A292-22 Auto 292/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
Referencia: expediente CJU-628
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Noveno Administrativo de Oralidad de Popayán y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D. C., nueve (9) de marzo de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
1. El 20 de febrero de 2018,[1] el señor Wilder Gil Ojeda Ojeda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó mediante apoderado judicial una demanda en contra de la Empresa Social del Estado Popayán.[2] El demandante pretendió que: (i) se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio JUR-018-001933 del 22 de septiembre de 2017 emitido por la E.S.E. demandada mediante el cual se negó la existencia de una relación laboral y el pago de las correspondientes acreencias; a título de restablecimiento del derecho (ii) se reconociera la existencia de una relación laboral con la demandada efectuando actividades propias de servidor público desde el 2 de noviembre de 2007 hasta el 15 de junio de 2017; y en consecuencia (iii) se condenara a la demandada a pagar a favor del accionante las prestaciones sociales derivadas de la relación laboral y las respectivas indemnizaciones a que haya lugar. El demandante afirmó que durante el período señalado se desempeñó como conductor en el área administrativa y su vinculación se dio a través de diferentes contratos de prestación de servicios.
2. Como parte de los hechos, el accionante sostuvo que su vinculación con la ESE Popayán se dio mediante los siguientes vínculos: (i) desde el 2 de noviembre de 2007 hasta el 13 de octubre, a través de “convenio sindical” con la Cooperativa de Trabajo Asociado P.S.A.; (ii) desde el 1 de octubre de 2011 hasta el 30 de enero de 2013 mediante “diferentes contratos de prestación de servicios” suscritos directamente con la entidad accionada; (iii) desde el 1 de febrero de 2013 hasta el 31 de julio de 2016, por vía de un “contrato sindical” con el Sindicato de Trabajadores SINTRASALUD; (iv) desde el 1 de agosto de 2016 hasta el 28 de febrero de 2017, mediante “contrato sindical” por intermedio de la Asociación Gremial Especializada en Salud del Occidente AGESOC; y (v) desde el 1 de agosto de 2016 hasta el 15 de junio de 2017 continuó su vinculación con el Sindicato de Trabajadores SINTRAUNPROS. En el expediente reposan copias de los siguientes contratos: OPS No. 214 entre el 14 de octubre y el 31 de diciembre de 2011; OPS No. 72 entre el 2 enero y el 30 de abril de 2012; Otro si No. 1 OPS No. 72 entre el 1 y el 31 de mayo de 2012; OPS No. 245 entre el 2 de junio y el 1 de septiembre de 2012; OPS No. 516 entre el 3 de septiembre y el 31 de diciembre de 2012; OPS No. 08 entre el 2 y el 16 de enero de 2013; Contrato Colectivo Sindical de Prestación de Servicio suscrito entre SINTRAUNPROS y la Empresa Social del Estado ESE con el afiliado Wilder Gil Ojeda Ojeda entre el 1 y el 15 de junio de 2017; Contrato Colectivo Sindical de Prestación de Servicio suscrito entre SINTRAUNPROS y la Empresa Social del Estado ESE con el afiliado Wilder Gil Ojeda Ojeda entre el 13 de marzo y el 30 de abril de 2017 y Contrato Colectivo Sindical de Prestación de Servicio suscrito entre SINTRAUNPROS y la Empresa Social del Estado ESE con el afiliado Wilder Gil Ojeda Ojeda entre el 1 y el 31 de mayo de 2017. [3]
3. El demandante afirmó que, el 30 de mayo de 2017, por intermedio del presidente de SINTRAUNPROS, la empresa demandada le informó que el 15 de junio de 2017 “terminaría la relación laboral con la ESE Popayán, sin haber incurrido en justa causa”. En consecuencia, el 15 de junio de 2017, en ejercicio del derecho de petición, el señor Ojeda solicitó el reintegro a su cargo argumentando “encontrarse en grave estado de salud en su columna vertebral, derivado de accidente laboral ocurrido mientras se encontraba transportando una unidad odontológica”. El 22 de junio de 2017 la ESE Popayán, mediante Oficio No. GER 335 dio respuesta negativa al derecho de petición. Posteriormente, el 13 de septiembre de 2017, mediante reclamación administrativa el demandante solicitó a la entidad demandada el reconocimiento de una relación laboral y el pago de las correspondientes acreencias. Mediante el Oficio JUR-018-001933 del 22 de septiembre de 2017, la ESE Popayán emitió una respuesta negativa. Finalmente, el 19 de enero de 2018 la Procuraduría 39 Judicial II para asuntos administrativos declaró fallida la conciliación solicitada por las partes.[4]
4. En la demanda, el actor argumentó que aun cuando su vinculación en algunas ocasiones se dio a través de contratos suscritos con un sindicato, lo cierto es que la entidad accionada no podía desconocer que los mismos no debían ser asumidos como “contratos sindicales”, pues él no prestaba el servicio “en forma independiente sino subordinada y no contaba con autonomía técnica ni directiva.” En esa medida, señaló que la ESE “al desarrollar sus funciones a través de contratos con terceros, está predeterminando el ocultamiento de verdaderas relaciones laborales y no cumple con su deber de crear los cargos en la planta de personal de la entidad para el desarrollo de sus funciones propias o permanentes.” Además, advirtió que la demandada dejó de lado que “el contrato de prestación de servicios con el Estado sólo se puede celebrar para aquellas tareas específicas diferentes de las funciones permanentes de la entidad, en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por las personas vinculadas laboralmente a la entidad oficial contratante o cuando se requieren conocimientos especializados.”[5] Y a modo de conclusión, el demandante indicó que:
“En consideración a las diferencias esenciales entre el contrato laboral y el contrato de prestación de servicios, debe ser aplicado el principio de prevalencia de la realidad sustancial sobre la forma al momento de determinar el tipo de contrato realmente existente, de conformidad con el artículo 53 Superior, de manera que si se constatan los elementos materiales para que exista una relación de trabajo, se debe determinar el vínculo laboral INDEPENDIENTEMENTE DEL NOMBRE O FORMA QUE LAS PARTES LE HAYAN OTORGADO AL CONTRATO, llámese contrato de prestación de servicios, o como en el caso en discusión, contrato sindical, en consecuencia debe garantizarse el principio de la realidad sustancial sobre la forma y la eficacia del contrato realidad.”[6] (Mayúsculas originales).
