Auto 1358/22

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

 

 

Referencia: Expediente CJU-211

 

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 6º Civil del Circuito de Barranquilla

 

Magistrado Ponente:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

 

 

Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintidós (2022)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El Distrito de Barranquilla, la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla y la Región Caribe – EDUBAR S.A. (en adelante EDUBAR)^[1] y la Promotora del Desarrollo del Distrito Central de Barranquilla S.A. – PROMOCENTRO S.A. (en adelante PROMOCENTRO),^[2] celebraron un Convenio de Asociación en el que se cedió la administración de los mercados públicos de Barranquilla a PROMOCENTRO. Dentro del desarrollo del Convenio, una de las funciones de PROMOCENTRO fue la de adjudicar la concesión para uso de los locales o puestos de las plazas de mercado de Barranquilla, de conformidad con lo estipulado en el artículo 21 del Decreto 0140 de 2002.^[3]

 

2.                 Entre los años 2015 y 2016, PROMOCENTRO adjudicó, en favor del señor Camilo Andrés Anaya Jordán, el derecho de uso de dos locales ubicados en el Mercado ‘La Magola’ mediante la Resolución No. AD10072A290 de 24 de febrero de 2015, y en el Mercado Turístico del Caribe a través de la Resolución No. AD12416A234 de 15 de marzo de 2016, ambos en la ciudad de Barranquilla. Sin embargo, y de conformidad con lo expresado por el señor Camilo Andrés Anaya Jordán, no se ha hecho entrega física de los locales para su uso, a pesar de haberse notificado las respectivas resoluciones.^[4] Posteriormente, en el año 2017, PROMOCENTRO entraría en liquidación.

 

3.                 El 20 de septiembre de 2018, el señor Camilo Andrés Anaya Jordán inició un proceso ejecutivo, por medio de apoderado judicial, para el cumplimiento de una obligación de hacer en contra de EDUBAR S.A. en su calidad de administradora de los mercados públicos del Distrito de Barranquilla. Como pretensiones, el accionante solicitó: (i) que se librara mandamiento ejecutivo para que EDUBAR cumpla las obligaciones incluidas en los actos administrativos contenidos en las resoluciones Nos. AD10072A290 de 24 de febrero de 2015 y AD12416A234 de 15 de marzo de 2016, a través de los cuales PROMOCENTRO adjudicó, en favor del señor Camilo Andrés Anaya Jordán, el derecho de uso de dos locales ubicados en el Mercado ‘La Magola’ y en el Mercado Turístico del Caribe; (ii) que se ordenara a EDUBAR pagar, en su favor, la suma de quinientos millones de pesos ($500.000.000) por concepto de perjuicios; y (iii) que la empresa accionada, EDUBAR, fuera condenada al pago de las costas y gastos del proceso.^[5]

 

4.                 Dentro del escrito de demanda, el señor Camilo Andrés Anaya Jordán indicó que el director de los Mercados Públicos de Barranquilla, el señor Angelo Cianci, mediante comunicación del 17 de julio de 2017, identificada con el número de radicado interno 2992, señaló que los locales adjudicados en realidad no existían. Asimismo, el accionante mencionó que dirigió la acción en contra de EDUBAR pues, luego de que PROMOCENTRO fuera liquidada, y de acuerdo con lo dispuesto en el Convenio interadministrativo No. 033 de 2016 suscrito entre el Distrito de Barranquilla y aquella Empresa, es ella la encargada de las funciones de administración y manejo de los Mercados Públicos y los locales que los integran, por lo que sería la entidad llamada a dar cumplimiento a las obligaciones de hacer incluidas en los actos administrativos mencionados, en los términos de la demanda.^[6]

 

5.                 Sometido el asunto a reparto el 20 de septiembre de 2018, le correspondió al Juzgado 13 Administrativo Oral de Barranquilla, el cual, mediante Auto de 22 de marzo de 2019, decidió declarar que no tenía jurisdicción y remitir el expediente para que fuera sometido de nuevo a reparto entre los juzgados civiles del circuito de Barranquilla. En sustento, en primer lugar, indicó que el conocimiento de los procesos ejecutivos con base en actos administrativos no había sido asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como fundamento, citó el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011,^[7] en el que se dispuso que dicha jurisdicción conocerá, entre otros, de los procesos ejecutivos “(…) derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por estas entidades”. En segundo lugar, afirmó, con base en la cláusula general de competencia fijada en los artículos 20 y 25 de la Ley 1564 de 2012^[8], que la jurisdicción competente para conocer de la demanda elevada era la ordinaria en su especialidad civil, por los juzgados del circuito de la ciudad.^[9] 

 

6.                 Sometido nuevamente el asunto a reparto, el expediente fue remitido al Juzgado 6º Civil del Circuito de Barranquilla, quien, a su vez, el 7 de junio de 2019 resolvió: i) declarar su falta de jurisdicción para conocer del proceso ejecutivo iniciado por el señor Anaya Jordán, ii) provocar un conflicto de jurisdicción entre sí mismo y el Juzgado 13 Administrativo Oral de Barranquilla, y iii) remitir su conocimiento a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para que lo dirimiera. Como fundamento de su decisión, el Juzgado 6º Civil indicó, con base en el primer inciso del artículo 104 y en el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que la jurisdicción de lo contencioso administrativo estaba instituida para conocer, entre otros, de los procesos ejecutivos que se inicien con el fin de hacer cumplir obligaciones incluidas en actos administrativos.

