A1455-22 Auto 1455/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es un particular cuya acción u omisión no supone ejercicio de funciones administrativas
Referencia: Expediente CJU-1455
Conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pereira y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado sustanciador (E):
HERNÁN CORREA CARDOZO
Bogotá D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el siguiente
AUTO
1. El 6 de enero de 2021, el señor Gerardo Herrera presentó acción popular en contra del propietario del establecimiento de comercio “Restaurante Pekín”[1], con la pretensión de que el inmueble donde actualmente funciona dicho negocio sea objeto de las reparaciones locativas necesarias para garantizar el acceso a las personas en situación de discapacidad. Lo anterior, tras advertir que dicho inmueble no cumple con los parámetros dispuestos en la Ley 361 de 1997[2].
2. También, el actor solicita que a dicha causa se vincule al alcalde municipal de Pereira, como máxima autoridad del ente territorial. Al efecto, considera que dicho agente del ejecutivo “es el encargado de garantizar, hacer cumplir y evitar que los derechos e intereses colectivos y demás normas consagradas en la ley urbanística, de construcción y demás normas legales y constitucionales, no se desconozcan en su municipio”[3], especialmente si se trata de personas en situación de discapacidad, frente a las cuales tiene el deber de precaver que se amenacen o vulneren sus derechos colectivos. De ahí que haya alegado como desconocidos no solo los literales d), l) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998[4], sino también los artículos 13[5] y 47[6] Superiores.
3. Inicialmente, la acción popular fue repartida al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pereira. Sin embargo, mediante auto del 30 de junio de 2021[7], este despacho declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del respectivo expediente a los juzgados administrativos de dicho circuito judicial. Para el efecto, sustentó su decisión en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998[8], comoquiera que la persona jurídica vinculada es una entidad pública del orden municipal. Contra esta decisión el actor interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, el cual fue resuelto en forma desfavorable a sus intereses[9].
4. Una vez efectuada la remisión al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, esta autoridad judicial, en proveído del 2 de septiembre de 2021[10], propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó su envío a la Corte Constitucional. A su juicio, la determinación del juez competente para tramitar una acción popular depende de la naturaleza de la persona, natural o jurídica, que con su acción u omisión viole o amenace violar los derechos colectivos, lo cual, para el caso concreto, es por entero predicable del propietario de un establecimiento de comercio. En este sentido, habiéndose dirigido la demanda en contra de un particular que no cumple funciones administrativas, su conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria civil. Lo anterior, en plena correspondencia con la sentencia del 28 de octubre de 2020 proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[11].
5. En correo electrónico del 17 de septiembre de 2021, la secretaría del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira remitió el expediente a la Corte Constitucional[12].
6. En sesión virtual llevada a cabo el 8 de julio de 2022, la Sala Plena de la Corporación repartió el expediente al Magistrado (E) Hernán Correa Cardozo[13]. El 12 de julio siguiente, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional -SIICOR-.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
7. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[14], con arreglo a lo previsto en el numeral 11 de artículo 241 de la Carta Política[15].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[16]
8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[17].
9. Particularmente, en el Auto 155 de 2019[18] se precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, cuando menos, por dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[19].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[20].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[21].
Acreditar estos presupuestos es una condición sine qua non para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguna de tales exigencias.
Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones en el presente asunto
10. Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicción. Veamos:
(i) En primer lugar, existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que niegan ser competentes para asumir su conocimiento. Por un lado, se encuentra una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil (Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pereira), y, por otro, se encuentra una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira).
(ii) En segundo término, la Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó apuntado en los antecedentes de esta providencia, el señor Gerardo Herrera presentó acción popular en contra del propietario del establecimiento de comercio “Restaurante Pekín”, solicitando a su vez la vinculación de la alcaldía municipal de Pereira, con el propósito de que la jurisdicción se pronuncie sobre la eventual protección de derechos e intereses colectivos que le asisten a las personas en situación de discapacidad, presuntamente quebrantados por la falta de reparaciones locativas en la sede física del establecimiento comercial que permitan su acceso.