5. Una vez repartida la demanda, el 28 de mayo de 2018,[7] el Juzgado Noveno Administrativo de Oralidad de Popayán la inadmitió, al considerar que adolecía de fallas que podían ser subsanadas y otorgó al demandante el plazo de 10 días para su corrección. Una vez corregida la demanda, el 4 de octubre de 2018,[8] la autoridad judicial admitió la demanda y ordenó su traslado a la parte demandada. Posteriormente, mediante auto del 9 de julio de 2020,[9] el Juzgado Noveno Administrativo de Oralidad de Popayán resolvió declarar probada la excepción de falta de jurisdicción propuesta por la entidad demandada y remitió el expediente para su reparto entre los jueces laborales del Circuito de Popayán. Consideró que, si bien la entidad demandada es de carácter público, el trabajo desempeñado por el accionante corresponde al de conductor, el cual corresponde a trabajadores oficiales del sector salud y en consecuencia, de conformidad con los artículos 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA),[10] el parágrafo del artículo 26 de la Ley 10 de 1990 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, su estudio es competencia de la Jurisdicción Ordinaria.
6. Por su parte, mediante auto del 4 de marzo de 2021,[11] el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán resolvió declarar su falta de jurisdicción para conocer la demanda, propuso el conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Lo anterior, por cuanto, a su juicio, contrario a lo manifestado por el Juzgado Noveno Administrativo de Oralidad de Popayán, la labor de conductor de ambulancia no se relaciona con el mantenimiento de la planta física hospitalaria ni tampoco con los considerados de servicios generales, por lo que no es posible predicar la condición de trabajador oficial del demandante y en consecuencia, la controversia bajo estudio debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según lo dispuesto en los artículos 104 y 105 del CPACA.[12]
7. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[13] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[14] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[15] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[16]
9. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por Wilder Gil Ojeda Ojeda en contra de la E.S.E. Popayán (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Noveno Administrativo de Oralidad de Popayán citó los artículos 104 y 105 del CPACA y el artículo 26 de la Ley 10 de 1990. Por su parte, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán citó los artículos 104 y 105 del CPACA (presupuesto normativo).
10. En el Auto 492 de 2021,[17] la Sala Plena estableció que “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.” La Corte Constitucional ha llegado a esta conclusión con base en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, según el cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá los asuntos laborales relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, además es la que conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetos al derecho administrativo y en los que se encuentren involucradas las entidades públicas. Al contrario, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral le corresponde el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales.[18]
11. Ahora bien, las personas naturales se vinculan con el Estado para prestar sus servicios u oficios, a través de tres tipos de relaciones: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y (iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios. Al respecto, esta Corporación ha mencionado que las dos primeras modalidades suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última no, dado su carácter “contractual estatal”.[19] En específico, el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 señala que entre los contratos estatales[20] están los contratos de prestación de servicios, que son “los que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.”
12. En ese sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado, porque es la Jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto.[21] Este Tribunal ha establecido, además, que dicha Jurisdicción dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado.[22] En consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
13. En atención a lo desarrollado por esta Corporación en el Auto 492 de 2021,[23] el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la medida que el señor Wilder Gil Ojeda Ojeda pretende el reconocimiento de una relación laboral con la Empresa Social del Estado Popayán, producto de la suscripción de distintos contratos sucesivos de prestación de servicios con dicha entidad y de otros celebrados con una agremiación sindical. En ese sentido, el actor cuestiona tanto la validez del acto administrativo a través del cual se negó la existencia del vínculo laboral reclamado, como la modalidad contractual mediante la cual él habría prestado sus servicios. Esto, con el fin de obtener en sede judicial no sólo el reconocimiento de la presunta relación laboral con el Estado, sino el acceso a las acreencias a las que estima tener derecho así como su reintegro.
