Auto 1926/22

 

CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Corresponde al juez de primera instancia/CORTE CONSTITUCIONAL-Conserva competencia preferente para intervenir en cumplimiento de sus providencias

 

SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Asumir competencia excepcional para conocer cumplimiento de órdenes impartidas en sentencia

MEDIDAS PROVISIONALES PARA PROTEGER UN DERECHO-Orden a la Unidad Nacional de Protección (UNP) de hacer efectivas las medidas de protección en favor de los accionantes

 

Referencia: Solicitud de cumplimiento de la Sentencia SU-020 de 2022 contra la Unidad Nacional de Protección (UNP), correspondiente al expediente de tutela T-8.009.306.  

  

Asunto: Asume la competencia del trámite de cumplimiento en relación con orden cuarta de la Sentencia SU-020 de 2022 y adopta medidas para garantizar su cumplimiento.

 

Magistrada Sustanciadora:  

CRISTINA PARDO SCHLESINGER 

 

 

Bogotá D. C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintidós (2022) 

 

 

La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia SU-020 de 2022, integrada por los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar, Antonio José Lizarazo Ocampo y Cristina Pardo Schlesinger, quien la preside, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial, de aquellas contenidas en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente providencia.

 

I.                  ANTECEDENTES  

 

A.   La Sentencia SU-020 de 2022

 

1.                 En la sentencia SU-020 de 2022 la Sala Plena de la Corte Constitucional concedió el amparo de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la seguridad de varias personas firmantes del Acuerdo Final de Paz, actualmente en proceso de reincorporación a la vida civil. Los y las accionantes, además, ejercen un liderazgo social en materia de protección de los derechos humanos, en la implementación del Acuerdo o en calidad de integrantes activos del nuevo partido político Comunes y experimentan un riesgo extraordinario de seguridad.  

 

2.                 Al estudiar las acciones de tutela contenidas en los cuatro expedientes acumulados (T-7.987.084, T-7.987.142, T-8.009.306 y T-8.143.584), la Corte constató el bajo nivel de cumplimiento del componente de garantías de seguridad para la población firmante del Acuerdo Final de Paz. Esta falta de implementación ha generado la masiva y sistemática violación de sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la seguridad. Por lo cual la Corte, además de conceder el amparo de los derechos quebrantados en los casos concretos, declaró el estado de cosas inconstitucional en materia de garantías de seguridad. Así mismo, el monitoreo al cumplimiento de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la referida Sentencia fue delegado por la Sala Plena de la Corte a la Sala Especial de Seguimiento[1].

 

3.                 Ahora bien, dentro de los expedientes revisados por la Corte a través de la Sentencia SU-020 de 2022 se encuentra el caso del señor Francisco Gamboa Hurtado. Se trata de un excombatiente, firmante del Acuerdo Final de Paz, que al momento de presentar la acción de tutela ejercía como líder del Antiguo Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación -en adelante AETCR- Aureliano Buendía, situado en Charras (Guaviare). El señor Gamboa Hurtado también ha ocupado diversos cargos en organizaciones sociales de Guaviare, Meta, Arauca y Vichada e integra el Consejo Político Departamental del partido Comunes. 

 

4.                 En atención a ese liderazgo social y al rol que ha desempeñado frente a la implementación del Acuerdo Final de Paz en el partido político Comunes ha sufrido amenazas y hostigamientos. Por tales razones experimenta un riesgo de seguridad extraordinario según los estudios realizados por la UNP. Sin embargo, a la fecha de presentación de la acción de tutela las medidas de seguridad que le fueron conferidas por dicha entidad no habían sido implementadas, pese a que las amenazas y demás riesgos han persistido desde el año 2018[2].

 

5.                 Por esta razón, la Corte Constitucional resolvió confirmar la sentencia proferida por el juez de instancia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, del 25 de junio de 2020, que había declarado la carencia actual de objeto, en tanto sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad y a la integridad ya habían sido amparados por otra autoridad judicial[3]. No obstante, la Corte también ordenó a la UNP: (i) mantener las medidas aprobadas a favor del señor Gamboa Hurtado, (ii) efectuar un nuevo estudio sobre el esquema de protección concedido y (iii) actualizarlo frente a sus necesidades actuales. Esto, teniendo en cuenta que los estudios realizados previamente eran de 2018 y 2019. Todo lo anterior, (iv) sin que las medidas existentes fueran desmejoradas ni suspendidas, mientras que se adelantaba el nuevo estudio[4].  

 

B.    Las solicitudes de nulidad rechazadas por medio del Auto 1086 de 2022

 

6.           Posteriormente, el 18 de marzo de 2022, la Corte recibió un escrito de solicitud de nulidad de la Sentencia SU-020 de 2022. Esta solicitud fue reiterada el 28 de abril del mismo año por el secretario jurídico de la presidencia de la República (DAPRE), el director de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional, la jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Interior, el jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia para la Reincorporación y Normalización, el subdirector jurídico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la representante de la Unidad Nacional de Protección. Así mismo, en las mismas fechas la Corte recibió una segunda solicitud de nulidad por parte del jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia de Renovación del Territorio. 

