Auto 1536/22

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

 

 

Referencia: Expediente CJU-2132.

 

Conflicto de jurisdicción suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección “A” y el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá.

 

Magistrado Sustanciador (E):

HERNÁN CORREA CARDOZO

 

Bogotá, D.C., trece (13) de octubre de dos mil veintidós (2022).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.   La empresa MEDICUP IPS LTDA, a través de apoderado judicial, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Salud y Protección Social, Superintendencia Nacional de Salud y SALUDCOOP en liquidación^[1]. En particular, solicitó declarar la nulidad de las resoluciones 1960 del 6 de marzo de 2017 y 1974 del 14 de julio de 2017 expedidas por el agente liquidador de SALUDCOOP, mediante las cuales, negó el pago de la totalidad de las sumas reclamadas por concepto de servicios médicos y, en su lugar, realizó un reconocimiento parcial en favor de la referida IPS^[2].

 

2.   El proceso le correspondió al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bogotá. Mediante Auto del 31 de enero de 2018, ese despacho declaró su falta de competencia por el factor objetivo, en razón de la cuantía. En ese sentido, remitió el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.^[3].

 

3.    El 26 de febrero de 2018, el expediente fue repartido a la Sección Primera Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Con Auto del 17 agosto de 2018^[4], esa autoridad judicial admitió la demanda y corrió traslado para su contestación. El 11 de junio de 2019, se llevó a cabo la audiencia inicial según lo dispuesto en el artículo 180 del CPACA^[5]. Posteriormente, mediante proveído del 15 de agosto de 2019^[6], ese despacho declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto. Sostuvo que las acreencias negadas en los actos administrativos tienen origen en la prestación de servicios de salud. En ese sentido, señaló la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para resolver las controversias relativas a la seguridad social en los términos del artículo 2.4^[7] del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social. Indicó además que, el Consejo Superior de la Judicatura en decisión del 21 de noviembre de 2018, destacó la competencia general de la referida jurisdicción para resolver procesos relativos a las especialidades laboral y seguridad social. Como consecuencia de ello, remitió el caso a la justicia ordinaria laboral^[8].

 

4.   Surtido el nuevo reparto, correspondió al Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá conocer el asunto. Con Auto del 11 de diciembre de 2019^[9], ese despacho declaró su falta de competencia y ordenó remitir el expediente a los jueces civiles de la misma ciudad. Expuso que las pretensiones del proceso corresponden al cobro de unas facturas por la prestación del servicio de salud, y por lo tanto, el objeto de la controversia es netamente comercial. Fundamentó su postura en el Auto del 23 de marzo de 2017 proferido por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia^[10]. En esa providencia, se dirimió un conflicto de competencias suscitado entre un juez laboral y un juez civil respecto de una demanda que pretendía el pago de unas facturas.

 

5.   El 18 de febrero de 2020, la demanda fue asignada al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá. Mediante Auto del 22 de julio de 2020^[11], esa autoridad judicial resolvió “PROPONER CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS con el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito y la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que sea resuelto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (…)”^[12]. Afirmó que el asunto versa sobre la nulidad de unos actos administrativos expedidos por el agente liquidador de SALUDCOOP en ejercicio de sus funciones administrativas. Por lo tanto, la competencia “corresponde única y exclusivamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”^[13] en virtud de lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA.

 

Adicionalmente, sostuvo que, “en gracia de discusión se dijera que el asunto no correspondía a la jurisdicción contencioso-administrativa sino a la ordinaria”, le correspondería a la jurisdicción laboral y de seguridad social debido a que ésta asumió el conocimiento de la controversia. En ese sentido, “al ser un factor de competencia distinto al subjetivo o funcional el aducido como faltante, la competencia es prorrogada, a menos que las partes lo reclamen en tiempo, según lo mandata el artículo 16 del Código General del Proceso”^[14].

 

6.   Mediante correo electrónico del 11 de febrero de 2022, la secretaría del Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá envió el proceso a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial^[15]. El 15 de marzo de 2022, esa Corporación mediante oficio No. SJ JERM 06606 devolvió el expediente al juez civil^[16] para que fuera remitido a la Corte Constitucional en virtud de lo dispuesto en numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política.

 

7.   Recibido el asunto por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá, mediante Auto del 31 de marzo de 2022 esa autoridad judicial dispuso la remisión del proceso a la Corte Constitucional^[17]. Como medida adicional, en la misma fecha profirió auto en el que compulsó copias ante la Comisión Nacional de Disciplina Judicial^[18] por la demora de la secretaría en el cumplimiento de la orden proferida en el Auto del 22 de julio de 2020.

