A431-22 Auto 431/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Nulidad de actos administrativos sobre restitución de aportes a salud
Referencia: Expediente CJU-946
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 23 Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín, Antioquia.
Magistrada ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D. C., treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
I. ANTECEDENTES
1. El 11 de enero de 2017, la EPS SURAMERICANA S.A. (en adelante, EPS SURA) interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones), con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos en los que la demandada ordenó a la demandante i) la devolución de los aportes realizados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, correspondientes a los meses de marzo a julio del año 2014, deducidos de las mesadas pensionales de la señora Clara Inés Ramírez Ramos y ii) iniciar el proceso de cobro coactivo de esos dineros. Asimismo, solicitó a título de restablecimiento del derecho, que no se exigiera la devolución de los mencionados aportes[1]. Como restablecimiento del derecho, solicitó que no se exija a EPS SURA el pago de los mencionados aportes.
2. El asunto, le correspondió por reparto al Juzgado 23 Administrativo Oral de Medellín, Antioquia, que en providencia del 16 de agosto de 2017, declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente para que fuera repartido entre los juzgados laborales del circuito de la misma ciudad. Argumentó que el presente asunto hace referencia a una controversia entre entidades integrantes del sistema general de la seguridad social, relativo a la devolución de aportes en salud deducidos de una mesada pensional, por lo que la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para adelantar el asunto conforme al numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y Seguridad Social -CPTSS-[2].
3. El expediente fue repartido al Juzgado 7 Laboral del Circuito de Medellín, Antioquia, que mediante decisión del 26 de septiembre de 2017, dispuso remitir el expediente a los Juzgados de Pequeñas Causas Laborales, en razón a la cuantía del asunto[3].
4. El proceso le fue asignado al Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín, Antioquia, que mediante providencia del 2 de marzo de 2020, propuso conflicto de jurisdicciones y ordenó remitir las diligencias al Consejo Superior de la Judicatura. Fundamentó su postura en que la discusión planteada no radica en la existencia de un derecho pensional, sino que se refiere a la presencia de vicios en la expedición de las resoluciones demandadas. En ese sentido, conforme a los artículos 82, 104, 137, 138 y 155 del Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- y a la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura[4], consideró que el presente asunto compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
5. Finalmente, el 18 de mayo de 2021, el Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín, Antioquia, en cumplimiento de lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2015, remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones[5].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
7. Esta Corporación ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[6]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[7]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[8]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[9].
8. En el caso de la referencia, se satisfacen los anteriores presupuestos:
(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el Juzgado 23 Administrativo Oral de Medellín y de la jurisdicción ordinaria laboral en cabeza del Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín, Antioquia.
(ii) Presupuesto objetivo: la controversia se enmarca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por parte de la EPS SURA contra Colpensiones.
(iii) Presupuesto normativo: conforme lo reseñado en los antecedentes (supra 2 y 4), ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional o legal, en los que soportan sus posiciones. En efecto, de un lado, el Juzgado 23 Administrativo Oral de Medellín rechazó su competencia con fundamento en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, según el cual la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer de las controversias que se presenten entre entidades integrantes del sistema general de la seguridad social. De otro lado, el Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín, lo hizo con base en los los artículos 82, 104, 137, 138 y 155 del CPACA, según los cuales, el presente asunto compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dado que la entidad demandante, pretende que se declare la existencia de vicios en la expedición de las resoluciones demandadas.
La competencia para conocer de la demanda de EPS SURA es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
9. La Corte Constitucional, en el Auto 447 de 2021[10], reiterado en el Auto 686 de 2021[11], estableció que cuando se acude ante la jurisdicción para solicitar la nulidad de actos administrativos proferidos por Colpensiones, que tengan por objeto ordenar a una entidad promotora de salud (EPS) la restitución de aportes a salud, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del asunto. La Corte ha concluido que ello es así con fundamento en los numerales 4 y 5 del Artículo 2 de la Ley 712 de 2001[12], así como los artículos 104, 138 y 155 del CPACA[13]. Según la Corte la controversia que se suscita no se refiere directamente a la prestación de servicios de seguridad social ni a la ejecución de obligaciones del Sistema General de Seguridad Social -SGSS-, sino a la devolución de unos aportes parafiscales, siendo inaplicables los numerales 4 y 5 del Artículo 2 de la Ley 712 de 2001. Asimismo, indicó la Corte que el fondo del asunto se relaciona con una discusión sobre la validez del acto administrativo que Colpensiones expidió, por lo que, en estos casos, de conformidad con los artículos 104, 138 y 155 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la encargada de juzgar la legalidad de tales resoluciones[14].