 

7.          El 3 de agosto de 2022, por medio del Auto 1086 de 3 de agosto de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional rechazó las dos solicitudes de nulidad presentadas en contra de la sentencia SU-020 de 2022. Por un lado, la formulada por la Agencia de Renovación del Territorio fue rechazada por falta de legitimación por activa. Por otra parte, la solicitud presentada por las demás entidades mencionadas fue rechazada por incumplir la carga argumentativa requerida para una solicitud de nulidad. La Sala Plena encontró que los escritos se enfocaron en expresar la inconformidad sobre la forma en que se había valorado el acervo probatorio, lo cual evidenció que el incidente de nulidad se dirigía a reabrir un debate que ya había culminado, por lo que la Corte reiteró que el “incidente de nulidad no debe equiparse a un recurso o a una nueva instancia u oportunidad probatoria”[5]. 

 

C.    La solicitud elevada a la Sala de Seguimiento para adelantar el trámite de cumplimiento del numeral cuarto de la Sentencia SU-020 de 2022

 

8.                 El 9 de noviembre de 2022 el señor Francisco Gamboa Hurtado radicó en la Secretaría de esta Corporación un memorial mediante el cual solicita a esta Sala “dar apertura al trámite de incidente de incumplimiento en contra de la Unidad Nacional de Protección (UNP) por el incumplimiento de las órdenes contenidas en la sentencia SU-020 de 2022”[6]. Como fundamento de su solicitud, indicó que desde febrero del presente año y de manera reiterada ha comunicado a la Unidad Nacional de Protección una serie de novedades acerca del vehículo que tiene asignado en su esquema de seguridad, pues este ha presentado múltiples fallas mecánicas y un deterioro que ha imposibilitado su uso. Para el accionante, estas repetidas y múltiples dificultades con el vehículo aumentan el riesgo al que él y su familia se encuentran expuestos, pues propician escenarios en donde queda varado e incomunicado en zonas en las que hacen presencia grupos armados ilegales de los cuales ha recibido amenazas en contra de su vida e integridad física.

 

9.                 El accionante también informó a esta Sala que el 25 de febrero de 2022, la Unidad Nacional de Protección, mediante resolución MTSP 0043[7], decidió mantener el esquema de seguridad que el accionante ya tenía asignado y lo reforzó con una serie de medidas adicionales en atención al riesgo concreto de seguridad que experimenta[8]. Sin embargo, el accionante expuso que a la fecha no se han implementado de manera integral las medidas de protección reconocidas en dicho acto administrativo, pese a lo ordenado por la Corte y a que han trascurrido nueve meses desde la adopción de la decisión.

 

10.            Adicionalmente, en el escrito de solicitud de trámite de cumplimiento el accionante agregó que, debido a la falta de implementación de las medidas otorgadas por la Unidad Nacional de Protección en la mencionada Resolución y, con ello, al incumplimiento de lo ordenado por la Corte en el numeral cuarto de la Sentencia SU-020 de 2022, en agosto del presente año interpuso una nueva acción de tutela en contra de dicha entidad. En la tutela adujo, además, que el vehículo asignado a su esquema de seguridad continuaba presentando fallas mecánicas y un deterioro que imposibilita su uso[9].

 

11.            Por medio de Sentencia del 29 de agosto de 2022, el Juzgado de Circuito Promiscuo 001 de Familia de San José del Guaviare resolvió no amparar los derechos del accionante considerando que se presentaba un hecho superado. Dicha providencia fue impugnada y el 11 de octubre del presente año el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio declaró la nulidad de lo actuado. A juicio del Tribunal, el juez de primera instancia debió vincular al trámite y notificar en debida forma a varias entidades en su calidad de partes suscribientes del contrato de suministros celebrado con la Unidad Nacional de Protección[10].  

 

12.            En consecuencia, tras la declaratoria de nulidad del Tribunal y al conocer nuevamente de la acción de tutela, el 1 de noviembre de 2022, el Juzgado de Circuito Promiscuo 001 de Familia de San José del Guaviare concedió el amparo de los derechos invocados y ordenó a la UNP que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia, realizara “las gestiones necesarias al cambio del vehículo otorgado al accionante, de manera que pueda cumplir con los fines del suministro del mismo, lo cual deberá materializar en un plazo no mayor a un mes”[11].

 

13.            De forma paralela, en el mes de octubre el accionante elevó petición a la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección de la UNP requiriendo la implementación integral de las medidas de protección otorgadas a través de la resolución MTSP 0043 del 25 de febrero de 2022. También informó, según lo afirma en su escrito, que hace dos meses no cuenta con vehículo de protección, uno de los agentes en servicio de su esquema fue retirado y el botón de pánico asignado no ha funcionado. Junto con esto, adujo que las medidas siguen sin implementarse y no se han tomado correctivos frente a la situación expuesta a la entidad.

 

14.            En virtud de los hechos anteriormente mencionados, el señor Francisco Gamboa Hurtado solicita a la Corte Constitucional iniciar el “trámite de incidente de incumplimiento” en contra de la Unidad Nacional de Protección, pues considera que la entidad, pese a que efectuó un nuevo análisis del esquema de protección inicialmente concedido y confirió medidas adicionales mediante la resolución MTSP 0043, a la fecha estas órdenes no se han implementado de manera integral; la UNP no mantuvo ni ha mantenido las medidas proferidas a su favor y le han desmejorado aquellas que actualmente tiene.

