Auto 1659/22

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

 

 

Referencia: expediente CJU-2034

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja- Boyacá

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

 

Bogotá D. C., dos (02) de noviembre de dos mil veintidós (2022)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

      I.            ANTECEDENTES

 

1.                 El 29 de diciembre de 1993, la empresa Acerías Paz del Río S.A reconoció pensión de jubilación en favor de Gabriel Mantilla Díaz. Luego, el Instituto de Seguros Sociales (ISS, hoy Colpensiones), mediante resolución núm. 119211 del 2011, reconoció una pensión de vejez al señor Mantilla Díaz a partir del 1 de septiembre de 2011 y sin retroactivo generado por encontrarse sin novedad de retiro^[1].

 

2.                 La Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones– promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el objeto de que se declare la nulidad de las Resoluciones 119211 del 2011, GNR 328622 del 1 de diciembre de 2013 y GNR 335505 del 11 de noviembre de 2016, mediante las cuales se reconoció y reliquidó la pensión de vejez de Gabriel Mantilla Díaz. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene al demandado el reintegro del valor económico que resulte de la diferencia de las sumas recibidas por concepto de mesada pensional desde el reconocimiento del derecho y la que verdaderamente le corresponde por ley, además del valor total del retroactivo generado y pagado a su favor^[2].

 

3.                 La demanda le correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Boyacá^[3]. Mediante auto del 5 de febrero del 2021, el despacho resolvió declarar su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y remitió el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial de Tunja para que fuera repartido entre los Juzgados Laborales del Circuito de la ciudad^[4]. Argumentó que “[e]l artículo 104 numeral 4 del C.P.A.C.A., consagra los asuntos que son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dentro de los que se encuentran los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”^[5]. Adicionalmente, expresó que, “el artículo 2º del Código de Procedimiento Laboral, modificado por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001 señala que la jurisdicción ordinaria laboral conoce, entre otros asuntos, de las controversias relativas a la prestación de los servicios de seguridad social (…)”^[6], por lo tanto, esta última es la competente para conocer del presente asunto.

 

4.                 El 26 de agosto de 2021, el expediente fue repartido al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja^[7]. Mediante auto del 11 de noviembre de 2021^[8], el juzgado promovió conflicto negativo de competencia^[9] y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. En su criterio, según lo consagrado en el artículo 97 del CPACA, concordante con el inciso 1 del artículo 104 ibídem, se le asigna a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia exclusiva para conocer las acciones de lesividad^[10]. Así, el artículo 97 dispone que los actos administrativos que hayan modificado “una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría” no podrán ser revocados “sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular”. Por lo tanto, si la “autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. Además, expresó que “la Corte Constitucional en auto 316 de 2021 y el Consejo Superior de la Judicatura en providencia 17697-40 de 2020, sostuvieron que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las acciones de lesividad incluso en aquellos eventos en los que la administración demanda actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social”^[11].

 

5.                 El 11 de marzo de 2021, el proceso fue remitido a la Corte Constitucional^[12]. El 11 de octubre de 2022, el expediente se repartió al despacho de la magistrada sustanciadora^[13].

 

   II.            CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

6.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

7.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de sus Resoluciones 119211 del 2011, GNR 328622 del 1 de diciembre de 2013 y GNR 335505 del 11 de noviembre de 2016. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho-lesividad que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

8.                 Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades de diferentes jurisdicciones que administran justicia “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[14]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[15], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
1.     Presupuesto subjetivo	Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [16].
2.     Presupuesto objetivo	Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[17].
3.     Presupuesto normativo	Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].

 

9.                 La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. En primer lugar, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Tribunal Administrativo de Boyacá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja, que integra la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social^[19]. En segundo lugar, el conflicto satisface el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales se disputan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las Resoluciones 119211 del 2011, GNR 328622 del 1 de diciembre de 2013 y GNR 335505 del 11 de noviembre de 2016, las cuales deben resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. En tercer lugar, cumple con el presupuesto normativo, debido a que los despachos enfrentados expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).

 

4.     Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021^[20]

 

10.             En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad^[21]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social^[22]. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos^[23]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”^[24], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”^[25]. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”^[26], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

11.             Adicionalmente, en el Auto 840 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional extendió la regla fijada en el Auto 316 de 2021 para determinar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”^[27]. Esto, por cuanto la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación^[28] de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad^[29], lo que implica el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada.

 

5.     Caso concreto

 

12.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones contra las Resoluciones 119211 del 2011, GNR 328622 del 1 de diciembre de 2013 y GNR 335505 del 11 de noviembre de 2016 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud de los artículos 97 y 104 del CPACA, porque es una demanda presentada por una entidad pública (Colpensiones) en contra de un acto administrativo emitido por la entidad a la que subrogó (ISS)^[30] –acción de lesividad–. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones pretende que: (i) se declare la nulidad de dichos actos; (ii) se ordene al demandado reintegrar el valor económico que resulte de la diferencia de las sumas recibidas por concepto de mesada pensional desde el reconocimiento del derecho y la que verdaderamente le corresponde por ley, además del valor total del retroactivo generado y pagado a su favor, hasta que se conceda la revocatoria de las resoluciones correspondientes; y (iii) se indexen las sumas reconocidas a favor de Colpensiones y la suma de intereses a que hubiere lugar.

 

13.             En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Tribunal Administrativo de Boyacá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2034 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Boyacá es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-2034 al Tribunal Administrativo de Boyacá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja. 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General