 

7.                 La Sala Plena de la Corte nota que la demanda originalmente interpuesta fue sometida nuevamente a reparto, y le correspondió al Juzgado 22 Civil del Circuito de Bogotá, el cual, mediante proveído del 26 de julio de 2019, luego de revisar las actuaciones previamente surtidas, remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el conflicto de jurisdicción anteriormente suscitado.^[10]

 

8.                 Posteriormente, este conflicto de jurisdicción, identificado con el radicado No. 11001010200020190177700, fue enviado en físico por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial a la Corte Constitucional.

 

9.                 Una vez recibido el expediente, la Sala Plena de la Corte, en sesión virtual del 25 de mayo de 2021, lo remitió al despacho del magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar el 1 de junio del mismo año.^[11]

 

II.              CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

10.             De conformidad con lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,^[12] la Sala Plena de la Corte Constitucional es la encargada para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre jurisdicciones.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

11.             La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”^[13]

 

12.             En tal sentido, la Sala Plena de la Corte, por medio del Auto 155 de 2019, añadió que son necesarios tres presupuestos para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones. A continuación, se explica en qué consisten y cómo se acreditan en el caso concreto.

 

 

Asunto objeto de decisión y metodología

 

13.             Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones trabado entre el Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 6º Civil del Circuito de Barranquilla. Para tal efecto, i) se referirá a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de un proceso ejecutivo, con base al cumplimiento de una obligación de hacer contenida en un acto administrativo; ii) abordará la falta de competencia del juez del conflicto para escindir las pretensiones de la demanda; y iii) resolverá el caso concreto.

 

La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de un proceso ejecutivo, con base al cumplimiento de una obligación de hacer contenida en un acto administrativo

 

14.             Respecto al título ejecutivo, el artículo 422 del Código General del Proceso señala que “[p]ueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.” Seguidamente, sobre el proceso ejecutivo, el artículo 430 ibídem determina que “[p]resentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal.”

 

15.             En consecuencia, el proceso ejecutivo se configura en la pretensión de reclamar judicialmente el pago de una deuda contenida en un título ejecutivo, bajo los parámetros y los requisitos contemplados en la ley para esos efectos. A diferencia del proceso declarativo, el proceso ejecutivo busca hacer cumplir el pago de una obligación reconocida previamente en un documento o fallo judicial o arbitral. Así las cosas, en este proceso no se debate la existencia de la obligación, sino que el juez de conocimiento estudia el documento que provenga del deudor o del causante o que constituya plena prueba en contra de él, para determinar si la misma es oportuna para librar mandamiento. 

 

16.             En la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, señala que, para los efectos del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se constituyen cuatro clases de título ejecutivo referentes a: (i) las sentencias ejecutoriadas y proferidas por esta jurisdicción en las que se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias;^[19] (ii) las conciliaciones u otros mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que una entidad pública deba pagar dinero;^[20] (iii) los contratos, los documentos en que estén las garantías de estos, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento, el acta de liquidación del contrato o cualquier acto proferido en la actividad contractual pública,^[21] y (iv) las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria en la que exista el reconocimiento de un derecho o una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de una autoridad administrativa.^[22]

 

17.             Por su parte, el artículo 104 ibídem dispone que “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares  cuando ejerzan función administrativa.” (subrayado fuera del texto) Seguidamente, el numeral 6º del artículo en comento señala que, igualmente y entre otros, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos ejecutivos provenientes de: (i) las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción; (ii) los que provengan de proceso de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; y (iii) los que tengan origen en contratos celebrados por esas entidades.

 

18.             El Consejo de Estado, en Sentencia 042 de 2018, se refirió al proceso ejecutivo dentro de la jurisdicción de lo contencioso y sostuvo que “es un instituto jurídico procesal idóneo para garantizar el ejercicio libre y eficaz de los derechos respecto de los cuales no hay duda que le pertenecen a una persona, incluso mediante el uso de la facultad coercitiva de la rama jurisdiccional del poder público. // En otras palabras, el proceso ejecutivo es una herramienta por medio de la cual el ordenamiento jurídico le brinda a los asociados la posibilidad de hacer efectivo el derecho material o sustancial del que son titulares, como una manifestación del compromiso del Estado colombiano en la consecución de sus fines esenciales.” (subrayado fuera del texto) Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia SU-041 de 2018 señaló que “el Consejo de Estado ha precisado que el título ejecutivo debe reunir unas condiciones formales y sustanciales para generar la orden pretendida. Las primeras, dan cuenta de la existencia de la obligación y tienen como finalidad demostrar que los documentos o su conjunto: i) son auténticos; y ii) emanan del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o de otra providencia que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, es decir, que tengan la entidad de constituir prueba en contra del obligado.” (subrayado fuera del texto)