 

   II.            CONSIDERACIONES  

 

15.            Procede la Sala a pronunciarse sobre la solicitud elevada por el señor Francisco Gamboa Hurtado. Para ello, (A) expondrá las reglas jurisprudenciales sobre la competencia excepcional de la Corte para verificar el cumplimiento de sus órdenes. Luego, (B) verificará la competencia de la Sala Especial de Seguimiento y expondrá las razones que le permiten activar su competencia para conocer de la solicitud de cumplimiento del accionante. En este punto, la Sala explicará que (B.1) se trata de un asunto enmarcado en un estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte y frente al cual esta Corporación dictó diversas órdenes complejas; (B.2.) el incumplimiento del fallo emitido es manifiesto, sin que las actuaciones de los jueces de tutela que han conocido de este asunto hayan asegurado la implementación de las medidas idóneas de seguridad por parte de la UNP. Finalmente, la Sala explicará por qué (B.3.) la intervención de la Corte es indispensable para salvaguardar los derechos del solicitante dado el riesgo que corre su vida y la de su familia.

 

A.    Competencia de la Corte Constitucional para verificar el cumplimiento de las órdenes dictadas en sus sentencias de tutela

 

16.            Reiterada jurisprudencia de esta Corporación se ha referido a la importancia que reviste el debido y oportuno cumplimiento de los fallos de tutela para la materialización de los derechos fundamentales, especialmente de acceso a la administración de justicia y al debido proceso[12]. En tal sentido, de conformidad con los artículos 23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991[13], la Corte ha señalado que las y los accionantes cuentan con dos tipos de mecanismos para garantizar el cumplimiento de las órdenes emitidas en las sentencias de tutela: (i) el trámite cumplimiento del fallo[14]; y (ii) el incidente de desacato[15]. Estos mecanismos resultan definitorios para el debido cumplimiento de las providencias, en tanto garantizan que las decisiones proferidas por las autoridades judiciales no se conviertan “en meras proclamaciones sin contenido vinculante”[16]. Las particularidades de cada uno de estos mecanismos han sido expuestas y sintetizadas por esta Corte en diversas providencias. Concretamente sobre este punto, en el Auto 508 de 2018, la Sala Segunda de Revisión explicó:

 

“(i) el cumplimiento es obligatorio en tanto hace parte de la garantía constitucional, mientras que el desacato es incidental porque se trata de un instrumento disciplinario de creación legal; (ii) la responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva; (iii) el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público, mientras que el desacato es a petición de la parte interesada; y (iv) el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento, puesto que son dos mecanismos procesales distintos, ya que puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tenga como alternativa este incidente” [17].

 

17.            Ahora, en relación con la competencia para conocer de estos mecanismos, la jurisprudencia constitucional ha entendido que, por regla general, corresponde al juez constitucional de primera instancia adelantar, tanto el trámite para el cumplimiento, como el incidente de desacato[18]. No obstante, esta Corporación también ha sido enfática en reconocer que, aun cuando en principio corresponde al juez de primera instancia velar por el cumplimiento de lo ordenado y adelantar el incidente de desacato cuando este sea promovido, la Corte Constitucional puede conservar la competencia preferente y directa para hacer cumplir sus fallos en aquellos casos en que estos no han sido cumplidos por las autoridades competentes, bien sea porque el juez de instancia no ha adoptado las medidas conducentes para asegurar el cumplimiento o porque, pese a haberlo hecho, el incumplimiento persiste[19]. De este modo, este Alto Tribunal, excepcionalmente ha asumido el conocimiento del trámite cuando:

 

“(i) Se trate del incumplimiento de una sentencia emitida por la Corte Constitucional en virtud de la cual conceda el amparo solicitado –en teoría puede ser una confirmación-. (ii) Resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional; y (iii) la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados”[20] (subrayas fuera del texto original).

 

18.            En armonía con estas consideraciones, la Corte también ha dispuesto que cuando concurran estas circunstancias conserva la competencia y autonomía judicial para intervenir en el cumplimiento del fallo, así como para definir la oportunidad adecuada para llevar a cabo dicha intervención. Esto quiere decir que la Corte, según encuentre la necesidad de intervenir en el caso concreto, determinará si adelanta el trámite de cumplimiento antes o después del juez de primera instancia y también definirá el tipo de medidas que adoptará para velar por el acatamiento de la sentencia dictada[21].

 

19.            Así, al examinar si resulta indispensable activar su competencia frente al cumplimiento de una sentencia de tutela, la Corte ha desarrollado otras causales que le permiten evidenciar tal necesidad con el propósito de materializar los derechos fundamentales cuya protección se concedió a partir de diversas órdenes que no han sido acatadas:

 

“(i) Cuando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte, no adopta medidas conducentes; (ii) Cuando se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela, sin que el juez de primera instancia haya podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o cuando dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces; (iii) Cuando el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste; (iv) Cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato; (v) Cuando resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional; (vi) Cuando la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados; o (vii) Cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo”[22].

 

20.            En conclusión, excepcionalmente, la Corte Constitucional asume la competencia para adelantar la verificación del cumplimiento de sus fallos. Esto ocurre cuando su intervención resulte imperiosa para asegurar la efectividad de la protección brindada a los derechos fundamentales a través de la providencia de tutela cuyo cumplimiento se demanda. Toda vez que la sola actuación del juez de tutela de primera instancia resulta insuficiente o inconducente para lograr el acatamiento estricto de las órdenes dictadas. Esta regla cobra mayor fuerza cuando dicha protección supone la adopción de órdenes complejas que requieren un seguimiento sostenido en el tiempo y la constante actualización de las medidas para restablecer los derechos vulnerados o amenazados de un grupo poblacional más amplio que se encuentra en las mismas circunstancias que los accionantes.  