 

8.   El 5 de abril de 2022, el expediente fue recibido en esta Corporación^[19]. En sesión virtual del 24 de junio de 2022, se repartió el expediente de la referencia a la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado^[20]. El 28 de junio de 2022, el proceso fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–.

 

 

II.              CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones^[21], de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta^[22].

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones^[23]

 

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)^[24].

 

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019^[25] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

 

(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[26].

 

(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[27].

 

(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia^[28].

 

Acreditar estos presupuestos es una condición sine qua non para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple alguna de tales exigencias.

 

Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones en el presente asunto

 

4. Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicción. Veamos:

 

(i)          Existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que niegan ser competentes para asumir su conocimiento. Por un lado, una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección “A), y, por otro, se encuentra una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil (Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá).

 

(ii)        La Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, la empresa MEDICUP IPS LTDA promovió demanda en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y SALUDCOOP en liquidación. El propósito de la demanda es declarar la nulidad de las resoluciones 1960 del 6 de marzo de 2017 y 1974 del 14 de julio de 2017 a través de las cuales la agente liquidadora negó el pago de la totalidad de las sumas reclamadas por concepto de servicios médicos.

 

La Sala considera que ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar su competencia para conocer de este asunto. De una parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección “A sostuvo que, las acreencias negadas en los actos administrativos surgen de la prestación de servicios de salud, por lo tanto, corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral resolver las controversias relativas a la seguridad social en los términos del artículo 2.4 del CPTSS. De otro lado, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá argumentó que, el asunto versa sobre la nulidad de unos actos administrativos expedidos por el agente liquidador de SALUDCOOP en ejercicio de sus funciones administrativas. Por lo tanto, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo asumir el conocimiento, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA.

 

Asunto objeto de decisión y metodología

 

5. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección “A” y el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá. Para ello: (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer sobre las acciones en contra de los actos administrativos de los agentes liquidadores, y (ii) resolverá el caso concreto.

 

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer sobre las acciones en contra de los actos administrativos de los agentes liquidadores. Reiteración jurisprudencial^[29]

 

6. Mediante Auto 343 de 2021^[30], la Sala Plena de la Corte Constitucional señaló que el juez competente para realizar el control de las resoluciones expedidas por un agente liquidador designado por la Superintendencia Nacional de Salud, en los procesos de intervención forzosa de una EPS, es el contencioso administrativo.

 

7. Como fundamento de esa conclusión tuvo en cuenta que, según el parágrafo 2° del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, “(…) el procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria (…)”. Esta normativa dispone lo siguiente: (i) el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 prevé que los agentes liquidadores designados por la Supersalud son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas^[31], y (ii) el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, (en adelante EOSF) fija que “[l]as impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (…)”.

 

8. Esta conclusión concuerda con lo establecido en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia para conocer de los actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

 

9. Así las cosas, el Auto 343 de 2021 fijó la regla de decisión, reiterada en los Autos 687^[32], 714^[33]  y 740^[34] de 2021 entre otros, según la cual, en aquellos casos en los que (i) se discuta un acto administrativo emitido por el agente liquidador de una EPS, que (ii) esté relacionado con la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos, la competencia para conocer y dar trámite al asunto será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el numeral 2 del artículo 295 del EOSF.

 

 

III. CASO CONCRETO

 

10. Con fundamento en las consideraciones previas, habrá de resolverse el conflicto negativo de jurisdicciones. Para el presente caso, la Sala Plena constató que:

 

(i)          Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección “A”) y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil (Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo previamente analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.

 

(ii)        La empresa MEDICUP IPS LTDA en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende obtener la nulidad de las Resoluciones 1960 y 1974 de 2017 expedidas por la agente especial liquidadora de SALUDCOOP. En consecuencia, solicitó el reconocimiento de los valores reclamados a título de reparación.

 

(iii)     En aplicación de la regla decisional fijada en el Auto 343 de 2021 y reiterado en los Autos 687, 714 y 740 de 2021, cuando se cuestione la legalidad de los actos administrativos proferidos por el agente liquidador de una EPS designado por la Superintendencia Nacional de Salud, en los que se pronuncien sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, porque los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos.

 

(iv)      Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección “A”, es el competente para resolver el proceso promovido por la empresa MEDICUP IPS LTDA contra el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y SALUDCOOP en liquidación.

 

(v)        Así las cosas, esta corporación asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el numeral 2 del artículo 295 del EOSF. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección “A” para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección “A”, y el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección “A” es la autoridad competente para conocer el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la empresa MEDICUP IPS LTDA contra el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y SALUDCOOP en liquidación de conformidad con las consideraciones de esta providencia.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-2132 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección “A” para lo de su competencia y para que comunique esta providencia al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General