 

19.             Finalmente, el Consejo de Estado se ha referido a las normas de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en Sentencia del 17 de junio de 2015,^[23] afirmando que “nos encontramos ante un régimen mixto de criterios de determinación de competencia –material y orgánico – en el que no tiene carácter absoluto ni preferente el elemento material. De ahí que, en algunos casos sea necesario la complementación de criterios -cláusula general de competencia- o simplemente la observación del criterio orgánico, tal y como se advirtió con anterioridad. Además, tampoco puede obviarse que la enunciación de los numerales 1 a 7 del artículo 104 prevé algunos temas o asuntos concretos que se encuentran asignados a esta jurisdicción y que pueden o no tener relación con los mencionados criterios.” (subrayado fuera del texto)

 

 

Falta de competencia del juez del conflicto para escindir las pretensiones de la demanda

 

20.             En el Auto 1050 de 2021, reiterado en los Autos 107 y 626 de 2022, la Sala Plena de esta Corte determinó que no es competencia del juez que resuelve el conflicto segmentar las pretensiones de la demanda, por cuanto el análisis de acumulación de las pretensiones es una facultad que está atribuida expresamente al juez que conoce de la controversia. En concreto, la referida providencia concluyó que “corresponde al juez de conocimiento determinar la validez de la acumulación de las pretensiones (…) al juez del conflicto no le corresponde segmentar la demanda ni referirse a la admisibilidad de las pretensiones de la misma, en el sentido de determinar si aquellas pueden ser o no tramitadas en un mismo proceso, o guardan una relación de conexidad o son compatibles entre sí”.

 

21.             En este sentido, si el juez del conflicto advierte que una demanda contiene pretensiones de diversa naturaleza o que, prima facie, el demandante pretende la acumulación de pretensiones, debe atribuir la competencia para conocer del asunto al juez a quien corresponda conocer de la pretensión principal. Lo anterior, con el objeto de que sea éste quien decida sobre la admisibilidad y procedencia de la acumulación de las pretensiones a la luz del artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o del artículo 88 del Código General del Proceso.

 

 

Caso concreto

 

22.             La Sala Plena advierte que en el presente caso se generó un conflicto negativo de jurisdicciones entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción administrativa, el Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, y otra autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el Juzgado 6º Civil del Circuito de Barranquilla.

 

23.            Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en favor del Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, pues es el competente para conocer del presente asunto.

 

24.             Lo anterior, basado en que las pretensiones señaladas por el demandante de hacer efectivo lo contenido en las resoluciones Nos. AD10072A290 de 24 de febrero de 2015 y AD12416A234 de 15 de marzo de 2016, expedida por PROMOCENTRO; respecto a la adjudicación del derecho de uso de dos locales, el primero, ubicado en el Mercado ‘La Magola’ y, el segundo, en el Mercado Turístico del Caribe, tienen origen en el posible incumplimiento de una actuación administrativa del Distrito de Barranquilla con un administrado. Así las cosas, al ser un litigio que tiene origen en un acto que está sujeto al derecho administrativo, en el que está involucrada una entidad pública y sobre el cual no existe una norma de competencia que atribuya el conocimiento a otra jurisdicción, el asunto es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

25.             En consecuencia, esta Corporación concluye que el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, es una norma de tipo enunciativo que no cierra la competencia de esa jurisdicción en los procesos ejecutivos. Por tanto, ante un asunto como el que ocupa en esta oportunidad a la Sala Plena, en el que el artículo 104.6 ibídem no prevé dentro de su listado la ejecución de actos administrativos con obligaciones de hacer a cargo de la administración pública, la estructura de la norma sugiere una lectura de adición a la cláusula general de competencia del inciso primero del artículo 104 ibídem. En aplicación de lo anterior, se puede concluir que se reúnen los requisitos normativos de los asuntos que son de conocimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

26.             Ahora bien, es importante destacar que esta postura no es contraria a lo establecido en los Auto 613 de 2021 y 063 de 2022, ya que los supuestos de hecho en estos asuntos se basan en una relación de trabajo en el que las entidades públicas actuaron como agentes empleadores. Así las cosas, producto de la mencionada relación de trabajo, emitieron actos administrativos en los que se alega el posible reconocimiento de acreencias laborales. De esta manera, el artículo 2.5 del CPTSS señala que a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral le corresponde conocer sobre “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.” En ese sentido, y para esos casos, esta Corporación ha fijado como regla de competencia que “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretende el pago de acreencias derivadas de una relación de trabajo, reconocidas en actos administrativos.”^[24]

 

 

27.             Finalmente, sobre las pretensiones económicas por concepto de perjuicios señalados en el escrito de la demanda, esta Corporación advierte que corresponde al juez de conocimiento determinar la validez, admisibilidad y procedencia de la acumulación de las pretensiones, de conformidad con el Auto 1050 de 2021, reiterado en los Autos 107 y 626 de 2022.

