COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO Nº 082 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-2276

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá y el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

 

Bogotá D. C., primero (1º) de febrero de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                   ANTECEDENTES

 

1.      El 30 de septiembre de 2019,^[1] a través de apoderado judicial, Medimás EPS S.A.S. presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución No. 4344 de 10 de abril de 2019 de la Superintendencia Nacional de Salud (la “Resolución impugnada”). La demandante solicitó (i) la declaración de nulidad de la Resolución impugnada, (ii) el levantamiento de la medida restrictiva dictada en la misma para el giro directo de recursos, y (iii) la condena en abstracto por los perjuicios causados. Argumenta que el acto administrativo es nulo porque (i) fue expedido de forma irregular, (ii) es contrario a las normas en las que debería fundarse, (iii) fue expedido sin competencia, y (iv) fue expedido con desviación de las atribuciones propias de la Superintendencia Nacional de Salud.^[2]

 

2.      La demandante resalta que comenzó operaciones como EPS el 1 de agosto de 2017, en virtud de la aprobación del Plan de Reorganización Institucional de Cafesalud EPS S.A.^[3] por parte de la Superintendencia Nacional de Salud. Manifiesta que fue sometida a la medida preventiva de vigilancia especial^[4] y que el 17 de mayo de 2018, la Superintendencia decidió remover al revisor fiscal de Medimás EPS y designó a SAC Consulting S.A.S. como contralor del seguimiento de la medida preventiva. Indicó que mediante Resolución 8166 del 4 de julio de 2018, la Superintendencia le impartió unas órdenes de ejecución inmediata y creó una instancia de seguimiento por 6 meses para la verificación de sus indicadores de operación. Así mismo, que a través de la Resolución 10087 del 2 de octubre de 2018, dicha entidad estableció plazos y condiciones para que Medimás cumpliera las condiciones técnico-científicas, financieras y administrativas establecidas por la regulación aplicable. Señala que aquella medida de vigilancia especial fue prorrogada con la Resolución 4770 del 19 de abril de 2018, pero que, sin perjuicio de esto, la Superintendencia Nacional de Salud expidió el 10 de abril de 2019 la Resolución impugnada, en la que decidió condicionar el giro directo de recursos del sistema de salud a 48 prestadores de servicios a los que calificó como “vinculadas económicas” de dicha EPS.

 

3.      La Resolución impugnada fue expedida con base en las facultades establecidas en la Ley 1122 de 2007, el artículo 125 de la Ley 1438 de 2011, el Decreto 1542 de 2018 y la Resolución 103 de 2019.^[5] En dicho acto administrativo, la Superintendencia Nacional de Salud identificó presuntas irregularidades en la destinación de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, por lo que, en aras de preservarlos, ordenó la suspensión del giro directo a (i) las entidades identificadas como vinculadas económicamente a la EPS, hasta que SAC Consulting S.A.S. certifique que los valores corresponden a servicios y suministros efectivamente prestados y de acuerdo con condiciones de contratos legalmente celebrados; y a (ii) las entidades en las que SAC Consulting S.A.S. y/o la Superintendencia Nacional de Salud adviertan inconsistencias en la facturación y los valores utilizados para giro u otros aspectos relacionados.^[6] La Superintendencia le ordenó la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) que no realizara el giro directo autorizado a Medimás hasta que no se cumplieran estas condiciones.^[7]

 

4.      Mediante Auto del 12 de diciembre de 2019,^[8] el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción. El despacho considera que, si bien el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (“CPACA”) le atribuye la competencia general sobre las decisiones de las entidades del Estado a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la ley establece excepciones en casos relacionados con el Sistema General de Seguridad Social. Para el Juzgado, la demanda presentada por Medimás EPS S.A.S. está relacionada directamente con los recursos de dicho sistema, debido a que busca que “se cumpla la orden de giro directo para normalizar el fujo de recursos a la red de prestadores (…)”.^[9] El juzgado argumenta que, según el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (“CPTSS”) y lo dispuesto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,^[10] “todos los asuntos relacionados con el Sistema de Seguridad Social Integral corresponden a la Jurisdicción Ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social”.^[11]