14. En este punto, se debe aclarar que el Auto 492 de 2021 resulta plenamente aplicable en esta ocasión puesto que allí se resolvió un conflicto de jurisdicciones en el marco de una demanda relacionada con la declaración de una relación laboral, por la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios con la entidad accionada en ese momento. En el caso de la referencia, según se vio en los antecedentes reseñados (supra 2), las pretensiones tienen como fundamento fáctico principal básicamente la existencia de dos grupos de contratos: (i) los de prestación de servicios suscritos desde el 1 de octubre de 2011 hasta el 30 de enero de 2013 directamente con la entidad accionada, y (ii) los restantes celebrados con una agremiación sindical. Como se ve, lo primero guarda plena identidad con el caso decidido en el Auto 492 de 2021, y lo segundo en sí mismo no desvirtúa de ninguna manera la vinculatoriedad de dicho precedente, tal como se explica enseguida.
15. Por un lado, el actor reclama que la entidad pública demandada, directa y exclusivamente, asuma el reconocimiento del presunto vínculo laboral que considera encubierto, entre otros, con los contratos suscritos con un sindicato. Al respecto, no se debe perder de vista que tanto las pretensiones, como los hechos y los argumentos planteados en la demanda, están dirigidos únicamente en contra de la Empresa Social del Estado Popayán. Entidad para la cual el actor alega haber prestado sus servicios a través de todas las contrataciones ya mencionadas, por lo que pide la aplicación del principio de realidad laboral.
16. Por otro lado, en esta ocasión particularmente no es labor de la Corte revisar y pronunciarse acerca de la naturaleza, alcance y características de los contratos suscritos con el sindicato. Esto constituiría un prejuzgamiento indebido si se tiene en cuenta que uno de los planteamientos que el actor presenta en la demanda es, precisamente, que se valore el contenido de los mismos y que no sean considerados “contratos sindicales”. Por tanto, mal haría esta Corporación al emitir juicios al respecto, siendo esa una función que en esta ocasión sólo le compete al juez que asuma el conocimiento del asunto.
17. En esa medida, es claro que este conflicto de jurisdicciones debe resolverse bajo la misma línea de decisión del Auto 492 de 2021 y, en consecuencia, la competencia debe ser asignada a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esto porque: (i) el actor advierte la existencia de contratos de prestación de servicios celebrados con la entidad pública accionada y de otros suscritos con una agremiación sindical, con fundamento en todos los cuales considera que se ha consolidado un vínculo laboral con el Estado; y (ii) se controvierte la validez del acto a través del cual la demandada negó el reconocimiento de la relación laboral.
18. De acuerdo con todo lo anterior, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado Noveno Administrativo de Oralidad de Popayán conocer de la demanda presentada por el señor Wilder Gil Ojeda Ojeda en contra de la Empresa Social del Estado de Popayán. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
19. “De conformidad con el artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.”[24]
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Noveno Administrativo de Oralidad de Popayán y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán y DECLARAR que el Juzgado Noveno Administrativo de Oralidad de Popayán es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por el señor Wilder Gil Ojeda Ojeda en contra de la Empresa Social del Estado Popayán.
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-628 al Juzgado Noveno Administrativo de Oralidad de Popayán para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
KARENA CASELLES HERNÁNDEZ
Magistrada (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acta de reparto. Documento digital “003 BOLETA DE REPARTO JUZ ADMINISTRATIVO”, P. 1.
[2] La demanda consta en el documento digital “002 DemandaAnexos”, Pp. 80-98.
[3] Documento digital “002 DemandaAnexos”, Pp. 30-53.
[4] Documento digital “002 DemandaAnexos”, Pp. 7-79.
[5] Documento digital “006 CorrecciónDemanda”, P. 11.
[6] Documento digital “006 CorrecciónDemanda”, Pp. 13 y 14.
[7] Documento digital “004 AutoInadmite”, P. 1.
[8] Documento digital “007 AutoAdmisorio”, Pp. 1-3.
[9] Documento digital “016 AutoDeclaraProbadaFaltaJurisdiccion”, Pp. 1-6.
[10] Ley 1437 de 2011. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[11] Documento digital “2020-118- AUTO Propone conflicto de jurisdicción - wilder ojeda - ESE POPAYAN”, Pp. 1-6.
[12] El asunto fue remitido a la Corte Constitucional mediante correo electrónico el 17 de marzo de 2021. El 25 de mayo de 2021 la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia para su sustanciación al Despacho de la magistrada Diana Fajardo Rivera. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 9 de junio de 2021.
[13] Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[16] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[17] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[18] A partir de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 del CPTSS. Según el primero de ellos, la Jurisdicción Ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el artículo 2.5 del CPTSS plantea que la Jurisdicción Ordinaria Laboral estudiará los casos relacionados con la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no sean competencia de otra autoridad.
[19] Auto 492 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[20] “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad (…).” Artículo 32, Ley 80 de 1993.
[21] Auto 492 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado que cita la Sentencia T-1293 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[22] Auto 492 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado que cita las sentencias T-1210 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-217 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-279 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa, y T-031 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[23] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[24] Auto 492 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.