 

28.             En consecuencia, la Corte ordenará la remisión del presente expediente al Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, y ordenará comunicar la presente decisión a los interesados.

 

Regla de decisión. Cuando una persona pretenda ejecutar una obligación de hacer contenida en un acto que está sujeto a derecho administrativo, en el que se encuentra involucrada una entidad pública y sobre el cual no existe una norma de competencia que atribuya el conocimiento a otra jurisdicción, el asunto es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, con base en una interpretación integral del inciso 1º y el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

III. DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción que se suscitó entre el Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 6º Civil del Circuito de Barranquilla, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla es la autoridad competente para conocer de y resolver la demanda presentada por el señor Camilo Andrés Anaya Jordán a través de apoderado judicial.

 

SEGUNDO. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-211 al Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique la presente actuación al Juzgado 6º Civil del Circuito de Barranquilla, y a los sujetos procesales e interesados en el proceso judicial.

 

Notifíquese y comuníquese.

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Con aclaración de voto

 

 

 

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

Con aclaración de voto

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Y EL MAGISTRADO HERNÁN CORREA CARDOZO

AL AUTO 1358 DE 2022

 

 

Referencia: Expediente CJU-211

 

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 6º Civil del Circuito de Barranquilla

 

Magistrado Ponente:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, exponemos las razones que nos motivan a aclarar el voto en el Auto 1358 de 2022, aprobado por la Sala Plena en sesión del 14 de septiembre del mismo año.

 

1. El alcance de la controversia que resolvió la Sala Plena. Mediante el Auto 1358 de 2022, la Corte Constitucional resolvió el conflicto de competencias entre autoridades de diferentes jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 6º Civil del mismo circuito judicial. La controversia se originó por la demanda ejecutiva que presentó Camilo Andrés Anaya Jordán contra la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla y la Región Caribe (en adelante, Edubar), en calidad de administradora de los mercados públicos del Distrito de Barranquilla, previa cesión otorgada por la Promotora del Desarrollo del Distrito Central de Barranquilla S.A. (en adelante, Promocentro). De acuerdo con las pruebas del expediente, el demandante solicitó como pretensión principal que se librara mandamiento ejecutivo para que Edubar cumpliera las obligaciones de hacer incluidas en las resoluciones Nos. AD10072A290 de 24 de febrero de 2015 y AD12416A234 de 15 de marzo de 2016, a través de los cuales Promocentro le adjudicó el derecho de uso de dos locales ubicados en el mercado público de Barranquilla.

 

2. El Juzgado 13 Administrativo Oral de Barranquilla determinó que no era la autoridad competente para conocer la demanda presentada por el señor Anaya Jordán. Lo anterior, porque de acuerdo con el numeral 6° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el conocimiento de los procesos ejecutivos con soporte en actos administrativos no le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por su parte, el Juzgado 6º Civil del Circuito de Barranquilla propuso conflicto negativo de competencias. En su criterio, con fundamento en el primer inciso del artículo 104 y en el artículo 297 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer de los procesos ejecutivos que se inicien con el fin de hacer cumplir obligaciones incluidas en actos o actuaciones de la Administración.

 

3. La Sala Plena de la Corte Constitucional determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la autoridad competente para conocer el proceso ejecutivo objeto de la controversia. La decisión se soportó en que: (i) el proceso ejecutivo tiene origen en una actuación administrativa que involucra a una entidad pública; (ii) el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 es una norma de tipo enunciativo que no restringe la competencia de los jueces administrativos en los procesos ejecutivos; (iii) el artículo 297 ejusdem prevé que constituyen título ejecutivo las copias auténticas de los actos administrativos en los que exista el reconocimiento de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de una autoridad administrativa; (iv) el Consejo de Estado, mediante los fallos del 17 de junio de 2015 y 042 de 2018, ha manifestado que estos procesos garantizan a los asociados la posibilidad de hacer efectivo el derecho material o sustancial del que son titulares, al igual que señala un régimen mixto de competencia, en el que no tiene carácter absoluto el elemento material; y (v) asignar el caso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo sigue las consideraciones de los Autos 613 de 2021 y 063 de 2022.

 

4. La aclaración de voto se origina en la necesidad de resaltar que, aunque acompañamos la decisión de asignar la controversia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, consideramos que la Sala Plena omitió el examen de varios elementos de juicio que, en su conjunto, hubieran podido llevar, al menos, a cuestionar los fundamentos que sirvieron para resolver el conflicto de competencias. A continuación, se señalarán, brevemente, cada uno de los elementos dejados de valorar en la providencia objeto de esta aclaración y que, desde nuestra perspectiva, eran esenciales para resolver el conflicto de competencias.