(iii) En tercer y último lugar, la Sala considera que ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar su competencia para conocer de este asunto. De un lado, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pereira adujo que no podía dar trámite a la demanda por estar vinculada una entidad pública del orden municipal, según lo previsto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998. De otro lado, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira sostuvo que la acción popular se dirigía contra un particular que no cumple funciones administrativas, razón por la que, en atención a lo establecido en la Ley 472 de 1998 y en el precedente sentado por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el asunto debía ser asumido por la jurisdicción ordinaria.
Asunto objeto de decisión y metodología
11. Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pereira y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de la misma ciudad. Para este propósito, (i) se reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia para conocer de acciones populares, y (ii) se resolverá el caso concreto.
Las acciones populares y la jurisdicción competente para tramitarlas. Reiteración de jurisprudencia[22]
12. A través de los Autos 884 y 1100 de 2021[23], la Sala Plena de esta Corporación abordó el estudio de sendos conflictos de jurisdicción suscitados en relación con la competencia para conocer de las acciones populares. En ambos proveídos se destacó que este mecanismo constitucional fue regulado por la Ley 472 de 1998, en cuyo artículo 15 se incorporó un factor subjetivo de competencia por razón de la calidad de los sujetos demandados. Su tenor literal es el siguiente:
De esta suerte, es claro que tanto la jurisdicción contenciosa administrativa como la ordinaria, en su especialidad civil, asumen el conocimiento de este tipo de acciones. La primera de ellas, cuando la controversia tiene origen en actos, acciones u omisiones de dos tipos de personas: (i) entidades públicas[24] y/o (ii) particulares que cumplan funciones administrativas. Por su parte, a la segunda, le incumbe dar trámite en todos los demás casos.
Esta distribución competencial fue declarada exequible en la Sentencia C-215 de 1999[25], con base no solo en “la naturaleza de la función desarrollada por la persona o funcionario que produjo u ocasionó el daño al interés o derecho colectivo”[26], sino también en el factor subjetivo antes mencionado, “ya que se violaría el debido proceso si se desconociera la naturaleza jurídica de los autores del perjuicio, pues en algunos casos estos serán particulares, y en otros, personas públicas y privadas con funciones administrativas, las causantes de los hechos dañosos a los derechos e intereses colectivos”[27].
De igual manera, en Auto 799 de 2021[28], esta Corporación señaló que, de acuerdo con los artículos 9°[29], 14[30] y 15 de la Ley 472 de 1998 “la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”.
En suma, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones populares solo se activa a partir de una de dos condiciones: (i) o bien que la entidad accionada sea una entidad pública; o (ii) bien que se trate de un particular que cumpla una función administrativa. En caso de que no se configure ninguna de tales hipótesis, el conocimiento del asunto corresponderá a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, sin perjuicio de reconocer que existen escenarios en los que la responsabilidad por la vulneración o amenaza de derechos e intereses colectivos es endilgada a entidades públicas y a particulares por igual, supuesto en el que la competencia será atribuida a la jurisdicción contenciosa administrativa[31].
III. CASO CONCRETO
13. Con apoyo en las precedentes consideraciones, habrá de resolverse el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pereira y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de la misma ciudad.
Para el presente caso, la Sala Plena constató que:
(i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria civil (Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pereira) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo previamente analizados en los fundamentos jurídicos de esta providencia.
(ii) La acción popular promovida por el señor Gerardo Herrera plantea, como pretensión principal, la realización de adecuaciones locativas en el inmueble donde tiene asiento el establecimiento de comercio “Restaurante Pekín”. Esto, en el interés de garantizar el acceso a las personas en situación de discapacidad y, de esa forma, asegurar el cumplimiento de los parámetros dispuestos en la Ley 361 de 1997.