 

B.    La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia SU-020 de 2022 es competente para verificar el cumplimiento de las órdenes emitidas en dicha Sentencia, incluyendo aquellas dictadas en el marco de los casos concretos

 

21.            La Sala de Especial de Seguimiento estima que en el caso concreto se cumplen las condiciones fijadas por la jurisprudencia constitucional para asumir la competencia frente a la solicitud de cumplimiento elevada por el accionante, señor Francisco Gamboa Hurtado. En efecto, la Sala advierte que concurren las siguientes circunstancias: (i) se trata de un asunto enmarcado en un estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte y frente al cual esta Corporación dictó diversas órdenes complejas; (ii) el incumplimiento del fallo emitido en este asunto concreto es manifiesto, sin que los jueces de tutela de instancia que han conocido en distintos momentos de su situación de seguridad hayan podido asegurar el cumplimiento de las órdenes; y, finalmente, (iii) la intervención de la Corte es indispensable para salvaguardar los derechos del solicitante dado el riesgo que corre su vida y la de su familia.

 

A continuación, la Sala pasará entonces a explicar cada una de las razones que le permiten llegar a esta conclusión.

 

B.1. En la Sentencia SU-020 de 2022 la Sala Plena de la Corte Constitucional dictó órdenes estructurales y dispuso también expresamente que delegaría el monitoreo del cumplimiento de la Sentencia a la Sala Especial de Seguimiento

 

22.            En la Sentencia SU-020 de 2022 la Corte declaró el estado de cosas inconstitucional en el componente de garantías de seguridad para los excombatientes de las extintas FARC-EP en proceso de reincorporación a la vida civil. La Corte constató el bajo nivel de implementación de este componente del Acuerdo Final de Paz, al encontrar la falta de correspondencia entre las actuaciones institucionales y la normativa legal y constitucional que desarrolla el punto 3.4. de este Instrumento. Tal situación dejó en estado permanente de desprotección a la población firmante, dada la falta de medidas articuladas encaminadas a garantizar su derecho a la vida e integridad física mientras transitan hacia la reincorporación pacífica. Especialmente, de quienes habitan territorios en los cuales aún operan grupos armados y donde, además, la presencia estatal sigue siendo precaria.

 

23.            Para la Sala Plena de la Corte, esa tardía e incompleta respuesta gubernamental frente a los deberes derivados de los desarrollos normativos del punto 3.4. del Acuerdo de Paz tuvo como consecuencia la falta de funcionamiento de las instancias creadas para garantizar la seguridad de los excombatientes firmantes y también “implicó el retraso en la asignación y ejecución de recursos indispensables para garantizar que la Unidad Nacional de Protección contara con las herramientas necesarias para ofrecer garantías de seguridad para la población firmante del Acuerdo Final de Paz, a sus familias y a quienes forman parte del nuevo partido político Comunes”[23].

 

24.            Justamente con el propósito de superar el estado de cosas inconstitucional, la Corte emitió una serie de órdenes estructurales que implican actuaciones de corto, mediano y largo plazo por parte diversas entidades del Estado. Un conjunto considerable de estas órdenes involucra, precisamente, a la Unidad Nacional de Protección, en atención a las obligaciones constitucionales y legales de esta entidad en su rol de garante de la defensa de la vida y la seguridad inmediata o directa de aquellos excombatientes que se encuentran en una situación de riesgo extraordinario o extremo. Cuatro de estas órdenes, dada su urgencia manifiesta, eran de carácter perentorio y se dirigían a restablecer los derechos vulnerados por la entidad accionada (UNP).

 

25.            Estas órdenes tuvieron lugar en el marco de dos casos concretos individuales como el del hoy solicitante, Francisco Gamboa Hurtado, quien lleva a cabo su proceso de reincorporación en Charras Guaviare, y dos colectivos de firmantes que habitan en una NAR y en un AETCR en Nariño. En estos casos la Corte concluyó que las y los accionantes se enfrentaban a un riesgo extraordinario debido a su condición de firmantes y al liderazgo civil y político en materia de implementación del Acuerdo Final, entre otros. Sin embargo, a pesar de esto, en cada uno de los casos la Unidad Nacional de Protección:

 

“(…) no obró de manera oficiosa para garantizar el amparo de los derechos cuya protección fue invocada por las accionantes y los accionantes. Dicho en otras palabras, la Unidad Nacional de Protección descompletó y debilitó los esquemas de seguridad de personas que efectúan su tránsito a la vida civil en zonas en las que la situación de orden público es muy grave y la presencia estatal débil”[24].

 

26.            Ahora, del estudio realizado por la Sala Plena, además, se decidió entonces ordenar al Gobierno Nacional disponer de la asignación presupuestal suficiente para que los y las firmantes del acuerdo que ejercen liderazgo político y social, los comparecientes ante el SIVJRNR y sus representantes pudieran contar con los esquemas de seguridad acorde al nivel de riesgo al que se enfrentan[25]. Junto con esto, la Corte estableció que: “Mientras subsistan los motivos que dieron lugar a conceder los esquemas de seguridad el Gobierno nacional está obligado a mantenerlos y a no modificarlos ni descompletarlos o retirarlos”[26].