 

4.1. El demandante pretendía exigir la obligación contenida en un título ejecutivo complejo, derivado de la ejecución de un contrato estatal, pero no una actuación en abstracto de la Administración. En la providencia sub examine se sostiene, implícitamente, que los actos administrativos de adjudicación no eran per se el elemento determinante para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción respectiva, sino la obligación que subyace de la actuación de la Administración. Por eso, concluyó la Sala Plena, “al ser un litigio que tiene origen en un acto que está sujeto al derecho administrativo, en el que está involucrada una entidad pública y sobre el cual no existe una norma de competencia que atribuya el conocimiento a otra jurisdicción, el asunto es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

Decidimos acompañar la decisión porque, al verificar el expediente, pudimos establecer que el demandante instauró una demanda ejecutiva para que se librara mandamiento de pago en contra de Edubar por la existencia de un título que, para nosotros, es complejo y está compuesto por, al menos, los siguientes documentos: (i) el Convenio interadministrativo 033 de 2016 suscrito entre el Distrito de Barranquilla y Edubar; (ii) la Resolución No. AD10072A290 de 24 de febrero de 2015; (iii) la Resolución No. AD12416A234 de 15 de marzo de 2016; (iv) el acta de liquidación de Promocentro; y (v) la comunicación del 17 de julio de 2017, identificada con el número de radicado interno 2992, emitida por el director de los Mercados Públicos del. Distrito de Barranquilla.

 

Sobre este elemento, tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado^[25], como de la Corte Constitucional^[26], han indicado que cuando la obligación que se cobra deviene de un contrato estatal, por regla general, el título ejecutivo tiene un carácter complejo, en la medida que está conformado por distintos documentos en los que consta la obligación y a partir de los cuales resulta posible deducir una obligación clara, expresa y exigible. Por tal razón, las controversias relacionadas con la ejecución de títulos ejecutivos complejos que derivan o tienen como fundamento un contrato estatal le compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

En el presente caso, la Corte Constitucional debió establecer si la demanda ejecutiva no derivaba únicamente de la obligación establecida en los actos administrativos o una actuación en abstracto de la Administración, sino, principalmente, de un contrato estatal, que junto con demás actos que la integraban, prestaban mérito ejecutivo y, por lo tanto, eran susceptibles de exigir su cumplimiento ante el juez de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo expuesto en los artículos 104.6 del CPACA y 75 de la Ley 80 de 1993. La postura mayoritari asume que existe una actuación del Estado, sujeto al derecho administrativo, que es competencia del juez contencioso; sin embargo, no explica cuál es el acto, el título ejecutivo ni la obligación clara, expresa o exigible que se le atribuye el conocimiento a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

4.2. Las normas que regulan la competencia de los jueces contenciosos no pueden aplicarse de forma amplia. Como lo ha reconocido jurisprudencia constitucional, el ámbito de competencia para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo asuma el conocimiento de procesos ejecutivos es restrictivo o limitado. Lo anterior, dado que la competencia de dicha jurisdicción es taxativa y, por ende, únicamente se activa en aquellos eventos en los que expresa y concretamente esté previsto en el ordenamiento jurídico vigente y aplicable^[27]. La especialidad de la referida competencia se explica, no por el carácter específico del derecho administrativo, sino también por lo intereses asociados a este tipo de procesos, usualmente relacionados con el interés público, los fines esenciales del Estado y, particularmente, con la posibilidad de controlar el ejercicio del poder en sus diferentes manifestaciones.

 

Como no hay normas que establezcan concretamente que los jueces contenciosos deben conocer los procesos ejecutivos en los que el título de ejecución está contenido en un acto administrativo, y como la competencia de los jueces contenciosos es especial, lo procedente hubiera sido acudir a otro tipo de criterios  para sustentar la decisión que se adoptó o, en su defecto, aplicar las normas de competencia residual de la justicia ordinaria y remitir el caso al juez civil involucrado en el conflicto de competencias de la referencia. Sin embargo, al margen de lo anterior, la mayoría de la Sala Plena acudió a una interpretación extensiva y abierta de las disposiciones que regulan la competencia para tramitar procesos ejecutivos en la justicia de lo contencioso administrativo.

 

Por el contrario, las normas de competencia de los jueces especializados deben ser interpretadas de una manera restrictiva. Desde esa perspectiva, no era posible concluir que los procesos ejecutivos en lo que se ejecuta un acto administrativo son de competencias de los jueces administrativos, al menos no si se tienen en cuenta los artículos 104 y 104.6 del CPACA. En efecto, el primer inciso del artículo 104 ibidem nada dice sobre los procesos ejecutivos y, por el contrario, al referirse a la competencia especial de dichos funcionarios para tramitar procesos ejecutivos, el artículo 104.6 ibidem establece que son competentes para tramitar los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

 

Las normas mencionadas no contienen referencia alguna a los procesos derivados de actos administrativos, por lo que, se insiste, la Sala Plena debió acudir a otros criterios para adoptar la decisión que finalmente tomó, como, por ejemplo, establecer si el título de ejecución era complejo y, como tal, estaba relacionado con obligaciones de naturaleza contractual o, eventualmente, acudir a otras herramientas hermenéuticas que la Corte ha desarrollado antes en casos con la misma dificultad.

