Auto 1296/22

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

 

 

Referencia: Expediente CJU-1905

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera y el Juzgado Veinticinco Laboral de la misma ciudad.

 

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

 

Bogotá D. C., primero (01) de septiembre de dos mil veintidós (2022)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. El 14 de octubre de 2020, Aliansalud Entidad Promotora de Salud S.A. Aliansalud EPS (en adelante Aliansalud EPS), en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió demanda contra la Superintendencia Nacional de Salud, la Unión Temporal FOSYGA 2014, el Grupo Asesoría Sistematización de Datos S.A.S., Servis Outsoursing informático S.A, Carvajal Tecnología y Servicios S.A.S., el Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema de la Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES)^[1]. La demandante solicitó al juez declarar la nulidad de 5 oficios, expedidos por el FOSYGA y 3 resoluciones, expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud^[2]. Los anteriores fueron emitidos por la Unión Temporal FOSYGA 2014 y la Superintendencia Nacional de Salud que ordenaron el reintegro de las sumas de dinero establecidas en la Resolución No. 005076 del 12 de octubre de 2017, modificada por la Resolución 000738 del 20 de febrero de 2020, las cuales ordenaron la restitución de unos recursos supuestamente apropiados “sin justa causa” como resultado de un procedimiento administrativo.

 

2. Aliansalud EPS expuso que, por medio de comunicación UTF2014-RNG-3155 del 13 de junio de 2016, la Unión Temporal FOSYGA solicitó a la EPS la aclaración de dos recobros que incluía 2 ítems por un monto de $284.332,00, por la posible apropiación o reconocimiento sin justa causa en el pago de recobros por concepto de la causal “Procedimientos e Insumos incluidos en el POS”, del periodo comprendido entre el 23 de marzo de 2015 y el 31 de octubre de 2015^[3].

 

3. Mediante comunicación 4052-POS-3231 del 12 de julio de 2016, Aliansalud EPS señaló que de las conclusiones relativas a cada uno de los hallazgos objeto de verificación, se habían consignado en la base de datos contenida en un CD anexo, con base en las cuales afirmó que no procedía la restitución en relación con los dos recobros reclamados^[4].

 

4. El 13 de diciembre de 2016, a través de Comunicación UTF2014-RNG-5211, la mencionada Unión Temporal remitió a Aliansalud EPS el informe del resultado del análisis y la solicitud de reintegro de recursos, indicando que este fue avalado por la firma interventora contratada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Asimismo, informó que no sería objeto de reintegro un recobro y un ítem por no haberse producido apropiación o reconocimiento sin justa causa. De ahí que el procedimiento de reintegro establecido en la Resolución 3361 de 2013 continuaría por un recobro que comprendía un ítem por el valor de $161.030,00, respecto de los cuales procedían los intereses de mora calculados con base en la tasa establecida para los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), con corte al 31 de diciembre de 2016. En relación con dichos recursos, la Unión Temporal ordenó el reintegro en el término de 20 días^[5].

 

5. Mediante Comunicación 4052-POS-3315 Aliansalud expresó que una vez revisada la información contenida en la comunicación UTF2014-RNG- 5211 del 13 de diciembre de 2016 y realizada la validación interna se ratificó la no restitución de los recursos solicitados. Como sustento de su análisis, Aliansalud remitió junto con la comunicación una base de datos en CD en la cual registró las conclusiones de su revisión^[6].

 

6. El 13 de enero de 2017, por medio de Comunicación UTF2014-RNG-5760, la Unión Temporal señaló que se confirmó el reintegro de un recobro relativo a 1 ítem debido a que se evidenciaba que para la fecha de prestación del servicio la tecnología recobrada cumplía con los requerimientos POS. Por ende, la Unión Temporal FOSYGA señaló que confirmaba la solicitud de reintegro contenida en la comunicación UTF2014-RNG-5211 y que continuaría con el trámite de la Resolución 3361 de 2013 y el manual operativo de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa^[7].

 

7. La Superintendencia Nacional de Salud profirió la Resolución No. 005076 del 12 de octubre de 2017 y procedió a reiterar los hallazgos del FOSYGA y ordenó a Aliansalud reintegrar a favor de la ADRES la suma de $161.030.00 por concepto de capital y $79.297.75 por concepto de intereses de mora calculados con base en la tasa establecida para los impuestos administrados por la DIAN, con corte al 13 de diciembre de 2016.

 

8. El 16 de noviembre de 2017, Aliansalud interpuso recurso de reposición en contra de la Resolución No.005076 del 12 de octubre de 2017. El recurso fue resuelto mediante Resolución 000738 del 20 de febrero de 2020, que modificó la Resolución 005076 del 12 de octubre de 2017 en lo referente a la suma que debía pagar Aliansalud por concepto de intereses de mora. La Superintendencia Nacional de Salud ordenó el pago de $161.030.00 por concepto de capital y $199.181.40 por concepto de intereses moratorios calculados conforme a la tasa establecida para los impuestos administrados por la DIAN^[8].

 

9. Por medio de Comunicación No. 20201600001491 del 21 de septiembre de 2020 la ADRES informó a Aliansalud que de los valores autorizados a esta última para pago por concepto de servicios y tecnologías en salud no financiadas por los recursos de la UPC del paquete de recobros CAPVI_S02_0620-0720 fueron descontados $139.463.726.40 correspondientes a las sumas objeto de reintegro ordenadas, entre otras, por la Resolución 00738 de 2020^[9].

