Auto 1890/22

 

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de repetición

 

La jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer de las acciones de repetición que promuevan Empresas Sociales del Estado en contra de sus extrabajadores, después de la entrada en vigor del Ley 1437 de 2011, de acuerdo con la interpretación sistemática de las normas que regulan dicha acción en la citada ley y la jurisprudencia del Consejo de Estado.

 

 

Referencia: expediente CJU-2018

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de San Gil (Santander) y el Juzgado Civil del Circuito de Puente Nacional (Santander).

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

 

Bogotá D. C., siete (7) de diciembre de dos mil veintidós (2022)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

      I.            ANTECEDENTES

 

1.                 El 1 de agosto de 2019, el Hospital Integrado San Antonio de Puente Nacional, E.S.E., mediante apoderado judicial, formuló demanda administrativa de acción de repetición en contra de María Teresa del Pilar Osorio Camacho, Blanca Mendoza Cuello, Adriana Zúñiga, Oscar Santiago Meléndez Moreno, Alexander Ariza García, Balkis Yamile Gordillo, Yenni Nieves de la Rosa y Alejandra María Montealegre Moreno, exgerentes del hospital. Entre otras cosas, solicitó que “se declare responsable administrativa y patrimonialmente” a los demandados y “en consecuencia (…) se ordene [a estos] el pago de los perjuicios morales y materiales que (…) ocasionaron a [la] E.S.E. Hospital Integrado San Antonio de Puente Nacional – Santander”^[1]. Lo anterior, en razón al pago que debió asumir el hospital en virtud del contrato de transacción^[2] que suscribió con unos acreedores demandantes, por valor de $186.583.019, correspondientes a unas prestaciones laborales cuyo pago fue omitido por la entidad y demandado ante la jurisdicción ordinaria laboral.

 

2.                 El proceso fue asignado por reparto al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil (Santander). Mediante auto de 5 de marzo de 2019, dicho despacho inadmitió la demanda. Esto, por cuanto consideró que si bien el demandante “aportó los contratos de transacción y de los autos que aprobaron dichos contratos de transacción (…) y con base en estos se promueve la demanda de repetición (…) se requiere que aporte copia de las decisiones judiciales o títulos ejecutivos que le impusieron una condena a la E.S.E. por cuyo cobro se promovieron los proceso ejecutivos, y que, posteriormente fueron terminados por contrato de transacción (…), acompañados de la constancia de ejecutoria”^[3]. Así, ordenó la corrección de la demanda “so pena de rechazo”^[4].  El 19 de marzo de 2019, la parte demandante presentó memorial de “subsanación de la demanda”^[5] de repetición. Previa notificación^[6] y contestación de la demanda^[7], en auto de 16 de septiembre de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de San Gil citó a audiencia inicial.

 

3.                 Posteriormente, mediante auto de 7 de octubre de 2021, el juez declaró su falta de jurisdicción y competencia. Afirmó que (i) la acción de repetición “se deriva esencialmente” del artículo 2313 del Código Civil^[8]; (ii) el caso se enmarca en la excepción prevista por el artículo 105.4 de la Ley 1437 de 2011, puesto que versa sobre “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”^[9]; (iii)  según el Auto 314 de 2021 de la Corte Constitucional, en este tipo de conflictos “resulta determinante distinguir la naturaleza de la vinculación y las funciones desarrolladas por el trabajador”^[10]; (iv) se “pretende determinar la responsabilidad patrimonial por dolo o culpa de los demandados, que presuntamente dieron ocasión a la sanción por el impago de prestaciones sociales y reajustes salariales que devengaban trabajadores oficiales (…) [por lo que] es claro (…) que el juez competente para conocer la repetición, resulta ser quien conoció el proceso que condenó al Estado, adelantó el proceso ejecutivo y aprobó la terminación del proceso por medio de contrato de transacción”, y (v) “dado que, en esta instancia lo que se compromete es la responsabilidad de un particular en calidad de servidor o exservidor del Estado en su fuero patrimonial particular; en relación a una condena cumplida a cargo del Estado por obligaciones laborales de trabajadores oficiales conocida desde su génesis, por la justicia ordinaria”^[11]. Por lo anterior, ordenó la remisión del expediente al Juzgado Primero Civil del Circuito de Puente Nacional^[12].

 

4.                 El 18 de noviembre de 2021, el Juzgado Civil del Circuito de Puente Nacional (Santander) propuso el conflicto negativo de competencia por falta de jurisdicción^[13]. Esto, por cuanto, después de explicar la naturaleza de la acción de repetición, consideró que, (i) esta acción, regulada en el artículo 142 de la Ley 1437 de 2011, “compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, de conformidad con el artículo 7 de la Ley 768 de 2001; (ii) será el juez administrativo que haya aprobado la “conciliación, transacción o cualquier otra forma de forma de solución de conflictos con el Estado” quien deba conocer de dicha acción^[14]; y (iii) el artículo 155.8 de la Ley 1437 de 2011 establece como competencia de los juzgados administrativos en primera instancia “la repetición que el Estado ejerza contra los servidores o exservidores públicos y personas privadas que cumplan funciones públicas”, según la cuantía y que la “competencia no estuviera asignada por el factor subjetivo al Consejo de Estado”^[15].

 

5.                 Así, concluyó que “sin importar si la sentencia condenatoria fue proferida por la jurisdicción ordinaria o la transacción” o conciliación fuera aprobada por este, “la competencia radica en los jueces de lo contencioso administrativo”. Agregó que este asunto no trata “de un conflicto de carácter laboral surgido entre entidad pública y sus trabajadores oficiales (…) como parece interpretar el señor Juez Tercero Administrativo de San Gil, (…)”; por el contrario, versa sobre el “interés del Estado en recuperar las erogaciones en que incurrió por dolo o culpa grave de un servidor o ex servidor público o de un particular con funciones públicas”^[16]. En consecuencia, mediante oficio de 4 de marzo de 2022, el juzgado remitió el asunto a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto de jurisdicciones^[17].

 

6.                 El 11 de octubre de 2022, el asunto fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora y, luego, el 14 de octubre siguiente, el expediente fue remitido al referido despacho^[18].

 

   II.            CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

7.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

8.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de San Gil y el Juzgado Primero Civil de Puente Nacional, ambos del departamento de Santander, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda administrativa de acción de repetición interpuesta por la E.S.E. Hospital Integrado San Antonio de Puente Nacional en contra de varios exgerentes del hospital. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá a las reglas de competencia relacionadas con la acción de repetición y, en particular, cuando esta es ejercida por una empresa social del Estado (en adelante, E.S.E.) (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II. 5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

9.                 Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[19]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[20], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

10.             La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

 

11.             La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia para conocer la demanda promovida por la E.S.E. Hospital Integrado San Antonio de Puente Nacional configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones.

 

(i)            Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de San Gil (Santander), que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado Primero Civil del Circuito de Puente Nacional (Santander), que forma parte de la jurisdicción ordinaria^[25]. 

(ii)          Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que la demanda administrativa de repetición interpuesta por la E.S.E. Hospital Integrado San Antonio de Puente Nacional debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.  

(iii)       Se acredita el presupuesto normativo, toda vez que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto. (ver párr. 3-5, supra).

 

4.     Jurisdicción competente para conocer de la acción de repetición instaurada por una Empresa Social del Estado contra sus extrabajadores

 

12.             Fundamento constitucional y funciones de la acción de repetición. La cláusula de responsabilidad por el daño antijurídico, contenida en el artículo 90 de la Constitución Política, establece, en su primer inciso, que “el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades pública”. La misma norma superior establece la vía por medio de la cual el Estado deberá restituir el dinero erogado por los daños que fueron causados por agentes estatales, por dolo o culpa grave. De esta manera, el inciso segundo del artículo 90 consigna señala que, “[e]n el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.

 

13.             Según la jurisprudencia constitucional, la acción de repetición tiene una función reparatoria o resarcitoria^[26]. Esto, en la medida en que la pretensión de reintegro del valor pagado por el Estado en la condena, busca “proteger de manera integral el patrimonio público”^[27]. También se ha considerado que dicha acción tiene una función preventiva. Esto, al buscar “disuadir a los agentes del Estado de incurrir deliberadamente o con manifiesta negligencia o imprudencia, en conductas susceptibles de generar daños”^[28]. Por último, cumple una función retributiva, en tanto surge un “juicio de reproche al proceder del servidor público que, con sus actuaciones u omisiones dolosas o gravemente culposas, dio lugar a la condena al Estado”^[29].

 

14.             Elementos que determinan la prosperidad de la acción de repetición. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que “los elementos que determinan la prosperidad de las pretensiones de repetición que formula el Estado contra sus agentes” son cuatro^[30]; los tres primeros, de carácter objetivo y un último elemento de carácter subjetivo: (i) la calidad del agente del Estado y su conducta determinante en la condena; (ii) la existencia de una condena judicial, conciliación, transacción o forma de terminación de conflictos que genere una obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado; (iii) el pago efectivo realizado por el Estado, y, por último, (iv) la cualificación de la conducta del agente determinante del daño como dolosa o gravemente culposa.

 

15.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de la acción de repetición. Actualmente, la Ley 1437 de 2011, en sus artículos 142, 149A, 152 y 155, regula los factores de competencia subjetivo y objetivo por cuantía de la acción de repetición. En efecto, el artículo 142 prevé la acción de repetición como medio de control; el artículo 152 establece que los tribunales serán competentes, en primera instancia, sobre las acciones de repetición ejercidas “contra los servidores o exservidores públicos y personas privadas que cumplan funciones públicas, incluidos los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y siempre que la competencia no esté asignada al Consejo de Estado”, y el artículo 155 pone en cabeza de los juzgados administrativos, en primera instancia, el conocimiento de esta acción cuando la cuantía no exceda 500 s.m.l.v. Por último, el artículo 149A, adicionado por la Ley 2081 de 2021, creó la competencia del Consejo de Estado, con garantía de doble conformidad, para las acciones de repetición que se ejerzan contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, entre otros altos funcionarios.

 

16.             El Consejo de Estado ha sostenido que los criterios de competencia previstos en el artículo 7 de la Ley 678 de 2001, fueron “derogado[s] y resulta[n] inaplicable[s]”^[31], en relación con las acciones de repetición presentadas con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011. Esto, en razón a una incompatibilidad con las nuevas normas de dicha ley, que derivan en su derogatoria tácita.

 

17.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las acciones de repetición que ejercen las empresas sociales del Estado en contra de servidores, exservidores públicos y personas privadas que cumplan funciones públicas. En efecto, la jurisdicción contencioso administrativa ha reconocido su competencia para conocer de acciones de repetición instauradas por las E.S.E.^[32]. En particular, la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado, en sentencia de 11 de diciembre de 2019 decidió el recurso de apelación interpuesto en una acción de repetición iniciada por la E.S.E. en contra de un exgerente. En esa oportunidad, en relación con la competencia, el Consejo de Estado consideró que “[l]a jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de los procesos de repetición contra los agentes que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan originado una condena contra una entidad pública, según el artículo 142 del CPACA y el inciso 1° del artículo 7 de la Ley 678 de 2001”^[33].

 

18.             Regla de decisión. La jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer de las acciones de repetición que promuevan Empresas Sociales del Estado en contra de sus extrabajadores, después de la entrada en vigor del Ley 1437 de 2011, de acuerdo con la interpretación sistemática de las normas que regulan dicha acción en la citada ley y la jurisprudencia del Consejo de Estado.

 

5.     Caso concreto

 

19.             La jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por la E.S.E. Hospital Integrado San Antonio de Puente Nacional en contra de María Teresa del Pilar Osorio Camacho, Blanca Mendoza Cuello, Adriana Zúñiga, Oscar Santiago Meléndez Moreno, Alexander Ariza García, Balkis Yamile Gordillo, Yenni Nieves de la Rosa y Alejandra María Montealegre Moreno debe ser conocida por la jurisdicción contenciosa administrativa, por las siguientes razones:

 

(i)     Esta versa sobre una acción de repetición presentada el 1 de agosto de 2019 cuya competencia recae en dicha jurisdicción, de conformidad con los artículos 142, 149A, 152 y 155 de la Ley 1437 de 2011. Los factores competenciales establecidos en el artículo 7 de la Ley 678 de 2001 son inaplicables al caso concreto por cuanto fueron derogados tácitamente por la citada Ley 1437 de 2011.

 

(ii)   Con esta no se pretende la resolver un conflicto de carácter laboral entre la E.S.E y sus trabajadores oficiales. La acción de repetición surge con ocasión de la presunta responsabilidad patrimonial de los exgerentes accionados y, como tal, en principio, busca reparar o resarcir el patrimonio del hospital, prevenir la comisión de la misma conducta y ejercer un juicio de reproche a los servidores demandados.

 

(iii) El que la acción tenga génesis en una controversia relacionada con prestaciones sociales de trabajadores oficiales, no supone que el asunto no pueda ser conocido por el juez de contencioso administrativo, en virtud del artículo 105.4 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior, puesto que la acción de repetición tiene como objeto “regular la responsabilidad patrimonial de los servidores y ex servidores públicos y de los particulares que desempeñen funciones públicas”, tal como lo prevén los artículos 1 de la Ley 678 de 2001 y 142 de la Ley 1437 de 2011.

 

20.             En ese orden de ideas, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de San Gil y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2018, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

PRIMERO.-DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de San Gil y el Juzgado Primero Civil de Puente Nacional, ambos del departamento de Santander, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de San Gil (Santander) es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el la E.S.E Hospital Integrado San Antonio de Puente Nacional en contra de María Teresa del Pilar Osorio Camacho, Blanca Mendoza Cuello, Adriana Zúñiga, Oscar Santiago Meléndez Moreno, Alexander Ariza García, Balkis Yamile Gordillo, Yenni Nieves de la Rosa y Alejandra María Montealegre Moreno.

 

SEGUNDO.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2018 al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de San Gil (Santander) para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Primero Civil de Puente Nacional (Santander).

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General