 

27.            Teniendo en cuenta el análisis realizado en las consideraciones y el sentido de las órdenes dadas por la Sala Plena en la citada Sentencia, puede verse que, si bien se identificó que la UNP no obró de manera oficiosa para garantizar la seguridad que solicitaban los accionantes e incurrió en acciones de descompletar y debilitar esquemas de seguridad ya otorgados, también se identificó que, en parte, el incumplimiento de la UNP se debía también a situaciones estructurales, pues la entidad no contaba con los recursos suficientes para otorgar las medidas de seguridad o reforzar los esquemas ya otorgados, con recursos y personal capacitado[27], situación que se mantuvo hasta que la Jurisdicción Especial para la Paz dictó medidas perentorias al respecto.[28]

 

28.            En este sentido, resulta claro que el cumplimiento de las órdenes dictadas en los casos particulares está íntimamente relacionado con el cumplimiento de las órdenes estructurales que se impartieron, pues todo el sistema de garantías de seguridad creado en el Acuerdo Final de Paz requiere, para su cumplimiento efectivo: (i) la coordinación y articulación entre las diversas entidades del Estado y las instancias creadas, y (ii) la diligente y suficiente asignación presupuestal para que cada una de las instancias creadas en el Acuerdo Final, junto con las demás entidades del Estado, puedan cumplir con las funciones que les fueron otorgadas para brindar las garantías de seguridad a los firmantes en tránsito a la vida civil y en proceso de reincorporación. En todo caso, mientras se logran estos obejtivos y se adoptan diversos mecanismos necesarios para la superación del ECI, corresponde a la UNP implementar, sin dilaciones, las medidas de seguridad idóneas para proteger la vida y la integridad de los accionantes, por lo cual no le es dado a dicha Entidad recurrir a razones administrativas para inaplicar tales medidas de protección, conforme a lo ordenado por la Corte en la Sentencia SU-020 de 2022.

 

29.            Esta relación estrecha entre el cumplimento de las órdenes estructurales y las particulares, así como la forma como están operando efectivamente las medidas en los casos concretos, permite comprender por qué es necesario que la Corte mantenga el seguimiento del cumplimiento de ambos tipos de órdenes dictadas en dicho fallo. Incluso, es preciso señalar que justamente en el numeral octavo de la parte resolutiva de la referida providencia la Corte, además de ordenarle a la Procuraduría General la Nación que: “en el ejercicio de sus funciones constitucionales adopte un mecanismo especial de vigilancia del cumplimiento de la presente sentencia con el auxilio de la Defensoría del Pueblo”, dispone que “asumirá a través de una Sala Especial de Seguimiento el cumplimiento de las órdenes emitidas en la presente sentencia, con el propósito de que se logre la superación del Estado de Cosas Inconstitucional”. Esto, sin limitar el seguimiento a las órdenes complejas.

 

30.            En ese sentido, debe destacar esta Sala que, la protección de la vida, integridad y seguridad de cada uno de los firmantes del Acuerdo Final, de sus familias y de los miembros del partido político Comunes depende, en gran medida, de que la UNP, en cumplimiento de lo ordenado por la Corte, otorgue e implemente efectivamente las medidas de seguridad individuales y colectivas de acuerdo al nivel de riesgo que los firmantes enfrentan. En efecto, cuando las medidas de protección son asignadas y mantenidas de forma integral e ininterrumpida por la UNP, como ya lo señaló la Corte, generan un fuerte efecto disuasivo y los casos de homicidio en quienes tienen esquemas de seguridad se reducen casi hasta el punto 0 [29].

 

31.            La Sala encuentra entonces que la solicitud de la referencia se enmarca en una de las causales que habilita a la Corte a asumir la competencia para adelantar el trámite de cumplimiento de la Sentencia. Esto es: “Cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo”[30].

 

32.      En efecto, una vez se conformó la Sala Especial Seguimiento a la Sentencia SU-020 de 2022, de acuerdo con la orden octava de esta providencia, esta Sala profirió el Auto 1501 de 10 de octubre del presente año. En esta providencia la Sala requirió a la UNP información necesaria para llevar a cabo el seguimiento frente al cumplimiento de las órdenes dictadas en los numerales segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto de la referida Sentencia. La Sala requirió un informe descriptivo y detallado a la UNP, bajo unos parámetros concretos, “sobre las decisiones adoptadas, las acciones desplegadas y los procedimientos adelantados en cumplimiento de las órdenes segunda, tercera, cuarta, quinta y sexta de la Sentencia SU-020 de 2022”. Para ello, fijó un plazo de quince días. Sin embargo, a la fecha, la Sala no ha recibido el informe ordenado por parte de esta entidad.

 

33.            Por las razones anteriormente expuestas, en este caso es necesario entonces que esta Sala Especial de Seguimiento asuma la competencia de la solicitud de cumplimiento del señor Francisco Gamboa Hurtado.

 

B.2. Es manifiesto el incumplimiento a la orden dictada por la Corte para salvaguardar la vida y seguridad del solicitante, sin que las actuaciones de varios jueces de tutela hayan logrado hacer efectiva dicha protección

 

34.             De conformidad con lo expuesto en los antecedentes de esta providencia, la Sala advierte que en el numeral cuarto de la Sentencia SU-020 de 2022 la Corte confirmó el fallo proferido por el juez de instancia, que había declarado la carencia actual de objeto[31], al considerar que los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad y a la integridad del accionante ya habían sido amparados por otra autoridad judicial[32]. Sin embargo, en el referido numeral, esta Corporación también le ordenó a la UNP: (i) mantener las medidas aprobadas a favor del señor Gamboa Hurtado, (ii) efectuar un nuevo estudio sobre el esquema de protección concedido y (iii) actualizarlo de acuerdo con sus necesidades de seguridad vigentes. Todo esto debia ocurrir (iv) sin que las medidas existentes fueran desmejoradas ni suspendidas[33].  