 

4.3.  Las disposiciones que establecen los tipos de títulos ejecutivos no son normas de competencia y, por ende, no sustentan la tesis que adoptó la Sala Plena. La mayoría de la Sala Plena consideró, amparada en los artículos 422 del CGP y 297 del CPACA, que los procesos ejecutivos se pueden iniciar para la exigibilidad de obligaciones contenidas en actos administrativos, con lo cual nosotros estamos plenamente de acuerdo. Adicionalmente, concluyó que el artículo 104 asignaba esa clase de conflictos a los jueces contenciosos administrativos, con fundamento en que la controversia se relaciona con un acto administrativo. Esta consideración, sin embargo, no podemos acompañarla.

 

En nuestro criterio, ninguna de las referidas normas establece que  los jueces contenciosos deben conocer los procesos ejecutivos en los que el título de ejecución está contenido en un acto administrativo. Los artículos 422 del CGP y 297 del CPACA regulan lo concerniente al título ejecutivo, pero nada dicen sobre aspectos de competencia. Aunque es cierto que el numeral 4 del artículo 297 del CPACA establece que las copias auténticas de los actos administrativos constituyen título ejecutivo, también lo es que de allí no se deriva una regla según la cual el juez contencioso administrativo debe conocer los procesos ejecutivos derivados de los actos administrativos. En otras palabras, una cosa es que el acto administrativo sea un título ejecutivo y otra que los jueces contenciosos sean los competentes de los procesos en los que se busca la ejecución de tales actos.

 

Además, aunque el artículo 104 del CPACA establece que el juez contencioso administrativo conoce de las controversias y litigios originados en actos administrativos, lo cierto es que esa norma no se podía aplicar al caso concreto, pues esta se refiere a los procesos declarativos y no a los ejecutivos. Por esta razón, es necesario acudir a la norma especial que establece el artículo 104.6 ibidem, la cual, no hace referencia expresa a la ejecución de las obligaciones contenidas en actos administrativos.

 

4.4.  La jurisprudencia del Consejo de Estado invocada no sustenta la tesis que adoptó la Sala Plena. La mayoría de la Sala Plena tomó en consideración sentencias 17 de junio de 2015 y el 12 de julio de 2018, dictadas por el Consejo de Estado. Estas sentencias, sin embargo, no constituyen precedente para los efectos del caso concreto y, por ende, no tienen la entidad suficiente para respaldar la decisión adoptada por la Corte Constitucional. Es cierto que en el fallo del año 2018 se hizo referencia a los procesos ejecutivos y, sobre todo, al objeto de estos en el marco del Estado Social de Derecho. Con todo, también es cierto, primero, que allí el título de ejecución era una sentencia, es decir, que el caso no guarda identidad fáctica con el expediente de la referencia y, segundo, que, de todos modos, de los apartes citados no se sigue que los jueces contenciosos deban conocer los procesos ejecutivos cuyo título es un acto administrativo y tampoco que las normas de competencia del CPACA deban aplicarse de manera amplificada.

 

Lo mismo podría decirse de la decisión del año 2015, primero, porque en ese caso la falta de competencia se dictó por considerar que la controversia giraba en torno al contrato que suscribió una entidad financiera en el giro ordinario de sus negocios (art. 105.1, CPACA) y, segundo, porque, aun haciendo caso omiso de lo anterior, lo cierto es que es que el fragmento citado se refiere al objeto de la jurisdicción en general, no al objeto de los procesos ejecutivos y, mucho menos, a los procesos ejecutivos cuyo título de ejecución está contenido en un acto administrativo.

 

4.5. La jurisprudencia de la Corte Constitucional citada no era la apropiada para definir el conocimiento del asunto en cabeza de los jueces administrativos. El Auto 1358 de 2022 indica que la asignación de un proceso ejecutivo que pretende una obligación de hacer reconocida en un acto administrativo no es una competencia contraria a la postura de esta Corporación. Para ello, cita los Autos 613 de 2021 y 063 de 2022, con la intención de sostener que, en esos eventos, aunque producto de una relación de trabajo se emitieron actos administrativos que reconocieron una acreencia laboral, el asunto le correspondía a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, al tratarse del pago de obligaciones derivadas de una relación de trabajo.

 

Los Autos 613 de 2021 y 063 de 2022 no son un precedente relevante para el caso concreto ni tampoco tienen la entidad suficiente para apoyar la decisión adoptada por la Sala Plena. Lo anterior, en la medida en que: (i) ambas  providencias asignaron el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria; (ii) resolvieron la ejecución de acreencias derivadas de una relación laboral y no procesos ejecutivos relacionados con una obligación de hacer reconocida en un título ejecutivo complejo y, en particular, (iii) ninguna extendió la regla prevista en el artículo 104 del CPACA, sino que ambas mantuvieron el carácter restrictivo y limitado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto del conocimiento de los procesos ejecutivos.