(iii) La competencia para conocer de la acción popular presentada por el ciudadano Gerardo Herrera contra del propietario del establecimiento de comercio “Restaurante Pekín”, en la que se solicita la vinculación de la Alcaldía municipal de Pereira, debe atribuirse a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, en plena correspondencia con el factor subjetivo previsto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998. De acuerdo con la competencia residual consagrada en ese precepto normativo, es claro que dicha jurisdicción es la encargada de asumir el conocimiento de una acción popular cuando no se fundamente en actos, acciones u omisiones atribuibles tanto a entidades públicas como a particulares que desempeñen funciones administrativas.
(iv) Así, a pesar de que el actor solicita la vinculación de la Alcaldía de Pereira, lo cierto es que la demanda no se dirige directamente contra la entidad territorial. Por el contrario, esencialmente se dirige contra el representante legal de un establecimiento de comercio porque, presuntamente, no ha garantizado el acceso de las personas en situación de discapacidad. De igual manera, cabe precisar también que la decisión de aceptar la vinculación de la entidad territorial y tenerla como parte, solo podría ser adoptada por el juez natural del proceso, bien sea al momento de estudiar la admisión de la acción popular o en otro momento procesal posterior, cuando así lo estime pertinente y necesario. En esta oportunidad no se advierte que las autoridades judiciales involucradas en el conflicto hayan emitido ningún pronunciamiento respecto de dicha petición.
(v) En este sentido, no puede tenerse como parte del proceso a la Alcaldía de Pereira. El accionante alega que esa entidad es la encargada de garantizar los derechos de las personas y los intereses colectivos en su municipio. Sin embargo, no le atribuye una acción u omisión concreta en la demanda y la entidad, en efecto, no ha sido vinculada al proceso. Por lo anterior, para esta Sala, la sola solicitud hecha por el demandante no altera el factor de competencia de la jurisdicción ordinaria.
(vi) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pereira es la autoridad judicial competente para conocer de la acción entablada por Gerardo Herrera en contra del propietario del establecimiento de comercio “Restaurante Pekín”.
(vii) En suma, esta Corporación asignará a la jurisdicción ordinaria la competencia para conocer la demanda. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pereira, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión: En virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pereira y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pereira conocer de la acción popular promovida por Gerardo Herrera en contra del establecimiento de comercio “Restaurante Pekín”.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-1455 al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pereira para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de la misma ciudad y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente electrónico CJU-1455. Archivo “001Demanda.pdf” folio 7.
[2] “Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas en situación de discapacidad y se dictan otras disposiciones”.
[3] Expediente electrónico CJU-1455. Archivo “001Demanda.pdf” folio 1.
[4] “Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: “…d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”.
[5] “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”.
[6] “El Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran”.
[7] Expediente electrónico CJU-1455. Archivo “006AutoRechazaDemandaJuezCivil.pdf”.
[8] “La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”.
[9] Expediente electrónico CJU-1455. Archivo denominado “008RecursoReposicionyApelacion.pdf”.
[10] Expediente electrónico CJU-1455. Archivo “016AutoNoAvocaConocimientoProponeConflicto.pdf”.
[11] Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto del 28 de octubre de 2020. Rad.
110010102000201901758 00. M.P. Alejandro Meza Cardales.
[12] Expediente electrónico CJU-1455. Archivo “018OficioRemiteExpedienteCorteConflictoCompetencia.pdf”.
[13] Expediente electrónico CJU-1455. Archivo denominado “Constancia de Reparto CJU-1455.pdf”.
[14] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones” (Auto 278 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[15] “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[16] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020 y 130 de 2020, con ponencia de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
[17] Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[18] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[19] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[20] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[21] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[22] En este acápite se retoman las consideraciones contenidas en los Autos 884 (CJU-873) y 1100 de 2021 (CJU-667), M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[23] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[24] Según el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, una entidad pública es “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.
[25] M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[26] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[27] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[28] M.P. Diana Fajardo Rivera.
[29] “Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”.
[30] “La Acción Popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos.”
[31] Cfr. Auto 799 de 2021 (CJU-585), M.P. Diana Fajardo Rivera.