COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO Nº 081 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-2245

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Magistrado ponente:

Diana Fajardo Rivera

 

Bogotá, D. C., primero (1º) de febrero de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.    ANTECEDENTES

 

1.        El 16 de enero de 2015, Soulmedical LTDA, mediante apoderado judicial, presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del señor Fernando Hernández Vélez, en calidad de agente especial liquidador de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS SA en liquidación (en adelante, Solsalud), el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud.[1] Ello, con base en los hechos que se exponen a continuación.

 

2.        Entre Solsalud y Soulmedical LTDA (antes Klendal SAI Ltda) se celebraron varios contratos de salud por evento, según los cuales la segunda prestaría a los afiliados de la primera los servicios de plan obligatorio de salud para nivel IV Sida. El 4 de abril de 2008, Soulmedical radicó ante Solsalud las facturas de cobro respectivas. Sin embargo, Solsalud dejó de cumplir con los pagos. Soulmedical entonces inició un proceso ejecutivo para obtener el pago de 16’800.000. En dicho proceso judicial, Solsalud procedió al pago de las sumas debidas.

 

3.        La demanda tiene dos objetos. El primero es que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones:

 

Resolución	Contenido
No. 1764 del 5 de mayo de 2014	Realizó un requerimiento para que Klendal realizara la legalización de 16’800.000 en favor de Solsalud, los cuales se habían pagado por concepto de anticipo. En caso de no legalizarse dentro del término dispuesto, se ordenaría el reintegro a favor de la entidad.
No. 5302 del 24 de julio de 2014	Resolvió el recurso de reposición contra la resolución 1764, la cual fue confirmada.

 

4.        El segundo es que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a los demandados que retiren de sus bases de datos cualquier clase de obligación de Soulmedical LTDA por la existencia de cosa juzgada respecto de los contratos objeto de controversia:

 

5.        Inicialmente, la demanda fue repartida al Juzgado 12 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda. Dicha autoridad, el 23 de abril de 2015, remitió el expediente a los juzgados administrativos de la Sección Tercera, pues consideró que carecía de competencia para conocer la demanda.[2]

 

6.        Nuevamente repartido el asunto, le correspondió al Juzgado 33 Administrativo, Sección Tercera Oral de Bogotá. El 9 de julio de 2019, esa autoridad profirió auto en el que ordenó al demandante que corrigiera la demanda.[3] El 26 de agosto de 2019, en vista de que el demandante no subsanó esta, rechazó la demanda.[4] El 2 de septiembre de 2019, el despacho concedió el recurso de apelación presentado por el demandante contra el auto que rechazó la demanda.

 

7.        El 28 de junio de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección A declaró su falta de competencia y ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá.[5] Para argumentar lo anterior, tuvo en cuenta jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura según la cual el conocimiento de asuntos relacionados con el reconocimiento y pago de acreencias a cargo del Sistema General de Seguridad social en Salud es de la Jurisdicción ordinaria laboral.[6] Igualmente, se basó en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

 

8.        El 28 de julio de 2021, el asunto fue repartido al Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá. El 25 de enero de 2022, esa autoridad suscitó el conflicto de competencias con el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y remitió el expediente a la Corte Constitucional.[7]  Para fundamentar su decisión, señaló que la demanda busca la nulidad de actos administrativos relacionados con recobros de servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, y en consecuencia no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social. Lo anterior lo argumentó con base en jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (no se aclara de qué ciudad),[8] la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia,[9] y el Auto 389 del 22 de julio de 2021 de la Corte Constitucional. Específicamente, tuvo en cuenta la interpretación que en este último se hizo sobre el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.                  Competencia

 

9.        De conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones.

 

2.                  En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicciones

 

10.    Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[10] En ese sentido, este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[11], los cuales se analizarán frente al caso concreto:

 

Presupuesto	Contenido	Constatación
Subjetivo	La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[12]	El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.
Objetivo	Debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[13]	Existe una causa judicial común sobre la que se desarrolla el conflicto de jurisdicciones. Esta es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Soulmedical LTDA en contra del agente especial liquidador de Solsalud, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud.
Normativo	Es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[14]	Tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección A como el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá expresaron fundamentos normativos para plantear su falta de competencia. El primero se basó en jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. El segundo se basó en jurisprudencia de varias autoridades judiciales, especialmente en el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional en el que se interpretaron el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

 

3.                  La competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer asuntos relacionados con las acciones en contra de los actos administrativos de los liquidadores. Reiteración de jurisprudencia.

 

11.              Mediante el Auto 343 de 2021,[15] esta Corporación conoció un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la sociedad Previmedic S.A en contra de los actos administrativos expedidos por el agente liquidador de Humana Vivir S.A. En dicha oportunidad, la Corte recordó que las resoluciones expedidas por el agente liquidador son “verdaderos actos administrativos” al tratarse de funciones públicas transitorias[16], por lo que su control corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa.

 

12.              De esta manera, la Corte determinó que un agente liquidador designado por la Superintendencia de Salud cumple funciones públicas transitorias, de conformidad con el numeral 1º del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (en adelante, EOSF),[17] el cual es aplicable a los trámites administrativos de dicha superintendencia de acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993.[18] Además, el numeral 2º del mismo artículo 295 del EOSF dispone que “[l]as impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” Así, la competencia para el conocimiento de dichos actos viene dada por el artículo 104 del CPACA según el cual la jurisdicción contencioso-administrativa tiene competencia para conocer de los actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

 

13.              Dicha postura fue reafirmada en los Autos 209 de 2022[19] y 1692 del mismo año.[20] Al respecto, la Corte señaló: “[d]ichas Resoluciones expedidas por la agente liquidadora, por medio de las cuales se graduaron acreencias y se resolvió el recurso de reposición respectivamente, son actos administrativos[21]. Por lo que, siguiendo el numeral 2 del artículo 295 del EOSF, al tratarse de controversias concernientes a las decisiones relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos que por su naturaleza constituyen actos administrativos, deben ser dirimidas por la jurisdicción contenciosa administrativa.”

 

4.                  La competencia para conocer la demanda presentada por Soulmedical LTDA es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

 

14.    En el caso concreto, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La demanda busca que se declare la nulidad de resoluciones proferidas por el agente liquidador de Solsalud. Tal como se acaba de exponer, la Corte Constitucional ha establecido que ese tipo de decisiones constituyen actos administrativos proferidos por un particular en ejercicio de funciones públicas transitorias. En consecuencia, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, este tipo de conflictos deben resolverse por la jurisdicción contencioso-administrativa.

 

15.    Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde a dicha jurisdicción conocer de la demanda presentada por Soulmedical LTDA en contra del agente especial liquidador de Solsalud, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud. En consecuencia, la Sala ordenará remitirle el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección A para que se pronuncie sobre el recurso de apelación presentado por el demandante contra el auto mediante el cual el Juzgado 33 Administrativo, Sección Tercera Oral de Bogotá rechazó la demanda y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá. 

 

5.        Regla de decisión

 

16.    La competencia para conocer de controversias sobre actos administrativos proferidos por un agente liquidador designado por la Superintendencia de Salud es de la jurisdicción contencioso-administrativa, con base en los artículos 104 del CPACA y 295 del EOSF.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección A y el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá y DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección A es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por Soulmedical LTDA contra el agente especial liquidador de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS SA en liquidación, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2245 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección A se pronuncie sobre el recurso de apelación presentado por el demandante contra el auto mediante el cual el Juzgado 33 Administrativo - Sección Tercera Oral de Bogotá rechazó la demanda y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General