Caso Concreto
10. En el presente caso, se evidencia que la EPS SURA presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, para que se declare la nulidad parcial de la Resolución No. GNR 360288 del 17 de noviembre de 2015, que ordenó a la entidad demandante la devolución de los aportes a salud descontados de las mesadas pensionales de la señora Clara Inés Ramírez Ramos y el inicio del cobro coactivo de estos recursos parafiscales. Adicionalmente, pretende que se declare la nulidad de las resoluciones que resolvieron los recursos interpuestos contra la mencionada resolución, y se disponga que no se exija a EPS SURA el pago de los aportes. En ese sentido, conforme a lo dispuesto por esta Corporación en el Auto 447 de 2021, la Corte resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado 23 Administrativo Oral de Medellín conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la EPS SURA.
11. En consecuencia, la Sala Plena ordenará la remisión del expediente al Juzgado 23 Administrativo Oral de Medellín, Antioquia, para que continúe con el trámite y comunique la presente decisión a los interesados.
12. Regla de decisión. De conformidad con el Auto 447 de 2021, en los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción para i) solicitar la nulidad de actos administrativos, ii) proferidos por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, iii) que tengan por objeto ordenar a una E.P.S. la restitución de aportes a salud e iniciar el proceso de cobro coactivo de esos aportes, será la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competente para conocer del asunto.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 23 Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín, Antioquia y DECLARAR que el Juzgado 23 Administrativo Oral de Medellín es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la EPS SURAMERICANA S.A. contra la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones.
SEGUNDO. REMITIR Por intermedio de la Secretaría General, el expediente CJU-946 al Juzgado 23 Administrativo Oral de Medellín, Antioquia, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
KARENA CASELLES HERNÁNDEZ
Magistrada (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La EPS SURA pretende la nulidad parcial de (i) la Resolución No. GNR 360288 del 17 de noviembre de 2015, en lo relativo a ordenar a la EPS SURA la devolución de los aportes a salud realizados por Colpensiones con cargo a la mesada pensional de la señora Clara Inés Ramírez Ramos; y (ii) la Resolución No. GNR 153536 del 01 de junio de 2016 y la Resolución No. VPB 25808 del 20 de junio de 2016, por medio de las cuales Colpensiones, resolvió, respectivamente, los recursos de reposición y apelación de la demandante y confirmó la decisión del 17 de noviembre de 2015. Expediente digital CJU-946, Archivo 01Expediente.pdf, folio 6.
[2] Expediente digital CJU-946, Archivo 01Expediente.pdf, folios 142 a 144.
[3] Expediente digital CJU-946, Archivo 01Expediente.pdf, folio 151 y 152.
[4] Providencia del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Radicado 110010102000201731500 (14916-34).
[5] Expediente digital CJU-946, Archivo 05AutoOrdenaRemitirCorteConstitucional.pdf, folio 1 y 2.
[6] Auto 155 de 2019.
[7] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[8] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[9] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[10] Expediente CJU 094.
[11] Expediente CJU 612.
[12] El numeral 4 del Artículo 2 de la Ley 712 de 2001 -modificado por el Artículo 622 de la Ley 1564 de 2012-, establece que dicha jurisdicción conocerá de las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. El numeral 5° de la misma disposición normativa, señala que la Jurisdicción Ordinaria Laboral también conocerá de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.
[13] El Artículo 104 del CPACA, señala que la Jurisdicción de lo contencioso administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. El Artículo 138 ibidem establece que “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá́ pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho(...)”. Así como el Artículo 155 precisa que “Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos (...) 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía. 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de cualquier autoridad, cuya cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. (...)”.
[14] No quiere decir esto que el simple hecho de que la decisión que se demande conste en un acto administrativo implique en todos los casos que el conocimiento corresponda a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Los jueces administrativos, en los términos del Artículo 104 del CPACA, deben verificar la legalidad de actos administrativos sujetos a derecho administrativo, es decir, son los competentes siempre y cuando la controversia verse sobre normas de derecho administrativo.