 

10. El 20 de octubre de 2020, le correspondió por reparto conocer del asunto al Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo de Bogotá, Sección Cuarta del Circuito de Bogotá^[10]. Posteriormente, el 10 de diciembre de 2021, dicha autoridad judicial declaró que por razones de distribución no le correspondía conocer del asunto y remitió el expediente a la Sección Primera de los Juzgados Administrativos de Bogotá^[11].

 

11. El 4 de febrero de 2021, le correspondió conocer del asunto al Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera^[12]. El 10 de febrero de 2021, el mencionado juzgado declaró su falta de jurisdicción al considerar que, la controversia no se origina de una sanción, sino de la solicitud de restitución de recursos del Sistema General de la Seguridad Social, y que “conforme a la posición judicial anotada, se tiene que el presente asunto no se encuentra enmarcado en las actuaciones relativas a la seguridad social derivadas de la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, o relacionado con la seguridad social de los mismos cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público, por lo que no se encontraría en los supuestos previstos en el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para el conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa”^[13]. En virtud de lo anterior, ordenó remitir el asunto a los juzgados laborales de Bogotá.

 

12. Repartido nuevamente el asunto, el 14 de enero de 2022, el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto. Fundamentó su decisión en que “el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de los servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contenciosos administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 por cuanto a través de este se cuestiona un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores”^[14]. En consecuencia, ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional para que dirimiera el suscitado conflicto.

 

13. El 4 de febrero de 2022, a través de correo electrónico el expediente fue remitido a la Corte Constitucional^[15] y, el 29 de julio de 2022 el asunto fue repartido al magistrado sustanciador^[16].

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

14. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

15. Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[17].

 

16. Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019^[18], la Sala Plena determinó que se requieren tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial,^[19] y (iii) el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

 

17. De modo que la Sala Plena pasa a verificar el cumplimiento de estos tres presupuestos en el caso concreto:

 

i)                   Presupuesto subjetivo: Este asunto involucra una controversia entre dos autoridades que administran justicia y hacen parte de diferentes jurisdicciones; por un lado, el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera y por otro, el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá.

ii)                Presupuesto objetivo: En efecto, el presente conflicto entre jurisdicciones recae sobre una causa judicial: declarar la nulidad de 5 oficios y 3 resoluciones, emitidos por la Unión Temporal FOSYGA 2014 y la Superintendencia Nacional de Salud, que ordenaron el reintegro de las sumas de dinero establecidas en la Resolución No. 005076 del 12 de octubre de 2017, modificada por la Resolución 000738 del 20 de febrero de 2020^[20], las cuales ordenaron la restitución de unos recursos supuestamente apropiados “sin justa causa” como resultado de un procedimiento administrativo.

iii)             Presupuesto normativo: Las dos autoridades que rechazaron la competencia del asunto manifestaron expresamente las razones de su decisión; de un lado el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera sostuvo la controversia no se origina de una sanción, sino de la solicitud de restitución de recursos del Sistema General de la Seguridad Social, y que “conforme a la posición judicial anotada, se tiene que el presente asunto no se encuentra enmarcado en las actuaciones relativas a la seguridad social derivadas de la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, o relacionado con la seguridad social de los mismos cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público, por lo que no se encontraría en los supuestos previstos en el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para el conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa”; por otro lado, el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá, consideró que “el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de los servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contenciosos administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 por cuanto a través de este se cuestiona un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores”.

 

Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA

 

18. En el Auto 1165 de 2021^[21] la Sala Plena de esta Corporación sostuvo que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos que pretendan la nulidad de los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud. En particular, de aquellos que ordenan a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA, por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

19. La Corte indicó, que el procedimiento que debe adelantar la superintendencia para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa se sujeta al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En ese sentido, sus decisiones son susceptibles de recursos y de ser atacadas ante esa jurisdicción. Por lo tanto, de conformidad con los artículos 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la encargada de resolver el asunto.

 

20. Adicionalmente, aclaró que, si bien la actuación de la Superintendencia Nacional de Salud tiene la finalidad de proteger los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, tal vínculo no convierte el asunto en una controversia de aquellas previstas en los numerales 4° y 5° del artículo 2° de la Ley 712 de 2001, modificada por el artículo 622 del Código General del Proceso. Lo anterior, en razón a que el origen del conflicto no se refiere directamente a la prestación de los servicios de salud, sino a la orden de la Superintendencia Nacional de Salud de restituir al FOSYGA una determinada suma de dinero.

 

21. Con fundamento en los argumentos expuestos, la Sala Plena estableció la siguiente regla de decisión: “Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

 

III. CASO CONCRETO

 

La Sala Plena constata que en el presente caso:

 

22. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción administrativa (Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera), y una autoridad de la jurisdicción ordinaria (el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el presupuesto jurídico 17 de esta providencia.

 

23. En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Aliansalud EPS contra la Superintendencia Nacional de Salud, la Unión Temporal FOSYGA 2014, el Grupo Asesoría Sistematización de Datos S.A.S, Servis Outsoursing informático S.A., Carvajal Tecnología y Servicios S.A.S., el Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema de la Seguridad Social en Salud.

 

24. Lo anterior, con fundamento en la regla fijada en Auto 1165 de 2021, que señala que “corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

 

25. En razón a los argumentos presentados, la Corte remitirá el expediente a esta autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá, al demandante y a los demás interesados en el proceso.

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución

 

RESUELVE

 

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera y el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, es la autoridad competente para tramitar la demanda promovida por Aliansalud Entidad Promotora de Salud S.A., Aliansalud EPS.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1905 al Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá, al demandante y a los demás interesados en el proceso.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General