A952-22 Auto 952/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1449.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Quinto Administrativo de Medellín (Antioquia) y el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS.
Bogotá, D. C., siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Administradora Colombiana de pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado judicial, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho[1] con el propósito de que se declare la nulidad parcial de la Resolución SUB-298138 del 16 de noviembre de 2018, a través de la cual la misma entidad reconoció la pensión de vejez a favor del señor Fernando Antonio Junco Arrieta. Indicó que encontró inconsistencias en el reconocimiento de la prestación referida dado que había sido liquidada erróneamente[2]. En consecuencia, solicitó la nulidad parcial de la señalada resolución y que, a título de restablecimiento, se ordene al señor Junco Arrieta reintegrar “la suma que resultare entre la diferencia de la mesada que realmente le correspondía y la que viene devengando”[3].
2. El asunto fue repartido al Juzgado Quinto Administrativo de Medellín (Antioquia), autoridad que mediante auto del 15 de enero de 2021[4] declaró que carecía de jurisdicción para conocer el proceso. Explicó que de los documentos anexados a la demanda, entre ellos la historia laboral del señor Junco Arrieta, se pudo constatar que este no ostentaba la calidad de servidor público, dado que prestó sus servicios a entidades del sector privado[5]. En ese sentido concluyó que su relación laboral no estaba sujeta al derecho administrativo y, por lo tanto, de acuerdo con el numeral 4° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), el litigio no era de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[6], sino de la ordinaria en su especialidad laboral. Esto último, en virtud del numerales 4° y 5°del artículo 2 de la Ley 712 de 2001. Por lo expuesto, ordenó la remisión del expediente a los jueces laborales del circuito[7].
3. Surtido el nuevo reparto, el asunto correspondió al Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Medellín (Antioquia). El 29 de junio de 2021[8], la autoridad propuso conflicto negativo de jurisdicciones. Determinó, de acuerdo a la lectura del numeral 4° del artículo 2 Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS), que el asunto se escapaba de la órbita del juez laboral, dado que “no corresponde a esta jurisdicción juzgar la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos aun cuando versen sobre prestaciones de la seguridad social” y, en consecuencia, tampoco le concierne “definir sobre la validez del acto que reconoció un derecho de esta naturaleza, cuando es la misma entidad la que lo cuestiona por medio del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho -acción de lesividad-”. Por lo anterior, con fundamento en los artículos 104 numeral 4° y 155 numerales 2° y 3° del CPACA, consideró que el asunto recaía en el conocimiento de los jueces de lo contencioso administrativo, toda vez que dichos preceptos legales señalan que conocerán de los litigios que se originen en actos sujetos al derecho administrativo en los que están involucradas entidades públicas[9].
4. Por lo anterior, el 17 de septiembre de 2021[10] remitió las diligencias a la Corte Constitucional para que se dirimiera el conflicto señalado.
5. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 24 de mayo de 2022 y enviado a este despacho el 26 de mayo del año corriente[11].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[12].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13].
8. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[14], a saber: i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[15]. ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[16]. iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[17].
9. La Sala Plena evidencia que se configura un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Administrativo de Medellín (Antioquia) y el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de la misma ciudad, como se procederá a exponer.
Se cumple el presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (el Juzgado Quinto Administrativo de Medellín -Antioquia-) y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Medellín -Antioquia-).
Se cumple el presupuesto objetivo: la controversia se enmarca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por Colpensiones con la finalidad de que se declare la nulidad parcial de la Resolución SUB-298138 del 16 de noviembre de 2018, por medio del cual Colpensiones reconoció la pensión de vejez al señor Fernando Antonio Junco Arrieta.
Se cumple el presupuesto normativo: conforme lo reseñado en el acápite de antecedentes, ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional o legal, en los que soportan cada una de las posiciones dirigidas a negar su competencia. El Juzgado Quinto Administrativo de Medellín (Antioquia) señaló el artículo 2°, numerales 4 y 5 de la Ley 712 de 2001[18] y el artículo 104 numeral 4 del CPACA[19], así como a jurisprudencia del Consejo de Estado[20]. A partir de lo anterior, indicó que la competencia para conocer del presente asunto era de la jurisdicción ordinaria, concretamente de los jueces laborales del circuito, dado que se encontraba acreditado que el señor Fernando Antonio Junco Arrieta no ostentaba la calidad de servidor público. En ese sentido, su relación laboral se encontraba excluida del conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Por su parte, el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Medellín (Antioquia) justificó su negativa para continuar con el trámite del asunto en los artículos 104 numeral 4° y 155 numerales 2° y 3°[21] del CPACA y en jurisprudencia tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional[22]. Advirtió que se trataba de una acción de lesividad, pues cuestionaba un acto administrativo que ella misma profirió y que no le correspondía a la jurisdicción ordinaria definir sobre la legalidad de actos administrativos, aun cuando estos versen respecto de prestaciones de la seguridad social. Por consiguiente, consideró que el asunto debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio
10. Mediante Auto 316 de 2021[23] la Sala Plena de la Corte Constitucional sostuvo que en los eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presente una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
La Sala advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo que definió una garantía prestacional de la seguridad social, se encontró legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos en este tipo de situaciones fácticas, siendo aplicables los artículos 97[24] y 104 de la Ley 1437 de 2011 para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra uno de sus propios actos administrativos. En esa medida, en cumplimiento del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, en este caso es aplicable la cláusula general de competencia -art. 104 ejusdem- según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
Caso concreto
11. Como se explicó en el acápite de antecedentes de esta providencia, las autoridades judiciales involucradas plantearon su falta de jurisdicción para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones contra la Resolución SUB-298138 del 16 de noviembre de 2018, por medio del cual Colpensiones reconoció la pensión de vejez al señor Fernando Antonio Junco Arrieta.
12. La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existe legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos, por lo que resulta aplicable la cláusula de competencia del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra uno de sus propios actos administrativos.
13. Así las cosas, en aquellos casos en los cuales (i) una entidad de naturaleza pública, (ii) demande un acto administrativo propio, (iii) será competencia de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, conocer y dar trámite al asunto, de conformidad a los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
14. En consecuencia, la Sala Plena ordenará la remisión del expediente CJU-1449 al Juzgado Quinto Administrativo de Medellín (Antioquia) para que imparta el trámite respectivo al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Quinto Administrativo de Medellín (Antioquia) y el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que el conocimiento del proceso radicado bajo el número 05001-33-33-005-2020-00216-00 y que pretende la nulidad de la Resolución SUB-298138 del 16 de noviembre de 2018, corresponde al Juzgado Quinto Administrativo de Medellín (Antioquia).
SEGUNDO.- REMITIR por medio de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente CJU-1449 al Juzgado Quinto Administrativo de Medellín (Antioquia), para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Medellín (Antioquia) y a los sujetos procesales dentro del asunto con radicado 05001-33-33-005-2020-00216-00.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con excusa
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo 03DemandaPoderYGuiaDeEnvio.pdf. Folios 1 al 10.
[2] En concreto, expuso que “se identificó que teniendo en cuenta los IBC reportados realmente a favor del señor Fernando Junco, el IBL real resultó por la suma de $1.204.080 y no de $1.796.819 como se había calculado inicialmente, por lo cual su mesada pensional al año 2017 correspondía a la suma de $869.105 y no de $1.289.757 (…)”. Expediente digital. Archivo 03DemandaPoderYGuiaDeEnvio.pdf. Folio 3.
[3] Expediente digital. Archivo 03DemandaPoderYGuiaDeEnvio.pdf. Folio 2.
[4] Expediente digital. Archivo 06EnvioAOtroDespachoPorCompetencia.pdf.
[5] Concretamente, el despacho judicial señaló a Agrícola Sara Palma S.A. como una de las entidades donde se desempeñó laboralmente el señor Junco Arrieta.
[6] También se hizo referencia a la sentencia del 28 de marzo de 2019, proferida por el Consejo de Estado, donde dicha Corporación estudió las reglas de competencia dispuestas tanto para la jurisdicción contenciosa-administrativa como la ordinaria en su especialidad laboral, para determinar si la primera conoce de procesos donde se demanda un acto administrativo expedido por una entidad de previsión social de carácter público en el que reconoce un derecho a favor de un empleado del sector privado, por ser la parte demandante una entidad pública. Al respecto, concluyó el juez administrativo que “es incorrecto aseverar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de todos los casos en donde la entidad pública demanda la ilegalidad del derecho reconocido en un acto administrativo, porque pese a que el objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es dilucidar la legalidad de los actos administrativos, ello no significa que la forma de la decisión pueda variar los criterios y reglas de competencia fijados por el legislador”.
[7] Mediante escrito radicado el 21 de enero de 2021, la apoderada judicial de Colpensiones presentó recurso de reposición frente al auto que declaró la falta de jurisdicción. Por consiguiente, solicitó la revocatoria del auto recurrido y, en consecuencia, la admisión de la demanda. En decisión del 19 de febrero de 2021, el despacho resolvió no reponer el auto atacado. El recurso presentado por la parte demandante está contenido en el archivo 07RecursoDeReposicion.pdf. Por su parte, el auto que resolvió dicho recurso puede ser consultado en el archivo 08NoRepone.pdf. Ambos en el expediente digital del asunto.
[8] Expediente digital. Archivo 12DeclaraFaltaDeJurisdicciónProponeConflicto.pdf.
[9] Adicionalmente, y como refuerzo de su decisión, citó las sentencias 2009-01920-01(AC), que versa respecto de las demandas de la administración en contra de un acto propio y 01597 de 2017, que expuso que la materia de la controversia es lo que define la jurisdicción competente para conocer del asunto y no el estatus jurídico del trabajador, ambas proferidas por el Consejo de Estado, y la sentencia T-497 de 2014 de la Corte Constitucional, donde se explicó que la figura de la acción de lesividad opera cuando la administración persigue la nulidad de actos propios, los cuales considera ilegales o que van en contra del orden jurídico vigente, y no cuenta con el consentimiento del titular del acto administrativo para revocarlo. Expediente digital. Archivo 12DeclaraFaltaDeJurisdicciónProponeConflicto.pdf, folios 4 al 6.
[10] Expediente digital. Archivo 14OficioRemisiónExpedienteCorteConstitucional.docx.pdf.
[11] El expediente fue cargado a la plataforma SIICOR.
[12] Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[13] Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[14] Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[15] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[16] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[17] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[18] “Artículo 2o. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan//5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.
[19] “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.
[20] Ver nota al pie 6.
[21] “Artículo155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía. // 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de cualquier autoridad, cuya cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
[22] Ver nota al pie 9.
[23] Expediente CJU-489. Reiterado en los autos 382 y 384 de 2021.
[24] “Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. // Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. // Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional”.