 

35.            Al respecto, esta Sala estima necesario aclarar que el cumplimiento estricto de la orden citada no se limita a la realización de un nuevo estudio de seguridad junto con las medidas a adoptar, sino que necesariamente supone la implementación efectiva de tales las medidas, con el fin de proteger materialmente al accionante y a su familia frente a cualquier amenaza a su vida e integridad física. Así, si bien con posterioridad a la adopción de la Sentencia SU-020 de 2022, la UNP profirió la Resolución MTSP 0043 de 25 de febrero de 2022, por medio de la cual reconoció nuevas medidas de protección reforzadas para el señor Francisco Gamboa Hurtado[34], dichas medidas tampoco han sido implementadas. En otras palabras, a pesar de la adopción formal de las medidas de protección, estas siguen sin materializarse e incluso el esquema de seguridad con el que contaba continúa presentando alteraciones sin que su nivel de riesgo haya disminuido.

 

36.            Precisamente ante esta situación y ante las recientes fallas adicionales en el esquema con el que contaba, presentó una nueva acción de tutela dado el incumplimiento y los nuevos hechos presentados con posterioridad a la emisión de la referida Resolución MTSP 0043 de 25 de febrero de 2022. Al conocer de esta acción de tutela, el Juzgado de Circuito Promiscuo 001 de Familia de San José del Guaviare confirmó la situación descrita por el accionante, y se manifestó respecto del incumplimiento:

 

“si bien la Unidad Nacional de Protección ha realizado gestiones tendientes a cumplir con la obligación estatal que tiene frente a la garantía de las medidas de seguridad adoptadas en favor del accionante como protegido por parte de la misma, dichas gestiones no han sido positivas, sin que pueda quedar exonerada de su responsabilidad, sobre la sola base de no contar con oferta por parte de las empresas con las cuales tiene contratos o convenios de suministro, porque de no tener las mismas la capacidad necesaria a realizar los suministros, se debe explorar la procedencia de extender tales contratos o acuerdos con otras entidades que sí lo estén (…)” (subrayas fuera del texto original)[35]. 

 

 

37.            Ahora, para la Sala es claro que el accionante inicialmente no presentó un incidente de desacato o una solicitud de cumplimiento ante el juez de instancia de la tutela T-8.009.306. En cambio sí acudió, como primera medida, a una nueva acción constitucional de tutela como mecanismo judicial para solicitar la protección de sus derechos ante los hechos sobrevivientes de riesgo y el incumplimiento sostenido en el tiempo por parte de la UNP. No obstante, pese a las diversas actuaciones de los jueces de tutela que han conocido de su situación de seguridad, incluido este último amparo que tuvo lugar con posterioridad al fallo emitido por la Corte no encuentra la Sala que la UNP haya ejecutado efectivamente las medidas encaminadas a garantizar su vida y la de su familia.

 

38.            Por el contrario, la reciente sentencia de tutela proferida por la autoridad judicial citada muestra que inclusive la entidad expone “la falta de oferta por parte de las empresas con las cuales tiene contratos o convenios de suministro”. A pesar del amparo concedido por el juez, el accionante tuvo que acudir a la solicitud de cumplimiento ante la Corte. Esta situación no puede ser ajena a la Sala, pues preocupa el tiempo que ha transcurrido, así como la cantidad considerable de trámites administrativos y judiciales efectuados por el accionante[36], sin que se haya hecho efectiva la protección de su vida e integridad, junto con la de su familia, toda vez que estas medidas también cobijan a su núcleo familiar[37].

 

39.            En tal sentido, conviene señalar que el incumplimiento de la UNP frente a la implementación de las medidas reconocidas en favor del accionante se ha mantenido en el tiempo. Desde 2018 le era exigible a dicha entidad implementar las medidas de seguridad idóneas para asegurar su protección y la de su familia, conforme lo expuesto por la Corte en la Sentencia SU-020 de 2022[38]. En efecto, es posible advertir que desde mediados de 2018 el señor Gamboa ha acudido de manera reiterada ante la UNP y otras autoridades para poner en conocimiento su situación de riesgo. No obstante, como constató la Corte en la mencionada providencia, a la fecha de la presentación de la acción de tutela (junio de 2020) aún no contaba con dichas medidas, pese a que ya le habían sido reconocidas formalmente. Esta situación ha persistido pese a las diversas actuaciones administrativas y judiciales del accionante, entre las cuales están las distintas acciones de tutela. A continuación, la Sala presenta un breve recuento de las principales actuaciones y de las decisiones adoptadas:

 

a.                      El 9 de julio de 2018 el actor puso en conocimiento los hechos de amenazas ante la Defensoría del Pueblo, el Ministerio del Interior, y a la oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos[39].

b.                     El 14 de junio de 2019, el Defensor del Pueblo Regional Guaviare solicitó a la UNP adoptar medidas de protección urgentes en favor del Señor Francisco Gamboa para poder garantizar su seguridad[40].

c.                      Con posterioridad a la solicitud del Defensor del Pueblo, la UNP emitió la Resolución MTSP 00332 de 30 de abril de 2020. No obstante, el 2 de marzo de 2020 el accionante tuvo que solicitarle nuevamente a la UNP la implementación del Esquema que le había sido aprobado[41]. Ante la continua ausencia de ejecución de medidas puntuales, interpuso la primera acción de tutela solicitando la materialización urgente de las medidas[42].

d.                     El 18 de junio de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, concedió la protección de los derechos invocados por el accionante y ordenó a la UNP materializar las medidas de protección reconocidas en la Resolución MTSP 0032 de 30 de abril de 2020[43].

e.                      El 25 de junio de 2020, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, declaró la carencia Actual de Objeto de la tutela, en tanto el Tribunal Administrativo ya había dado la orden específica a la UNP de brindar protección al accionante[44]. 

