos:

 

7.                 El primero decía que “el asunto evidentemente trata de un conflicto suscitado entre una entidad promotora de salud en contra de entidades que no administran ni prestan servicios de salud”^[4]; el segundo, era que “al ser un tema de carácter eminentemente administrativo de los recursos públicos de la salud, la autoridad competente para resolver (…) es la Justicia de lo Contencioso Administrativo”^[5]; y el tercero, que “el Juez natural de la Nación no es otro que el Contencioso Administrativo”^[6]. Así, dispuso la remisión del expediente a la Corte Constitucional, para que ésta dirimiera el conflicto de competencia entre jurisdicciones.

 

8.                 El expediente fue radicado en la Secretaría General de la corporación el 2 de noviembre de 2021, siendo repartido a la magistrada sustanciadora el 24 de junio de 2022. Fue recibido en su despacho el 28 de junio de ese mismo año.

 

II.                CONSIDERACIONES

 

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

 

1.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[7].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones

 

2.                 La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo^[8]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia debe suscitarse, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y que hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial^[9], y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

 

3.                 Sobre el conflicto negativo de jurisdicciones, la Corte ha dicho que se presenta cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un asunto (…) porque estiman que a ninguna le corresponde”^[10].

 

4.                 Con todo, la Sala Plena encuentra que en el asunto de la referencia se acreditan los tres presupuestos que configuran un conflicto de esa naturaleza, como pasa a explicarse.

 

a.      El presupuesto subjetivo está acreditado. El Juzgado 1º Administrativo de oralidad y el Juzgado 16 Laboral, ambos del Circuito de Bogotá, son autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones.

 

b.     El presupuesto objetivo también se acredita. Actualmente existe una causa judicial de ECOOPSOS en contra del MNS, de la ADRES, y de la SNS, que tiene por objeto la declaratoria de nulidad de dos Resoluciones de esta última, que le impusieron la obligación de reintegrar unas sumas de dinero al FOSYGA, hoy ADRES, por concepto de UPC que ese fondo reconoció, supuestamente sin justa causa, a la demandante. Además, ECOOPSOS está solicitando que se revoquen los descuentos que se le hayan podido aplicar por estos conceptos.

 

c.      El presupuesto normativo también fue satisfecho. El Juzgado 1º Administrativo de oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 16 Laboral del Circuito de esa misma ciudad expusieron argumentos de índole legal y jurisprudencial en virtud de los cuales ninguno de ellos sería la autoridad competente para conocer de la controversia que ECOOPSOS planteó en contra del MNS, de la ADRES y de la SNS.

 

5.                 Así pues, verificada la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a dirimirlo.

 

La nulidad y el restablecimiento del derecho en contra de las resoluciones que ordenan a las EPS reintegrar sumas de dinero al FOSYGA. Reiteración del Auto 1165 de 2021

 

6.                 Al resolver conflictos de competencia entre jurisdicciones análogos al de la referencia, la Sala Plena de la Corte ha establecido que “[c]orresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”^[11].

 

7.                 Ha sustentado esa regla de decisión en que, por una parte, “el origen de [este tipo de] conflicto[s] no se refiere directamente a la prestación de los servicios de salud, sino a la orden de la Superintendencia Nacional de Salud (…) de restituir al FOSYGA una determinada suma”^[12] de dinero por concepto de UPC reconocidas a las EPS sin justa causa.

 

8.                 Por otra parte, esa regla de decisión también se soporta en que “en el proceso judicial que se analiza no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores. Aunque la entidad demandante es una prestadora del servicio de salud, la entidad demandada, la Superintendencia Nacional de Salud, es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social”^[13].

 

9.                 De modo que las normas contenidas en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el 622 del Código General del Proceso, no resultan aplicables a la resolución de estos conflictos (i) por no versar sobre demandas relacionadas con la prestación de servicios de salud, sino derivadas de actuaciones administrativas que culminaron con la expedición de un acto administrativo; y (ii) porque, además, las partes de este tipo de procesos difieren sustancialmente de las que se enuncian en el mencionado artículo 2º.

 

10.             De allí que la Sala Plena haya concluido que la disposición que resuelve este tipo de conflictos interjurisdiccionales es el artículo 104 del C.P.A.C.A; según el cual, la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo fue instituida para conocer «de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa» [énfasis fuera de texto].

 

III.           CASO CONCRETO

 

La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de ECOOPSOS en contra del MNS, de la ADRES y de la SNS corresponde conocerla a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo

 

11.             La demanda de la referencia corresponde conocerla a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Como se expuso en los antecedentes, con esta demanda ECOOPSOS pretende que se declare la nulidad de unos actos administrativos proferidos por la SNS, en los que se le ordenó reintegrar ciertas sumas de dinero al FOSYGA, hoy ADRES; y, a título de restablecimiento del derecho, exige que se declare que la demandante no está obligada a hacer esos pagos, y que, en consecuencia, se revoquen los descuentos que se le hayan realizado por tales conceptos.

 

12.             En esta controversia no se está debatiendo algún asunto que tenga que ver con la prestación de servicios de la seguridad social integral en salud, sino que un particular está atacando la presunción de legalidad de unos actos administrativos que la SNS profirió en contra suya. En suma, la disputa tiene su origen «en actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que est[á]n involucradas las entidades públicas». En consecuencia, su conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo, como lo dispone el artículo 104 del C.P.A.C.A.

 

Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros a la ADRES por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

IV.            DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

 

Primero. -  DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 1º Administrativo en oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 16 Laboral del Circuito de esa misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conocer del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por ECOOPSOS EPS S.A.S., en contra del Ministerio Nacional de Salud y Protección Social, de la Administradora de los Recursos del Sistema de Salud – ADRES, y de la Superintendencia Nacional de Salud.

 

Segundo. – REMITIR el expediente CJU-1590 al Juzgado 1º Administrativo en oralidad del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia. SOLICITÁNDOLE que, en la etapa procesal que corresponda, notifique esta decisión a las partes interesadas.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General