 

La fundamentación expuesta en esas providencias, al contrario de plantear una lectura abierta y extensiva del artículo 104 del CPACA, señalaron expresamente que las controversias planteadas sobre la ejecución de una obligación reconocida en un acto administrativo, entre las que están las obligaciones de hacer, no se enmarcan en los supuestos previstos como ejecutables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Luego, en estos eventos corresponde aplicar la cláusula general de competencia que asigna el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria laboral, ya que no se trata de un proceso ejecutivo originado en condenas impuestas a la administración, conciliaciones aprobadas, laudos arbitrales ni contratos celebrados con entidades estatales^[28].

 

Por tal razón, dichos autos no servían para sostener que el asunto era de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como ya se explicó, una postura que respetaba el carácter restrictivo o limitado de la competencia de los jueces administrativos estaba determinada por valorar que el proceso obedecía a un título ejecutivo complejo cuyo fundamento derivaba de un contrato estatal y, por lo tanto, era competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 104.6 del CPACA. 

 

5. En conclusión, a pesar de que compartimos la decisión adoptada por la Sala Plena en el asunto de la referencia de asignar el asunto al Juzgado 13 Administrativo Oral de Barranquilla, consideramos que le correspondía a la Corte Constitucional valorar diversos aspectos relevantes para el caso y, en general, para establecer reglas aplicables a los casos futuros, que respetaran el marco de competencia previsto en el artículo 104.6 del CPACA respecto del conocimiento de los procesos ejecutivos a cargos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

6. De esta manera, exponemos las razones que nos llevan a aclarar el voto en el Auto 1358 de 2022.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

AL AUTO 1358 DE 2022

 

 

Referencia: Expediente CJU-211

 

Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 6 Civil del Circuito de Barranquilla.

 

Magistrado Ponente:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR.

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento aclaración de voto al auto proferido en el asunto de la referencia.

 

1. En esta oportunidad se originó una controversia entre el Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 6 Civil del Circuito de Barranquilla.

 

2.  El 20 de septiembre de 2018 el señor Camilo Andrés Anaya Jordán inició proceso ejecutivo contra la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla y la Región Caribe – EDUBAR SA- en su calidad de administradora de los mercados públicos del Distrito de Barranquilla. La demanda presenta dos pretensiones. Por un lado solicitó librar mandamiento ejecutivo contra la entidad demandada, para que cumpla con las obligaciones incluidas en las resoluciones AD10072A290 de 24 de febrero de 2015 y AD12416A234 de 15 de marzo de 2016, a través de las cuales se adjudicó en favor del demandante, el derecho de uso de dos locales ubicados en el Mercado ‘La Magola’ y en el Mercado Turístico del Caribe. Por otra parte, solicitó ordenar a EDUBAR SA pagar al señor Anaya Jordán quinientos millones de pesos ($500.000.000) por concepto de perjuicios.

 

3. El asunto le correspondió al Juzgado 13 Administrativo Oral de Barranquilla que en Auto del 22 de marzo de 2019 declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y ordenó remitir el expediente a los juzgados civiles del circuito de Barranquilla. Determinó que el conocimiento de los procesos ejecutivos de actos administrativos no había sido asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad a lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por su parte, el Juzgado 6 Civil del Circuito de Barranquilla, en decisión del 7 de junio de 2019 resolvió declarar su falta de jurisdicción y proponer un conflicto de jurisdicciones, tras considerar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente para conocer de la controversia, de conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 y en el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

 

4. Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación, a través del Auto 1358 de 2022, determinó que el Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por el señor Camilo Andrés Anaya contra EDUBAR SA.

 

5. Lo anterior, con fundamento en que las pretensiones del proceso ejecutivo están encaminadas a hacer efectivo el contenido de las resoluciones Nos. AD10072A290 de 24 de febrero de 2015 y AD12416A234 de 15 de marzo de 2016, respecto a la adjudicación del derecho de uso de dos locales comerciales. En ese sentido, el mencionado auto resaltó que el origen de la controversia versa sobre un posible incumplimiento de una actuación administrativa del Distrito de Barranquilla con un administrado, por lo que el litigio tiene origen en un acto que está sujeto al derecho administrativo y donde está involucrada una entidad pública. Además, no existe una norma de competencia que atribuya el conocimiento a otra jurisdicción.