f.                       Una vez esta acción de tutela inició el proceso de revisión por parte de la Corte, esta Corporación adoptó medidas provisionales por medio del Auto 011 de 28 de enero de 2021 con el fin de que al accionante le fueran entregadas de forma inmediata y sin alteraciones las medidas de seguridad adoptadas por la UNP.

g.                     Posteriormente, por medio de la sentencia SU-020 de 27 de febrero de 2022[45], notificada por el juez de instancia el 22 de abril de 2022, la Corte dio la orden de brindar la protección debida al Señor Gamboa, así como adelantar las medidas para garantizar que contara con las medidas pertinentes de protección.

h.                     Aún después de proferida la sentencia, el Señor Francisco Gamboa presentó una petición ante la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección de la UNP para el debido cumplimiento de la MTSP 0032 de 25 de febrero de 2020 junto con otras medidas. 

 

40.            El anterior recuento evidencia que el actor ha acudido ante diversas autoridades judiciales en reiteradas ocasiones para lograr la materialización de las medidas de protección que le han sido aprobadas. Sin embargo, a pesar de las providencias que han emitido los órganos judiciales y de las actuaciones administrativas de otras autoridades, dichas medidas siguen sin materializarse en debida forma. Por ese motivo, esta Sala considera que, tal como lo explicó anteriormente, al valorar si activa la competencia para asumir el cumplimiento del fallo en un asunto concreto, también le corresponde definir si lo hace antes o después del juez de instancia evaluando distintos factores, entre estos, la efectividad de las medidas a adoptar por parte del juez de instancia, según lo ha considerado la jurisprudencia constitucional[47].

 

41.            Así, en este caso, la Sala encuentra que el paso del tiempo y los graves hechos puestos de presente en la solicitud de cumplimiento revelan la imposibilidad de los jueces de tutela que han conocido de la situación de seguridad del accionante para asegurar el debido cumplimiento de las órdenes proferidas para salvaguardar los derechos fundamentales a la vida, a la integridad y la seguridad del señor Francisco Gamboa Hurtado y su familia. Especialmente, de aquellas órdenes dictadas por la Corte en su caso, en el numeral cuarto de la parte resolutiva de la citada Sentencia SU-020 de 2022.

 

42.            Por estas razones, la Sala advierte que está ante un manifiesto incumplimiento de las órdenes dictadas para proteger los derechos fundamentales invocados por el accionante, sin que los jueces que han conocido del asunto hayan logrado adoptar los mecanismos conducentes para hacer efectivas estas órdenes o las medidas que hasta ahora han adoptado han sido ineficaces conforme lo ha considerado la jurisprudencia constitucional[48].

 

B.3. Persiste el riesgo de los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad y la integridad física del solicitante y de la población firmante del Acuerdo Final de Paz. La magnitud de este riesgo hace necesaria la intervención de la Corte encaminada a lograr la protección efectiva de estos derechos

 

43.            El accionante solicita a esta Sala de Seguimiento iniciar el trámite de cumplimiento porque sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la seguridad aún se encuentran gravemente afectados al no contar con las medidas de protección que requiere pese a las órdenes impartidas por la Corte en la Sentencia SU-020 de 2022. En tal sentido, expresa que, si bien a partir de la orden contenida en el numeral cuarto de dicha Sentencia la Corte adoptó medidas para salvaguardar sus derechos, actualmente, es decir, más de seis meses después del momento en que se profirió esta Sentencia, la UNP no ha implementado el esquema de seguridad que requiere. En ese sentido, el escrito señala:

 

 “(…) La Unidad Nacional de Protección no ha materializado las medidas de protección que requiero como resultado del nuevo análisis del esquema de protección ordenado, además las medidas existentes han sido desmejoradas ya que el único vehículo asignado no está en funcionamiento, pese a las reiteradas peticiones a la entidad responsable para el cambio de este, y así garantizar mi seguridad y protección”[49].  

 

 

44.            Al respecto, la Sala encuentra que la situación específica de amenaza que se evidencia en este caso hace imperativa la intervención de esta Sala. Es la vida e integridad personal y familiar del accionante las que están en constante riesgo y, actualmente, pese a las órdenes emitidas por la Corte, la UNP sigue sin brindarle las medidas idóneas para salvaguardar su integridad física y mantener su seguridad personal y familiar de forma adecuada y proporcional al riesgo que afronta. Esta situación tampoco ha variado tras el nuevo fallo de tutela que ampara nuevamente sus derechos, por la falta de implementación de las nuevas medidas reconocidas por la propia entidad en los actos administrativos referenciados anteriormente.  

 

45.            Sobre lo anterior es importante recordar que, según lo ha expuesto la jurisprudencia constitucional en reiteradas providencias, el derecho a la vida es el sustrato ontológico de la existencia de los restantes derechos[50]. De manera que su garantía debe ser uno de los fines esenciales de todas las autoridades públicas del territorio nacional, especialmente, de aquellas cuya función es precisamente brindar protección ante riesgos de seguridad extraordinarios y extremos. Este deber cobra mayor fuerza en el proceso de construcción de paz y de un Estado democrático. En ese Sentido, en la Sentencia C-026 de 2018, la Corte señaló:

 

“(…) el tránsito del uso de las armas a la democracia y el reconocimiento de la institucionalidad por parte de quienes conformaban grupos al margen de la ley, implica la adopción de medidas por parte del Estado, en protección de la vida e integridad personal que habilite una reincorporación social segura y pacífica”[51].

 

46.            De lo anterior se desprende una comprensión más amplía de las garantías de seguridad, de la protección al derecho a la vida y la integridad física de las personas firmantes del Acuerdo. En ese sentido, tales garantías trascienden la esfera individual de los excombatientes y, tras la salida negociada y pacífica del conflicto armado, constituyen uno de los ejes claves en el proceso de construcción de paz que busca la consolidación de un Estado democrático y pluralista. En el marco de este reconocimiento, las autoridades tienen un deber prioritario de brindarles protección. Tal como dispuso la Sentencia SU-020 de 2022:

 

“el apremio por conferir a la población signataria del Acuerdo Final de Paz garantías de protección es mayor cuando se considera que depusieron las armas a cambio de transitar hacia la paz con la confianza de que su vida sería respetada. Ello no solo requiere implementar las normas que con carácter vinculante se expidieron para materializar los componentes del instrumento sino adoptar diversas decisiones o medidas efectivas y transformadoras por parte de las autoridades orientadas a garantizar su desarrollo y ejecución, todo ello a la luz de los criterios que se derivan del Acuerdo Final que deben ser cumplidos de buena fe y no pueden ser desconocidos”[52].

 

47.            En consideración a ello, esta Sala estima necesario asumir la competencia en el trámite de cumplimiento de la referencia y adoptar medidas inmediatas para que, sin más dilaciones, la UNP acate de forma estricta lo ordenado en el numeral cuarto de la parte resolutiva de la Sentencia SU-020 de 2022. Esto comprende, como ya lo explicó la Sala, materializar las medidas de seguridad que sean idóneas para asegurar la protección efectiva del accionante y de su familia que hayan sido reconocidas en el nuevo estudio de seguridad para reforzar el esquema de protección junto con las demás medidas, según el análisis efectuado en la Resolución MTSP 0043 de 2022.

 

48.            Igualmente, la Sala solicitará al juez de tutela de instancia del expediente T-8.009.306, Consejo de Estado, Sección Quinta, Sala de lo Contencioso Administrativo, que remita a esta Sala copia digital de todas las actuaciones procesales, solicitudes y demás memoriales y oficios que reposen dentro del expediente con posteridad a la notificación de la Sentencia SU-020 de 2022. Así mismo, la Sala le pedirá que remita periódicamente cualquier documentación sobre este asunto dentro del expediente de la referencia. Ello, con el fin de verificar si hay informes adicionales presentados por la UNP u otra entidad, que no sean conocidos por esta Sala, en relación con la implementación de las medidas de seguridad en favor del accionante, así como para conocer si obran otras actuaciones de dicho órgano judicial relacionadas con el cumplimiento del fallo en el caso concreto.

 

           III. DECISIÓN  

 

Con fundamento en lo expuesto en las anteriores consideraciones, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia SU-020 de 2022,  

 

RESUELVE  

 

 

PRIMERO. – ASUMIR LA COMPETENCIA de la solicitud de cumplimiento elevada por el señor Francisco Gamboa Hurtado, en relación con la orden dictada en el numeral cuarto de la parte resolutiva de la Sentencia SU-020 de 2022.

 

SEGUNDO. – ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que, si aún no lo ha hecho, dé cumplimiento de forma inmediata y sin más dilaciones, a lo ordenado por la Corte en el numeral cuarto de la Sentencia SU-020 de 2022.

 

En tal sentido, la Unidad Nacional de Protección deberá MATERIALIZAR las medidas de seguridad idóneas para asegurar la protección efectiva del accionante. Particularmente las concedidas en el Acto Administrativo MTSP 0043 del 25 de febrero de 2022 expedidas como resultado del estudio de seguridad efectuado con ocasión de la Sentencia SU-020 de 2022.

 

En el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta decisión, la Unidad Nacional de Protección deberá INFORMAR a la Sala Especial de Seguimiento sobre:

 

(i) El cumplimiento de lo ordenado en el presente Auto.

 

(ii) Las razones de la demora para la implementación de las medidas, aun cuando ya se adelantaron los nuevos estudios de seguridad. Para ello, deberá incluir en el informe una explicación que le permita comprender a la Sala los obstáculos y barreras para la implementación de todas las medidas de seguridad reconocidas por esa misma entidad en favor del accionante, así como las razones de interrupción y alteración del esquema de seguridad con el que contaba previamente, pese a lo ordenado por la Corte expresamente en la Sentencia SU-020 de 2022.

 

(iii) Las acciones disciplinarias y/o de vigilancia que, frente al reiterado incumplimiento, hayan sido adoptadas por los superiores jerárquicos de los funcionarios de la Unidad Nacional de Protección encargados de asignar estas medidas de seguridad.

 

El incumplimiento de esta orden podrá acarrear responsabilidad disciplinaria y/o penal y sanciones, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 27, 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991.

 

TERCERO. – SOLICITAR al Consejo de Estado, Sección Quinta, Sala de lo Contencioso Administrativo, REMITIR a esta Sala, en un término no superior a tres (3) días hábiles, copia digital de las todas las actuaciones procesales, solicitudes y demás memoriales y oficios que obren dentro del expediente radicado en la Corte Constitucional bajo el número T-8.009.306, con posteridad a la notificación de la Sentencia SU-020 de 2022. Igualmente, deberá ALLEGAR periódicamente cualquier documentación sobre este asunto particular dentro del expediente de la referencia a esta Sala de Seguimiento.

 

CUARTO. – COMUNICAR el contenido de esta decisión al solicitante, Francisco Gamboa Hurtado, a la Unidad Nacional de Protección y al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase, 

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General