 

5.      El expediente fue asignado al Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá el 22 de enero de 2021,^[12] que declaró su falta de jurisdicción mediante Auto del 12 de mayo de 2021 y ordenó su remisión a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto negativo de jurisdicción.^[13] El despacho manifiesta que, según las normas aplicables^[14] y lo interpretado por la Corte Constitucional,^[15] los conflictos que le corresponden a la Jurisdicción Ordinaria Laboral son “los que involucran, de un lado, a los usuarios del sistema en general y de otro, a las entidades prestadoras o administradoras, en el entendido [de] que es entre esos sujetos que surgen las controversias relativas al otorgamiento de las prestaciones económicas y asistenciales que el sistema ofrece al afiliado o beneficiario”.^[16] El juzgado considera que, si bien el caso está relacionado con el Sistema Integral de Seguridad Social, se trata de una controversia entre una EPS y el Estado que debe resolverse por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

II.                CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.      Competencia

 

6.      La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.        En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

7.      Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:^[17] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;^[18] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;^[19] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.^[20]

 

8.      La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo); (ii) el conflicto versa sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Medimás EPS S.A.S. en contra de la Resolución impugnada (presupuesto objetivo); y (iii) ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia (presupuesto normativo). Específicamente, el Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá invoca el artículo 2.4 del CPTSS y la interpretación que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura^[21] dio en esta materia. Por su parte, el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá fundamentó su decisión en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, y una interpretación de la Corte Constitucional sobre su aplicación.^[22]

 

3.      La competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de actos administrativos relacionados con el sistema de seguridad social

 

9.      De acuerdo con el numeral 2.4 del CPTSS, la Jurisdicción Ordinaria Laboral tiene la competencia para resolver “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Así mismo, el artículo 2.5 del CPTSS le otorga competencia sobre “[l]a ejecución de obligaciones emanadas (…) del sistema de seguridad social integral que no le correspondan a otra entidad”.

 

10.  Esto implica, como lo ha indicado la Corte Constitucional,^[23] que los jueces del trabajo tienen la competencia preferente y residual en controversias relacionadas con esta materia, incluso en las que tienen origen en actos administrativos, y que se requiere una norma especial para que otra jurisdicción o especialidad tenga conocimiento de este tipo de conflictos.

 

11.  Sin perjuicio de esto, el Auto 385 de 2021 de esta corporación precisó que “en aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo”. Esto se debe a que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la competencia general y preferente para conocer de las acciones orientadas a cuestionar la validez de las decisiones de las autoridades administrativas.

 

12.  Según el artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. En el marco de esto, el CPACA establece diferentes mecanismos de control, como la nulidad simple (artículo 137), la nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138) y la nulidad electoral (artículo 139), mediante los cuales se pueden impugnar los actos administrativos, que le corresponden por regla general a los jueces de dicha jurisdicción.

 

13.  Con base en lo anterior, la Corte Constitucional ha considerado que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia sobre las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho de ciertos actos administrativos relacionados con el sistema de seguridad social integral, como en las que no está involucrado un afiliado, usuario o beneficiario que pretende la prestación de algún servicio de la seguridad social a su favor. Esto se puede apreciar, por ejemplo, en los Autos 1340 de 2022^[24] y 1165 de 2021,^[25] en los que esta corporación determinó que le “corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Supersalud en los que se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”:

 