 

6. En consecuencia, esta Corporación concluyó que el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, es una norma de tipo enunciativo que no cierra la competencia de esa jurisdicción en los procesos ejecutivos. Por lo tanto, aunque el presente proceso ejecutivo de actos administrativos con obligaciones de hacer a cargo de la administración pública, no se encuentra enlistado en los procesos descritos en el artículo 104.6 del CPACA, se debe realizar una lectura sistemática de este presupuesto normativo, con lo establecido en la cláusula general de competencia del inciso primero del artículo 104 ibídem, lo que permite remitir el asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

7. Si bien acompañé la decisión de la mayoría de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, considero que la Sala Plena ha debido enfrentar el precedente de la Corte Constitucional relacionado con la competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer de los procesos ejecutivos que pretenden se ejecuten obligaciones contenidas en actos administrativos.

 

8.  En ese sentido, se observa que el artículo 104.6 del CPACA, establece la competencia de los jueces administrativos en materia de procesos ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.

 

9. Al respecto, la Corte Constitucional en los conflictos de jurisdicciones sobre procesos ejecutivos, ha establecido que el mencionado artículo 104.6 limita la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de modo que si la controversia no está comprendida por los supuestos de dicho artículo, la jurisdicción ordinaria es la llamada a conocer el asunto, según la cláusula residual de competencia de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso.

 

10. Por mencionar algunos ejemplos, se resalta que en el Auto 613 de 2021, la Corte resolvió un conflicto de jurisdicciones sobre un proceso ejecutivo de una trabajadora contra una entidad pública, para que se ejecuten obligaciones de hacer -reajustar pensión vitalicia- y pagar la mesada pensional reconocidas en actos administrativos. Al respecto, esta Corporación concluyó que la competencia de los jueces contencioso administrativos cuando se trata de procesos ejecutivos está fijada en el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por consiguiente, los procesos ejecutivos de índole laboral o de la seguridad social que no se enmarquen dentro de ese artículo, por virtud de la cláusula general de competencia, son de la jurisdicción ordinaria.

 

11.  En igual sentido, en el Auto 022 de 2022, se dirimió un conflicto jurisdiccional con ocasión a un proceso ejecutivo adelantado por una entidad pública contra particular, para que se librara mandamiento de pago de una obligación -sanción disciplinaria- contenida en un acto administrativo. Para resolver la controversia, la Corte resaltó que los procesos ejecutivos formulados por una entidad pública para el cobro de la sanción disciplinaria asignada en el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, no están previstos en la regla especial de competencia definida en el artículo 104.6 del CPACA, por lo que remitió el asunto a la jurisdicción ordinaria de acuerdo con los artículos 15 y 422 del Código General del Proceso.

 

12.  En el Auto 063 de 2022, este Tribunal resolvió una colisión de jurisdicciones suscitada por un proceso ejecutivo adelantado por un particular contra una entidad pública para que se librara mandamiento de pago de una sanción moratoria por el no pago oportuno de cesantías definitivas. Al respecto, la Corte consideró que el medio judicial -ejecutivo- adelantado por la demandante era fundamental para definir la jurisdicción y determinó que el proceso ejecutivo que generó el conflicto no se encuadra en lo dispuesto por el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011, por lo que asignó el asunto a la autoridad de la jurisdicción ordinaria en observancia a la cláusula residual de competencia.

 

13.  Además, en el Auto 132 de 2022, esta Corporación dirimió un conflicto originado en un proceso ejecutivo presentado por particulares en contra de una entidad pública para que se librara mandamiento de pago por los perjuicios derivados del incumplimiento de una sentencia de la Corte Constitucional. En esa oportunidad, la Corte determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no era competente para conocer del proceso ejecutivo, porque no se adecuaba a los procesos previstos en el artículo 104.6 del CPACA y lo remitió a la jurisdicción ordinaria en virtud de la cláusula residual de competencia.

 

14. Finalmente, se destaca que la Corte Constitucional ha reconocido una hipótesis excepcional en conflictos de jurisdicciones originados en procesos ejecutivos. Al respecto, en el Auto 295 de 2022, se dirimió una controversia sobre un proceso ejecutivo adelantado por una sociedad en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales con el fin de que se profiriera mandamiento de pago por la obligación contenida en un acto administrativo que ordenó la devolución del impuesto IVA. Al respecto, la Corporación determinó que los artículos 720, 732, 835, 850 y 853 del Estatuto Tributario y los artículos 104 y 155 del CPACA, establecían de manera específica, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para conocer de los procesos ejecutivos que tengan como fundamento actos administrativos de naturaleza tributaria. En ese sentido, se determinó que los procesos ejecutivos de naturaleza tributaria son de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

15. Así las cosas, ante la excepcionalidad de la asignación de competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en procesos ejecutivos, le correspondía a la Corte ofrecer razones importantes que justificaran, con mayor rigor, la decisión adoptada. Esto es, haber determinado por qué, aun con la interpretación restrictiva que ha adelantado esta Corporación del artículo 104.6 del CPACA, se dio prevalencia al inciso primero del mencionado artículo 104, que establece que los jueces administrativos conocerán de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

 

En los términos de esta aclaración de voto, suscribo la posición de la mayoría en el Auto 1358 de 2022.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado