Auto 510/22

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

 

Referencia: expediente CJU-1061

 

Conflicto de jurisdicciones entre los juzgados 64 Administrativo de Oralidad y 20 Laboral, ambos del Circuito de Bogotá D.C.

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

 

Bogotá D.C., seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

      I.            ANTECEDENTES

 

1.                 En diciembre de 2016, la Asociación Mutual La Esperanza ESS EPS (en adelante, ASMET Salud EPS) formuló demanda ordinaria laboral en contra del Ministerio de Salud y de la Protección Social y las uniones temporales Nuevo FOSYGA y FOSYGA 2014, integradas por las siguientes sociedades^[1]: (i) el Grupo Asesoría en Sistematización de Datos Sociedad S.A.S.; (ii) Servis Outsourcing Informático S.A (en adelante, Servis S.A.) y (iii) Carvajal Tecnología y Servicios S.A.S. (antes ASSENDA S.A.S.). En concreto, solicitó (i) declarar que prestó servicios no POSS, que estaban a cargo de las demandadas; (ii) el reconocimiento y pago de $381.138.193 por concepto de “la prestación de servicios de salud no incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (No POSS)”^[2] y (iii) el “reconocimiento de intereses moratorios de los valores no cancelados”^[3]. Con todo, indicó que dichos servicios “fueron objeto de recobro administrativo”^[4].

 

2.                 El 30 de mayo de 2017, el juez 2° Laboral del Circuito de Popayán admitió la demanda^[5]. Luego, el 7 de julio de 2017, las sociedades integrantes de las uniones temporales demandadas allegaron al despacho de dicho juez la contestación de la demanda. En su escrito propusieron, entre otras, la excepción de falta de competencia por factor territorial, en los términos del artículo 11 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS). Esto, porque, según lo pactado entre el Ministerio de Salud y de la Protección Social y dichas sociedades en los contratos de consultoría 055 de 2011 y 043 de 2013, la sede de las uniones temporales Nuevo FOSYGA y FOSYGA 2014 debería “estar ubicada en un perímetro no superior a 1 kilometro de las instalaciones del Ministerio”^[6]. Habida cuenta de que el domicilio de dicho ministerio, “así como el de las demás codemandadas”^[7] es Bogotá D.C., solicitaron remitir el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de dicha ciudad.

 

3.                 El 30 de julio de 2018, el juez 2º Laboral del Circuito de Popayán admitió “la excepción previa de falta de competencia por factor territorial”^[8] y, por ende, rechazó la demanda. Argumentó que, conforme a lo dispuesto por el artículo 11 del CPTSS y a la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia^[9], el factor de competencia de los jueces laborales del circuito está determinado por “el lugar del domicilio de la entidad de seguridad social demandada o [por] el lugar donde se haya surtido la reclamación del respectivo derecho, a elección del demandante”^[10]. Así, concluyó que “el competente para conocer del presente asunto sería el Juez Laboral del Circuito de Bogotá (reparto)”^[11]. Esto, en tanto constató que el domicilio del Ministerio de Salud y de la Protección Social, así como el lugar de ejecución de las prestaciones de los contratos que este suscribió con las uniones temporales demandadas es Bogotá D.C.^[12]. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá D.C.

 

4.                 El 26 de septiembre de 2018, el juez 20 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. declaró la falta de jurisdicción para conocer sobre el asunto y remitió el expediente a los juzgados administrativos del circuito de Bogotá D.C. Sostuvo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer sobre controversias relativas a recobros, por dos razones:

 

4.1            Conforme a lo dispuesto por el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001, la jurisdicción ordinaria laboral solo conoce de “controversias referentes al sistema de seguridad social que se susciten de un lado, entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, [o] los empleadores y, del otro, las entidades administradoras o prestadoras”^[13]. En su criterio, las partes de la controversia no corresponden a los grupos previstos por dicha disposición y, por tanto, no es competente para conocer sobre el asunto.

 

4.2            La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia^[14] y del Consejo de Estado^[15] ha reiterado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer controversias relativas a recobros, en virtud del “marco de competencia general”^[16] previsto por el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Al respecto, sostuvo que, conforme a los artículos 218 de la Ley 100 de 1993 y 1º del Decreto 1283 de 1996, el FOSYGA–ahora ADRES– “actúa por delegación expresa”^[17] del Ministerio de Salud y de la Protección Social. Así las cosas, las decisiones sobre “glosar, devolver o rechazar las solicitudes de recobro por servicios”^[18] constituyen actos administrativos particulares y concretos. Por ende, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer sobre la controversia.

 

5.                 El Juzgado 64 Administrativo de Oralidad de la Sección Tercera del Circuito de Bogotá D.C. conoció del asunto por reparto. El 31 de mayo de 2019, propuso el conflicto de jurisdicción. Indicó que, con fundamento en el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001, la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura^[19] ha reiterado que la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer controversias sobre recobros. Lo anterior, porque los asuntos relativos al “cobro por vía judicial de los valores referentes a la prestación del servicio de salud no incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud, que el Sistema General de la Seguridad Social en Salud reconoce a sus usuarios y que están a cargo de la subcuenta de compensación del FOSYGA (hoy ADRES)”^[20] son propios de la seguridad social. Por su parte, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 limita la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, entre otros, a “las controversias y los litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado”^[21]. Debido a lo anterior, remitió el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

 

6.                 El 15 de junio de 2021, el Consejo Superior de la Judicatura remitió el expediente a la Corte Constitucional. En sesión de 28 de enero de 2022, la Sala Plena asignó el expediente de la referencia al despacho de la magistrada sustanciadora^[22]. El 2 de febrero del mismo año, el expediente digital fue remitido al referido despacho^[23].

