A1576-22 Auto 1576/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1735.
Conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura.
Magistrado Sustanciador (E):
HERNÁN CORREA CARDOZO.
Bogotá D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente
AUTO
1. El 14 de marzo de 2013[1], la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Olga Victoria Valderruten. Por su conducto, pretende declarar la nulidad de las Resoluciones No. 004358 del 26 de diciembre de 1991 y No. 040090 del 10 de febrero de 1992, expedidas, en su momento, por la Empresa de Puertos de Colombia[2]. Estos actos administrativos reconocieron la pensión de jubilación a favor de la demandada[3]. A título de restablecimiento del derecho, solicitó la restitución de los valores pagados debidamente indexados[4].
2. Inicialmente, la demanda fue repartida al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Mediante auto del 18 de marzo de 2013[5], ese despacho declaró su falta de competencia por el factor territorial en los términos del artículo 156.3[6] del CPACA. En concreto, explicó que el último lugar donde la demandada prestó sus servicios fue en Buenaventura. Por lo anterior, remitió el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
3. Efectuada la remisión al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, ese despacho judicial admitió la demanda, corrió traslado a la parte demandada y, posteriormente, fijó fecha y hora para la audiencia inicial. El 5 de abril de 2017[7], en desarrollo de la diligencia judicial prevista en el artículo 180 del CPACA, el Tribunal declaró la prosperidad de la excepción previa de falta de jurisdicción. Explicó que según la regla general del Decreto 3138 de 1965, los trabajadores de las empresas industriales y comerciales del Estado están vinculados como trabajadores oficiales. En particular, señaló que la demandada al momento de adquirir la pensión ostentaba la condición de trabajadora oficial. Por lo anterior, al cuestionar la demanda actos de un trabajador oficial, no era la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para tramitar dichos asuntos en los términos del artículo 104.4 del CPACA.
4. Por reparto, la demanda le correspondió al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura. Mediante auto del 23 de noviembre de 2021[8], ese despacho propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó su envío a la Corte Constitucional. Para sustentar su decisión, indicó que la jurisdicción competente para conocer de las demandas en las que la administración pretende la nulidad de sus propios actos administrativos es la de lo contencioso administrativo. Señaló que, en el presente caso, no se discute el derecho sustancial del pensionado “es decir, la acción no deviene sobre la relación laboral de la señora OLGA VICTORIA VALDERRUTEM con la otrora empresa Puertos de Colombia”[9], sino la nulidad de actos expedidos por la entidad. De igual manera, manifestó que, en un conflicto similar entre las mismas partes, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura declaró que la autoridad competente era el juez de lo contencioso administrativo[10]. Por lo anterior, señaló que el asunto no se enmarcaba en los presupuestos atribuidos a la jurisdicción ordinaria laboral previstos en el artículo 2º del CPTSS.
5. Mediante correo electrónico del 7 de diciembre de 2021[11], la secretaría del Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura remitió el expediente a la Corte Constitucional.
6. En sesión virtual llevada a cabo el 24 de junio de 2022, se repartió el expediente a la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado[12]. El 28 de junio siguiente, el expediente fue entregado al despacho por conducto del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional -SIICOR-.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones, con arreglo a lo previsto en el artículo 241.11 de la Carta[13].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[14]
2. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[15].
3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[16] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, cuando menos, por dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[17].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[18].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[19].
Acreditar estos presupuestos es una condición sine qua non para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple alguna de tales exigencias.
Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones en el presente asunto
4. Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicción. Veamos:
(i) En primer lugar, existe una controversia que se suscita entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que niegan ser competentes para asumir su conocimiento. Por un lado, una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Tribunal Administrativo del Valle del Cauca) y, por otro, se encuentra una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social (Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura).
(ii) En segundo término, la Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, la UGPP presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la señora Olga Victoria Valderruten. Lo expuesto, con el propósito de declarar la nulidad de las Resoluciones 004358 del 26 de diciembre de 1991 y 040090 del 10 de febrero de 1992, las cuales reconocieron la pensión de jubilación a favor de la demandada.
(iii) En tercer y último lugar, la Sala considera que ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar su competencia para conocer de este asunto. De un lado, el Tribunal Administrativo sostuvo que la pensionada ostentaba la calidad de trabajadora oficial. Por tal razón, no correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el trámite del asunto de acuerdo con el artículo 104.4 del CPACA. De otro lado, el Juzgado Laboral señaló que el objeto de la demanda era la nulidad de unos actos administrativos propios. Bajo ese entendido, sostuvo que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura el asunto no se enmarcaba en los presupuestos atribuidos a la jurisdicción ordinaria laboral previstos en el artículo 2º del CPTSS.
Asunto objeto de decisión y metodología
5. Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte dirimirá la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura. Para este propósito: (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la administración en contra de sus actos propios; y, (ii) resolverá el caso concreto.
La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la administración en contra de sus actos propios [20]
6. De conformidad con los artículos 97[21] y 104[22] de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción competente para resolver las controversias que se susciten en contra de un acto administrativo propio, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En particular, en el artículo 97 del CPACA, el Legislador previó la posibilidad de que las entidades públicas puedan revocar sus propios actos en caso de ser contrarios a la Constitución y a la ley. A su vez, el artículo 104 de la misma normativa dispone que esta jurisdicción es la encargada de resolver los litigios relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”.
