Auto 912/22

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

 

Cuando, con ocasión de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 132 de 2010, una EPS suscribe de mutuo acuerdo un acta de liquidación con una entidad territorial y luego pretende demandar la ejecución de las obligaciones contenidas en dicha acta, será competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, en los términos de los artículos 104 (inciso 1° y numeral 6°) y 297, numeral 4° del CPACA.

 

 

Referencia: Expediente CJU-1341.

 

Conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de la misma ciudad.

 

Magistrada Sustanciadora:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.

 

 

Bogotá, D. C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales y, especialmente, de acuerdo con lo consagrado en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el siguiente

 

AUTO

I.             ANTECEDENTES

 

1.   El 21 de febrero de 2020[1] la Entidad Promotora de Salud MALLAMAS, mediante apoderado judicial, instauró demanda ejecutiva en contra del municipio de Potosí (Nariño). Particularmente, solicitó librar mandamiento de pago por la suma de $44.926.011,70, correspondiente a la obligación contenida en el Acta de Liquidación No. 20150010[2], suscrita de mutuo acuerdo el 4 de febrero de 2015, en la que se estableció el saldo adeudado respecto de la “administración del Régimen Subsidiado en Salud para el período comprendido entre el 01 de abril de 2010 hasta el 31 de mayo de 2010”[3]. Además, pidió liquidar los intereses moratorios causados desde el 1º de abril de 2015 hasta el pago total de la obligación[4].

 

2.   La EPS demandante sostuvo que garantizó el aseguramiento en salud a la población del régimen subsidiado del municipio entre abril y mayo de 2010. Indicó que “se llevó a cabo la correspondiente liquidación del citado periodo, mediante la Acta de liquidación No.20150010”. Afirmó que “si bien es cierto para este periodo en concreto no hubo contrato por escrito si (sic) existió una relación contractual para la administración de recursos para la prestación de los servicios de salud del Régimen Subsidiado (…)”[5]. Lo anterior, debido a que “durante el periodo citado estuvo vigente el mencionado decreto, ya que posteriormente fue declarado inexequible en sentencia C-734 de 2010 de la Corte Constitucional”[6].

 

Manifestó que “[s]e han realizado varios acercamientos con el señor Alcalde del Municipio de Potosí, con el fin de que se cancele la deuda por concepto de la citada acta de liquidación”[7]. En ese sentido, indicó que, mediante escrito del 13 de octubre de 2017, el alcalde de esa entidad territorial propuso pagar el valor adeudado “con los recursos provenientes de Lotto en línea, una vez se realice el desahorro por parte del Ministerio de Hacienda-FONPET”. Sostuvo que, “se presentó solicitud de conciliación de forma conjunta, correspondiéndole a la Procuraduría 36 Judicial II para asuntos administrativos (…) no obstante la Procuraduría declaró que el asunto (…) no era susceptible de conciliación”[8].

 

3.   La demanda fue repartida al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto. Mediante Auto del 16 de septiembre de 2020^[9], ese despacho la rechazó por falta de jurisdicción y ordenó su remisión a los juzgados laborales del circuito de esa ciudad. Sostuvo que, de acuerdo con el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[10] (en adelante, CPTSS), el conocimiento de la controversia correspondía a la jurisdicción ordinaria laboral. Ello, por cuanto “el objeto de la controversia trata de un asunto propio del sistema de seguridad social en salud, entre actores de dicho sistema, sobre recursos del sistema y derivada de la prestación de servicios de salud a usuarios del mismo”.

 

4.                 En consecuencia, el asunto fue repartido al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto. Mediante Auto del 25 de febrero de 2021[11], esa autoridad judicial propuso un conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a “la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura”. En su criterio, debía prevalecer el factor objetivo sobre el subjetivo para determinar la competencia, por lo que “no es suficiente que el proceso se adelante contra una entidad que haga parte del sistema de seguridad social integral, sino que «es menester que el derecho en disputa pertenezca también al entorno de la seguridad social integral»”[12].

 

Bajo ese entendido, señaló que la demanda pretende la ejecución de una obligación contenida en un acta de liquidación final, derivada de una relación contractual regida por la Ley 80 de 1993. Indicó que, según el artículo 75 del Estatuto General de la Contratación, las controversias derivadas de contratos estatales deben ser conocidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

Aclaró que la controversia no versa sobre derechos relacionados con el reconocimiento y pago de prestaciones económicas o asistenciales previstas a favor de los afiliados, beneficiarios o usuarios del Sistema de Seguridad Social en Salud previsto en la Ley 100 de 1993. Por el contrario, la obligación dineraria que se persigue está estrictamente ligada a la relación contractual y, en ese entendido, es aplicable la excepción prevista en el inciso final del artículo 2.4 del CPTSS.

 

5.   Mediante Auto del 30 de julio de 2021[13], el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto modificó el numeral primero del Auto del 25 de febrero de 2021[14] y ordenó enviar el expediente a la Corte Constitucional.

 

6.   Mediante oficio No. 0630 del 10 de agosto de 2021, la secretaría de ese despacho judicial remitió el proceso a esta Corporación[15].

 

7.       El 28 de enero de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia a la Magistrada Sustanciadora[16].

 

8.       El 2 de febrero de 2022, el expediente fue entregado a la Magistrada Sustanciadora a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–.

 

II.          CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

1.   La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones^[17], de conformidad con el numeral 11 de artículo 241 de la Carta Política[18].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones ^[19]

 

2.   Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)^[20].

 

3.   En este sentido, el Auto 155 de 2019^[21] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

 

(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[22].

 

(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[23].

 

(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia^[24].

 

4.   En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

 

(i)               El conflicto negativo se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto), y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto).

 

(ii)            Existe una controversia entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de la misma ciudad, en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por la Entidad Promotora de Salud MALLAMAS contra el municipio de Potosí (Nariño). El propósito de la demanda es que se libre mandamiento de pago en favor de la demandada por concepto de la obligación contenida en el Acta de Liquidación No. 20150010[25] suscrita de mutuo acuerdo el 4 de febrero de 2015, en la que se determinaron los valores correspondientes al saldo pendiente derivado de la administración del Régimen Subsidiado en Salud para el período comprendido entre el 1° de abril y el 31 de mayo de 2010. A juicio de la demandante, “existió una relación contractual para la administración de recursos para la prestación de los servicios de salud del Régimen Subsidiado”[26].

 

(iii)          Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia en relación con el asunto. De una parte, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto fundamentó su postura en el artículo 2.4 del CPTSS. Indicó que el objeto de la controversia es un asunto propio del sistema de seguridad social en salud y, por ello, corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral conocer el asunto.

 

De otra parte, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de la misma ciudad fundamentó su falta de competencia en los artículos 75 de la Ley 80 de 1993 y 2.4 de la Ley 712 de 2001. Sostuvo que la obligación que se pretende ejecutar se deriva de una relación contractual con una entidad estatal. En ese entendido, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la encargada de resolver y decidir de fondo el asunto en debate.

 

Asunto objeto de decisión y metodología

 

5.   Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de la misma ciudad. Para tal efecto revisará: (i) el Decreto Legislativo 132 de 2010; (ii) la naturaleza jurídica de los contratos de aseguramiento del Régimen Subsidiado de seguridad social en salud; (iii) pronunciamientos jurisprudenciales sobre el acta de liquidación bilateral como título ejecutivo; (iv) la cláusula general de  competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y sus atribuciones para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas; (v) los asuntos de la seguridad social que corresponden a la jurisdicción ordinaria laboral y a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y (vi) resolverá el conflicto de la referencia.

 

Decreto Legislativo 132 de 2010[27]

 

6.   El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción, expidió el Decreto Legislativo 4975 del 23 de diciembre de 2009, por medio del cual declaró el estado de emergencia social.

 

7.   En el marco de ese estado de excepción, el Presidente expidió el Decreto Legislativo 132 de 2010[28]. En la parte considerativa de la normativa, expuso las dificultades de orden técnico, administrativo y fiscal a las que se enfrentaban las entidades territoriales al momento de celebrar los contratos para el aseguramiento de la población pobre y vulnerable en el Régimen Subsidiado. Por ello, consideró “necesario buscar un mecanismo que sustituy[era] el contrato de aseguramiento como soporte para la administración y giro de los recursos del Régimen Subsidiado”. Así, en primer lugar, dispuso la constitución de un patrimonio autónomo mediante un administrador fiduciario, a fin de: (i) recaudar los recursos que financian y cofinancian ese régimen de salud y (ii) girarlos directamente a las entidades promotoras de salud del régimen subsidiado (EPS) o a las instituciones prestadoras de servicios de salud (IPS) públicas o privadas, de acuerdo con la respectiva reglamentación.

 

En segundo lugar, derogó expresamente la expresión “[c]elebrar contratos para el aseguramiento en el Régimen Subsidiado de la población pobre y vulnerable” prevista en el artículo 44.2 de la Ley 715 de 2001[29]. La disposición en cita hace referencia a las competencias de los municipios con respecto al Sistema General de Seguridad Social en Salud en su jurisdicción.

 

8.   Posteriormente, el gobierno expidió el Decreto 1038 de 2010. Éste tuvo como propósito regular el primer giro directo del patrimonio autónomo a las EPS (correspondiente al bimestre de abril a mayo de 2010) y reglamentar las disposiciones del Decreto Legislativo 132 de 2010[30].

 

9.   En Sentencia C-252 de 2010[31], esta Corporación revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 4975 de 2009, que declaró el Estado de Emergencia Social en el territorio nacional. En esa providencia, la Corte, declaró la inexequibilidad de la norma estudiada, pues consideró que no se cumplían los presupuestos materiales para la configuración del estado de excepción. Específicamente, indicó que los hechos que motivaban la decisión no eran sobrevinientes ni extraordinarios. Puntualizó que las dificultades estructurales, de organización y de sostenibilidad del sistema de salud, tienen un origen anterior y que el Gobierno contaba con mecanismos ordinarios para remediar la crisis financiera del servicio de salud.

 

10.   Posteriormente, la Sentencia C-374 de 2010[32] declaró la inexequibilidad del Decreto Legislativo 132 de 2010. En esa oportunidad, la Corte sostuvo que, una vez expulsado del ordenamiento jurídico el decreto declarativo del Estado de Emergencia Social, los decretos legislativos dictados a su amparo seguían la misma suerte.

 

11.   De lo expuesto, se concluye que: (i) el Decreto 132 de 2010, sustituyó la facultad de los municipios para celebrar los contratos de aseguramiento en el régimen subsidiado. En su lugar, dispuso la creación de un patrimonio autónomo, mediante un administrador fiduciario, con el objetivo de recaudar los recursos que financian y cofinancian ese régimen de salud, y (ii) la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 132 de 2010, tiene efectos hacia el futuro[33]. De este modo, las actuaciones posteriores de las autoridades respecto del período en que estuvo en vigencia no están cobijadas por lo previsto en dicha normativa.

 

Naturaleza jurídica de los contratos de aseguramiento del régimen subsidiado de seguridad social en salud

 

12.   De manera reiterada[34], el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre los aspectos generales y particulares que envuelven los contratos de aseguramiento del régimen subsidiado de seguridad social en salud. Dicho Tribunal, ha señalado que este tipo de contratos se fundamentan en la Ley 100 de 1993. En específico, el artículo 215[35] ibídem, asignó a las entidades territoriales, a través de las direcciones locales, distritales y departamentales de salud, la función de suscribir contratos de aseguramiento en salud con las Entidades Promotoras de Salud (EPS) encargadas de afiliar a los beneficiarios del régimen subsidiado. En desarrollo de ello, el artículo 216, numerales 2º y 3º, disponen lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 216. Reglas Básicas para la Administración del Régimen de Subsidios en Salud.

 

(…)

 

2. Cuando la contratación se haga con una entidad que no sea propiedad de los usuarios como las Empresas Solidarias de Salud, la contratación entre las direcciones seccionales o locales de salud con las Entidades Promotoras de Salud se realizará mediante concurso y se regirá por el régimen privado, pudiendo contener cláusulas exorbitantes propias del régimen de derecho público.

 

3. Un representante de los beneficiarios del régimen subsidiado participará como miembro de las juntas de licitaciones y adquisiciones o del órgano que hace sus veces, en la sesión que defina la Entidad Promotora de Salud con quien la Dirección Seccional o Local de Salud hará el contrato. El Gobierno Nacional reglamentará la materia especialmente lo relativo a los procedimientos de selección de los representantes de los beneficiarios.”

 

13.   En ese sentido, la Ley 715 de 2001 en el artículo 44.2.3 fijó la obligación para las entidades territoriales y especialmente para los municipios, de contratar el aseguramiento y administración del régimen subsidiado de salud.

 

14.   Bajo estos supuestos, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo ha señalado que “el régimen jurídico de estos contratos es de derecho privado, aunque su naturaleza es eminentemente estatal- porque su celebración se efectúa con entidades territoriales- con aplicación de principios y mecanismos propios de la contratación pública”[36].

 

15.   En relación con las características del contrato de aseguramiento, Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ha precisado lo siguiente:

 

“[S]e trata de contratos de carácter bilateral, oneroso, atípicos, de ejecución sucesiva y conmutativos por cuanto las EPS se obligan a asegurar, administrar y ejecutar los recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud que garanticen la prestación de los servicios de salud a las personas de escasos recursos - relacionadas con el listado de focalización- y las entidades estatales les reconocen un valor per cápita, denominado Unidad de Pago por Capitación, UPC, la que se establece en razón al perfil epidemiológico de la población relevante, de los riesgos cubiertos y de los costos de prestación del servicio en las condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería”[37].

 

Acta de liquidación bilateral como título ejecutivo autónomo

 

16.   El artículo 32 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública establece que: “[s]on contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”.

 

17.   De acuerdo con el artículo 297.4 del CPACA constituye título ejecutivo “(…) el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”.

 

18.   En ese sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que el acta de liquidación bilateral o por mutuo acuerdo es “un negocio jurídico extintivo en el que las partes en ejercicio de su autonomía privada definen las cuentas del mismo, precisan el estado en que quedaron las prestaciones –créditos y deudas recíprocas– y se obligan a lo estipulado en el documento que se suscribe y la contiene”[38]. Cuando en dichas actas no se consignan salvedades o inconformidades relacionadas con cifras o valores y en general sobre su contenido, “el acta de liquidación bilateral constituye título ejecutivo”.[39]

 

19.   Del mismo modo, el Consejo de Estado ha indicado que para iniciar un proceso de ejecución no es necesario que se aporte, además del acta de liquidación bilateral, el contrato liquidado u otros documentos contractuales. Esto, en razón a que “el aporte o no de los contratos no es factor determinante para establecer la existencia de una obligación clara, expresa y exigible”[40]. Lo expuesto, se sustenta en la naturaleza misma del acta de liquidación, pues en esta se consigna el estado económico de la relación contractual, así como la valoración final de las obligaciones a cargo de las partes. Entonces, “[n]o es pues necesario que se aporte el contrato liquidado, para configurar el título ejecutivo, debido a que en la liquidación se define el estado económico del negocio jurídico, así como el balance final de las obligaciones de las partes, debiendo estarse a lo resuelto y consignado en el acta”[41].

 

20.   Lo anterior ha servido de fundamento para afirmar que el acta de liquidación del contrato constituye por sí sola un título ejecutivo, habida cuenta que contiene el balance final de las obligaciones a cargo de las partes y, por ende, las que allí consten pueden demandarse ejecutivamente.

 

21.   De conformidad con lo expuesto, el acta de liquidación bilateral corresponde a un título ejecutivo autónomo, debido a que ese acto constituye un negocio jurídico extintivo en el que las partes, en ejercicio de su autonomía privada, definen el estado en que quedaron sus cuentas y se obligan a lo estipulado en el documento que se suscribe y la contiene.

 

La cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y sus atribuciones para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas

 

22.   En el artículo 104 del CPACA, la regla general de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa quedó fijada en los siguientes términos:

 

“La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

 

Adicionalmente, el numeral 2° de esa disposición establece que esa jurisdicción conocerá de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. De igual modo, el numeral 6° del artículo 104 del CPACA determina que esa jurisdicción también conoce de los procesos “ejecutivos (…) originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

 

Asuntos de seguridad social que corresponden a la jurisdicción ordinaria laboral y a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[42]

 

23.    El artículo 2.4 del CPTSS establece que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social conoce de “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Adicionalmente, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 dispone que la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra.

 

24.    La Corte tuvo oportunidad de pronunciarse respecto del alcance de las normas citadas en el Auto 389 de 2021^[43]. En esa ocasión, esta Corporación estudió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre un Juzgado Administrativo del Circuito de Bogotá y otro Juzgado Laboral del Circuito de la misma ciudad, respecto del conocimiento de una demanda ordinaria laboral presentada por EPS Sanitas en contra de la ADRES. Aquella buscaba obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios, procedimientos e insumos médicos, que prestó y que no estaban incluidos dentro del POS (hoy PBS).

 

25.    Al resolver el conflicto, la Sala consideró que los jueces laborales tienen competencia sobre las controversias relacionadas con la prestación de servicios de la seguridad social. En materia de salud, eso significa que conocen de aquellos casos que tengan por objeto definir la prestación del servicio o el suministro de tecnologías de salud en sí misma, más no sobre su financiación. En otras palabras, la jurisdicción ordinaria laboral no conoce de las controversias económicas que se generen a partir de la prestación de esos servicios. Por otra parte, explicó que la competencia de dicha jurisdicción está restringida a los eventos en los que una de las partes es un afiliado, beneficiario, usuario o empleador[44].

 

26.    Con fundamento en lo anterior, la Corte determinó que las controversias por recobros a la ADRES “no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social^[45], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”^[46].

 

En este contexto, en el Auto 389 de 2021, la Sala Plena determinó que el proceso judicial de recobro no corresponde, en estricto sentido, a una controversia relativa a la prestación de servicios de la seguridad social, pues no pretende garantizar en forma directa que el servicio o la tecnología en salud efectivamente sean prestados. Al respecto, explicó que “los recobros tienen la virtualidad de permitir que los recursos del sistema fluyan adecuadamente y que, de esta forma, tienen repercusiones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Sin embargo, esta relación es meramente indirecta y condicional (circunstancial), pues materialmente el procedimiento de recobro constituye una controversia económica, no de salud en estricto sentido”[47].

 

En conclusión, la jurisdicción ordinaria laboral solo conoce de las controversias en materia de seguridad social que: (i) pretendan discutir la prestación de un servicio de seguridad social, como, por ejemplo, los servicios de salud y el suministro de medicamentos o tecnologías de salud; e, (ii) involucren en uno de sus extremos a afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores. A su turno, aquellas controversias económicas que no corresponden a la prestación del servicio de salud y que no tienen en uno de sus extremos a afiliados, usuarios, beneficiarios o empleadores, deben asignarse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando involucren la actuación de una entidad pública.

 

III.                CASO CONCRETO

 

27.   La Sala Plena constata que, en el presente caso:

 

(i)               Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto) y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.

 

(ii)            De conformidad con lo expuesto, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Entidad Promotora de Salud MALLAMAS contra el municipio de Potosí (Nariño). Esta Corporación arribó a esta conclusión, con fundamento en las siguientes consideraciones:

 

En el presente caso, de acuerdo con la demanda, se observa que la EPS MALLAMAS y la entidad territorial suscribieron de mutuo acuerdo un Acta de Liquidación el 4 de febrero de 2015. Ello, con el fin de establecer el pago de los servicios de salud prestados a la población del régimen subsidiado del municipio de Potosí (Nariño), entre el 1° de abril y el 31 de mayo de 2010. Según la parte demandante, “existió una relación contractual para la administración de recursos para la prestación de los servicios de salud del Régimen Subsidiado”. Durante el período en cuestión, estuvo en vigencia el Decreto Legislativo 132 de 2010, el cual derogó parcialmente el artículo 44.2.2 de la Ley 715 de 2001. Esta última norma otorgaba la competencia a los municipios de celebrar contratos para el aseguramiento en el Régimen Subsidiado de la población pobre y vulnerable. El propósito de esa normativa era “buscar un mecanismo que sustituy[era] el contrato de aseguramiento como soporte para la administración y giro de los recursos del Régimen Subsidiado”.

 

Posteriormente, el Decreto Legislativo 132 de 2010 fue declarado inexequible por esta Corporación mediante Sentencia C-374 de 2010[48]. En esa oportunidad la Corte decidió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-252 de 2010[49]. Esta última providencia excluyó del ordenamiento jurídico el acto declarativo del estado de emergencia social, por lo que, los decretos legislativos dictados con fundamento en esa norma siguieron la misma suerte.

 

Con el fin de solucionar los vacíos que dejó la inexequibilidad del Decreto 132 de 2010 y la pérdida de fuerza ejecutoria del Decreto 1038 de 2010 (que reglamentó la primera de las normativas mencionadas), el Ministerio de Protección Social expidió los instructivos (i) DGGDS-RS-001-2010, para garantizar la continuidad de la afiliación al régimen subsidiado a partir del 1º de abril de 2010, y (ii) DGGDS-RS-002-2010, en el que fijó directrices para la consolidación del giro del bimestre abril y mayo de 2010 del Régimen Subsidiado. En este último documento, el Ministerio señaló lo siguiente:

 

“[L]os municipios que no realizaron el pago establecido en el Decreto 1038 de 2010 y en el instructivo INSTRUCTIVO DGGDS-RS-001-2010, correspondiente a la última doceava del Sistema General de Participaciones, para efectos de determinar lo correspondiente al periodo de Abril, pueden observar la liquidación y giro realizada por el Ministerio de la Protección Social (Ver documento anexo) y en ejercicio de sus competencias de dirección y coordinación del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en el ámbito de su jurisdicción, deberán realizar actuaciones tales como conciliaciones y/o actos administrativos debidamente motivados, mediante los cuales se establezca, entre otros, ejecución y pago de lo debido de los recursos destinados a financiar la afiliación de su población para el bimestre de Abril – Mayo, teniendo en cuenta las novedades presentadas.” (Negrillas fuera del texto)

 

En virtud del citado instructivo, la EPS MALLAMAS y el municipio de Potosí (Nariño), suscribieron de mutuo acuerdo, el Acta de Liquidación No. 20150010 del 4 de febrero de 2015. Como se evidencia, este acto jurídico se originó con posterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del Decreto Legislativo 132 de 2010. Si bien esa norma legal fue expedida con el propósito de suprimir la competencia de las entidades territoriales para suscribir contratos de aseguramiento para la población afiliada al Régimen Subsidiado, aquella fue declarada inexequible por la Corte Constitucional. Para superar las dificultades originadas respecto del pago de los servicios prestados en dicho período, el Ministerio de Protección Social de ese momento autorizó el desarrollo de “actuaciones tales como conciliaciones y/o actos administrativos debidamente motivados”.

 

En otras palabras, el Decreto Legislativo 132 de 2010 modificó la competencia de las entidades territoriales para la suscripción de contratos de aseguramiento, porque pretendía sustituir ese mecanismo de soporte para la administración y pago de recursos del Régimen Subsidiado. No obstante, con su declaratoria de inexequibilidad, tuvo lugar la reviviscencia del artículo 44.2.2 de la Ley 715 de 2001, que había sido parcialmente derogado. En este marco, el Ministerio de Protección Social autorizó la suscripción de conciliaciones y la expedición de actos administrativos para resolver tales situaciones.

 

(iii)          De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena considera que el caso objeto de análisis es de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por tres razones principales: primero, porque los contratos de aseguramiento en salud del régimen subsidiado, por su naturaleza y características, corresponden al conocimiento del juez contencioso administrativo. Ello porque su celebración se efectúa: (a) con entidades territoriales y (b) se nutre de los principios y mecanismos propios de la contratación pública.

 

En el presente asunto el acta de liquidación se desarrolló con posterioridad a la inexequibilidad del Decreto 132 de 2010, de manera que no se fundamentó en aquella norma que buscaba la eliminación de los contratos de aseguramiento. En su lugar, se basó en los instructivos DGGDS-RS-001-2010, DGGDS-RS-002-2010, DGGDS-RS-003-2010 y DGGDS-RS-004-2010, expedidos por el Ministerio de Protección Social. En cualquier caso, no le corresponde a esta Corporación establecer o descartar la existencia de una relación contractual que, según el demandante afirma, se generó entre este y la entidad territorial.  

 

Sobre el particular, la Corte insiste en que el análisis de los aspectos de fondo del contrato estatal excede su competencia y dicho aspecto corresponde, indudablemente, al juez contencioso administrativo. Sin embargo, la parte actora enmarcó la controversia en el desarrollo de una relación contractual, cuya existencia y validez deberá estudiar el juez natural. En este sentido, “la Corte no es competente para determinar los posibles efectos de la liquidación del contrato respecto del objeto de la demanda”[50].

 

Segundo, porque de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 297.4 del CPACA constituye título ejecutivo “(…) el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones” (Negrillas fuera del texto). En ese sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que esa acta constituye un título ejecutivo autónomo que no necesita del contrato para determinar la existencia de una obligación clara, expresa y exigible. Lo anterior, debido a que en el acta de liquidación se expresa el balance final de las obligaciones a cargo de las partes.

 

Tercero, porque a partir de lo previsto por el Auto 389 de 2021[51], como referente jurisprudencial cercano, la presente controversia no se relaciona, en sentido estricto, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de un litigio presentado exclusivamente entre entidades administradoras y relativo a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores. En este marco, en la medida en que la demanda involucra la actuación de una entidad pública (municipio de Potosí, Nariño), su conocimiento corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA. 

 

(iv)          Así las cosas, la Corte resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto conocer la demanda presentada por la Entidad Promotora de Salud MALLAMAS en contra del Municipio de Potosí (Nariño), en virtud de los artículos 104 (inciso 1° y numeral 6°) y 297, numeral 4° del CPACA.

 

Regla de decisión: Cuando, con ocasión de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 132 de 2010, una EPS suscribe de mutuo acuerdo un acta de liquidación con una entidad territorial y luego pretende demandar la ejecución de las obligaciones contenidas en dicha acta, será competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, en los términos de los artículos 104 (inciso 1° y numeral 6°) y 297, numeral 4° del CPACA.

 

IV.                DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de la misma ciudad en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto conocer del proceso adelantado por la Entidad Promotora de Salud MALLAMAS contra el Municipio de Potosí.

 

SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-1341 al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto, para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de la misma ciudad y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General