 

   II.            CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

7.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

8.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados 20 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y 64 Administrativo de Oralidad del Circuito de esa misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda presentada por ASMET Salud EPS en contra del Ministerio de Salud y de la Protección Social y de las uniones temporales Nuevo FOSYGA y FOSYGA 2014 (párr. 1, supra) con el objetivo de obtener el reembolso por la prestación de servicios no incluidos en el POSS. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POSS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

9.                 Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[24]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[25], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
1.     Presupuesto subjetivo	Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [26].
2.     Presupuesto objetivo	Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[27].
3.     Presupuesto normativo	Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[28].

 

10.            La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

 

11.            La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda ordinaria laboral formulada por ASMET Salud EPS en contra de el Ministerio de Salud y de la Protección Social y de las uniones temporales Nuevo FOSYGA y FOSYGA 2014 configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que satisface:

 

(i)               El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado 20 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) el Juzgado 64 Administrativo de Oralidad del Circuito de la misma ciudad, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo^[29]. Por lo demás, la Sala advierte que el juez 2º Laboral del Circuito de Popayán no hace parte del conflicto sub examine, en tanto que rechazó el conocimiento del asunto de acuerdo a las reglas de competencia propias de la jurisdicción ordinaria laboral (párr. 3, supra).

 

(ii)             El presupuesto objetivo, puesto que se constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda ordinaria laboral formulada por ASMET Salud EPS en contra de las uniones temporales Nuevo FOSYGA y FOSYGA 2014 (párr. 1, supra).  

 

(iii)          El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párr. 4 y 5).

 

12.            En tales términos, a continuación, la Sala Plena determinará cuál de las autoridades judiciales en disputa debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.

 

4.     Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración de los Autos 389 de 2021 y 785 de 2021

 

13.            En el auto 389 de 2021^[30], la Sala Plena concluyó que la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, recae en los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011^[31].

 

14.            De un lado, la Sala Plena consideró que los recobros no son un asunto de la seguridad social, porque el proceso judicial relacionado con estos (i) no es una controversia relativa a la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS^[32] y (ii) se trata de controversias entre entidades administradoras del sistema de seguridad social en salud, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP^[33]. Por otro lado, la Corte señaló que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa. Esto, porque el procedimiento de recobro es (i) más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo^[34] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación^[35].

 

15.            Según el auto 862 de 2021^[36], estas mismas consideraciones con aplicables a los casos en los que las pretensiones se dirigen en contra del Ministerio de Salud y de la Protección Social. Asimismo, el auto 390 de 2021^[37] reconoció que la regla del auto 389 de 2021 es aplicable a casos en los que la parte demandada está integrada por la Nación y el referido ministerio. En estos términos, la jurisdicción contenciosa administrativa también sería competente para conocer sobre recobros solicitados a las personas jurídicas que han sido contratadas por esta cartera para auditar los procesos de recobros. Esto, por dos razones. Primero, el artículo 26 de la Resolución 5395 de 2013 dispone que el “Ministerio de Salud y Protección Social o la entidad que se defina para el efecto” podrá llevar a cabo el “cotejo de información y su resultado” dentro de la etapa de pre-auditoría de los recobros. Por su parte, los artículos 29 y 35 de la misma resolución prevén el mismo supuesto en los casos de “comunicación de los resultados de auditoría [integral] a las entidades recobrantes”. Segundo, según lo previsto por el artículo 2.6.1.8 del Decreto 780 de 2016, que compiló el Decreto 1283 de 1996, el ministro de Salud tiene capacidad para “contratar y ordenar el gasto” del SGSSS. Por lo anterior, la regla del auto 389 de 2021 también es aplicable para los casos en los que se demanda, entre otras, a las personas jurídicas contratadas por el Ministerio de Salud y de la Protección Social para que adelanten las etapas de pre-auditoría o auditoría dentro del proceso de recobro.

 

16.            Con todo, en el auto 785 de 2021^[38], la Sala Plena concluyó que la regla de decisión del referido auto 389 de 2021 también es aplicable a los “asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS”, de modo que el conocimiento de esas controversias “corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”.

 

17.            Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POSS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

 

5.     Caso concreto

 

18.            La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda interpuesta por ASMET Salud EPS en contra del Ministerio de Salud y de la Protección Social y de las uniones temporales Nuevo FOSYGA y FOSYGA 2014. Lo anterior, debido a que dicha EPS pretende obtener el pago de $381.138.193 por concepto de “la prestación de servicios de salud no incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (No POSS)” que prestó a los usuarios (párr. 1). Para la Sala, este es un asunto relacionado con la financiación de los servicios de salud, que no con su prestación y, en consecuencia, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe decidir sobre el mismo. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 64 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C. y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1061, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.            DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los Juzgados 20 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y 64 Administrativo de Oralidad del Circuito de esa misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 64 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C. es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la Asociación Mutual La Esperanza ESS EPS en contra del Ministerio de Salud y de la Protección Social y de las uniones temporales Nuevo FOSYGA y FOSYGA 2014.  

 

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1061 al Juzgado 64 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C. para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y a los juzgados 20 Laboral del Circuito de Bogotá D.C.  y 2º Laboral del Circuito de Popayán.  

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ANGEL CABO

Magistrada

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General