7. Con fundamento en lo anterior, el Auto 316 de 2021[23] determinó que el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo le corresponde exclusivamente a los jueces administrativos[24]. Incluso, cuando el acto administrativo verse sobre un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que “(…) por medio de la acción de lesividad se debaten ‘intereses propios de la administración’, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo”[25].
8. Ahora bien, en los Autos 840[26] y 868[27] de 2021, la Sala Plena de la Corte expuso que los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada pueden ser demandados por la entidad que subrogó sus derechos y obligaciones. Al respecto, expuso que “la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad. Dicha subrogación implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad”.
III. CASO CONCRETO
9. Con fundamento en lo expuesto, la Sala Plena constató que:
(i) Se generó un conflicto negativo suscitado entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Tribunal Administrativo del Valle del Cauca), y otra de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo previamente analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.
(ii) La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho tiene como pretensión principal la declaratoria de nulidad de las Resoluciones No. 004358 del 26 de diciembre de 1991 y 040090 del 10 de febrero de 1992[28], por medio de las cuales, Puertos de Colombia reconoció la pensión de jubilación a la señora Olga Victoria Valderruten.
(iv) Si bien, los actos administrativos fueron expedidos originalmente por Puertos de Colombia, mediante la Ley 1º de 1992 el Congreso dispuso la liquidación de dicha entidad. Posteriormente, el artículo 36 del Decreto 4107 de 2011[29] le asignó a la UGPP “el reconocimiento de las pensiones a cargo del Grupo Interno de Trabajo para la gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia”. Por lo tanto, la UGPP subrogó a Puertos de Colombia en sus derechos y obligaciones.
(v) En este sentido, la Sala reitera que la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, implica la subrogación de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada[30]. De tal manera que, si la entidad reemplazante enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó, puede demandar dichos actos cuando le resulten perjudiciales y contravengan el ordenamiento jurídico, mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de su propio acto.
(vii) En suma, esta Corporación asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda, de conformidad con los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer las controversias en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos de contenido particular expedidos por entidades liquidadas sobre las cuales operó el fenómeno de la subrogación. Ello, en virtud de la cláusula especial de competencia de los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la UGPP, en contra de Olga Victoria Valderruten, a través de la cual se pretende la nulidad de las Resoluciones No. 004358 del 26 de diciembre de 1991 y 040090 del 10 de febrero de 1992, expedidas, en su momento, por Puertos de Colombia.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-1735 al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con permiso
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente electrónico CJU-1735. Archivo “05ActaReparto.pdf”.
[2] Las resoluciones fueron expedidas por el entonces Gerente de Terminal Marítimo y por el Jefe de la Oficina Jurídica de Puertos de Colombia. Sin embargo, desde el año 2010, la UGPP asumió el reconocimiento de los derechos pensionales a raíz de la liquidación de Puertos de Colombia.
[3] A su juicio, el mismo tiempo de servicios (en Puertos de Colombia) le generó el reconocimiento de dos pensiones a su favor. Una fue reconocida por el ISS y otra por Puertos de Colombia. Sin embargo, en criterio de la UGPP, esto es incompatible según lo establecido por el artículo 128 de la Constitución Política.
[4] Expediente electrónico CJU-1735. Archivo “04DemandaDte.pdf” folio 1.
[5] Expediente electrónico CJU-1735. Archivo “08AutoDeclaraFaltaCompetencia.pdf”
[6] “En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios. Cuando se trate de derechos pensionales, se determinará por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar.”
[7] Expediente electrónico CJU-1735. Archivo “43ActaAudienciaNoConcedeReposicion.pdf”
[8] Expediente electrónico CJU-1735. Archivo “1AutoResuelveNulidadConflictoComperencia.pdf” folios 1 a 8.
[9] Ibidem, folio 4.
[10] Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto del 7 de octubre de 2015. Rad.
11001010200020150289800. M.P. Julia Emma Garzón de Gómez.
[11] Expediente electrónico CJU-1735. Archivo “Correo Remisorio y archivos.pdf”.
[12] Expediente electrónico CJU-1735. Archivo “Correo Remisorio y archivos.pdf. Debido a que, el pasado 3 de julio de 2022, la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado concluyó su periodo constitucional, la Sala Plena de la Corte designó como encargado al Magistrado sustanciador, mientras el Senado de la República suple la vacante de forma definitiva.
[13] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[14] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
[15] Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[16] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[17] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[18] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[19] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[20] En este acápite se retoman las consideraciones contenidas en los Autos 316 de 2021 (CJU-489), M.P. Cristina Pardo Schlesinger, Autos 868 de 2021 y 1243 de 2022 (CJU-1695), M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[21] “Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…)” (énfasis por fuera del texto original”.
[22] El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”.
[23] M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[24] Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Diana Fajardo Rivera. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 382 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 384 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 385 de 2021. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 391 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 393 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 394 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 396 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 400 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 402 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 410 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 411 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 412 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 431 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo Ocampo; 397 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 399 de 2021. M.P. Antonio José; 432 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 434 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y 437 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[25] Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[26] M.P. Paola Andrea Menéses Mosquera.
[27] M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[28] Las anteriores resoluciones fueron expedidas por el entonces Gerente de Terminal Marítimo y por el Jefe de la Oficina Jurídica de Puertos de Colombia. Sin embargo, desde el año 2010, la UGPP asumió el reconocimiento de los derechos pensionales a raíz de la liquidación de Puertos de Colombia.
[29] “Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social”.
[30] Auto 868 de 2021, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.