Providencia	Hechos	Consideraciones relevantes para el caso
Auto 1165 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado	Una EPS demandó la nulidad de una resolución de la Superintendencia Nacional de Salud que ordenó el reintegro al FOSYGA de unos dineros presuntamente indebidos o injustificados.	Se reconoce la competencia general de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de conflictos relacionados con actos administrativos (art. 104 del CPACA), y la competencia especial de la Jurisdicción Ordinaria Laboral para controversias en la prestación de los servicios de la seguridad social en la que intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores (art. 2 de la Ley 712 de 2001, modificado por el art. 622 del CGP).   La Corte concluyó que no se cumplían los requisitos para que la Jurisdicción Ordinaria Laboral asumiera el conocimiento del caso.
Auto 1340 de 2022, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo	Una EPS demandó la nulidad de una resolución de la Superintendencia Nacional de Salud, en la que se ordenó el reintegro a la ADRES de unos recursos presuntamente reconocidos sin justa causa.	Se reitera lo dispuesto en el Auto 1165 de 2021, respecto de la competencia de las jurisdicciones de lo contencioso administrativo y ordinaria laboral frente a actos administrativos relacionados con seguridad social.   La Corte concluyó que no era una controversia que se enmarcara en los supuestos del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, modificada por el art. 622 del CGP, sino una orientada a obtener la nulidad de un acto administrativo relacionado con la gestión de los recursos del sistema de seguridad social, por lo que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

14.  De este modo, se puede colegir que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la competencia general para conocer las controversias sobre actos administrativos expedidos en el marco de las facultades de inspección, vigilancia y control de las autoridades del Estado. Dichas facultades incluyen a los actos relacionados con la gestión de los recursos del sistema de seguridad social, cuando no se refieren a la prestación de uno de sus servicios a un usuario, beneficiario o afiliado.

 

4.      La competencia para conocer la demanda presentada por Medimás EPS S.A.S. es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

 

15.  La presente controversia no es de las establecidas en el artículo 2.4 del CPTSS, que se enmarcan en la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, puesto que no se cumplen los supuestos de hecho allí previstos. En primer lugar, no se trata de un conflicto que involucre a un afiliado, usuario o beneficiario o empleador, debido a que la acción está dirigida en contra de una entidad descentralizada del nivel nacional: la Superintendencia Nacional de Salud. En segundo lugar, no corresponde a una controversia sobre la prestación de los servicios de seguridad social.

 

16.  El propósito de la demanda presentada por Medimás EPS S.A.S. es cuestionar la validez de un acto administrativo expedido por la Superintendencia Nacional de Salud en el marco de sus facultades de inspección, vigilancia y control sobre el Sistema de Seguridad Social Integral. No es un pleito en el que solo se persiga una reparación patrimonial, ni una controversia de naturaleza laboral o de seguridad social con un particular que busque la garantía de un servicio de dicho sistema, sino el cuestionamiento de un acto de autoridad expedido para perseguir un fin constitucional general: la estabilidad y protección de los recursos de la salud. Es decir, el que exista una simple conexidad con asuntos de seguridad social no implica necesariamente la competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, a la que solamente le corresponde el conocimiento de controversias relacionadas con actos administrativos en casos excepcionales en los que las normas la facultan expresamente para tales efectos.

 

17.  La Resolución Impugnada no tiene el fin de definir o extinguir obligaciones de seguridad social de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral según el artículo 2.4 del CPTSS, sino que busca un propósito de interés general y que está íntimamente ligado a las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud que se derivan de la Ley 1122 de 2007 y del artículo 189.22 de la Constitución:^[26] “la cesación provisional de acciones que ponen en riesgo el destino de los recursos del Sistema General de Seguridad Social”.^[27] La demanda presentada por Medimás EPS S.A.S. está orientada precisamente al cuestionamiento del ejercicio realizado en este caso de aquellas atribuciones constitucionales y legales.

 

18.  Finalmente, vale resaltar que, de acuerdo con el artículo 125 de la Ley 1438 de 2011, la referida medida de cesación provisional se adopta en el marco de un procedimiento administrativo ante el Superintendente Nacional de Salud, por lo que puede ser objeto de los recursos y medios de control previstos en el CPACA. Esto también hace que, desde la perspectiva procedimental, sea un asunto que deba discutirse ante los jueces administrativos.

 

19.  Por todo lo anterior, la competencia para evaluar la validez de la Resolución impugnada y las eventuales condenas económicas le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como se desprende de los artículos 104 y 138 del CPACA.

 

5.      Regla de decisión

 

20.  A la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que se ordena la cesación provisional de acciones que pongan en riesgo el destino de los recursos del Sistema.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá y el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá y DECLARAR que el Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por Medimás EPS S.A.S. en contra de la Resolución No. 4344 de 10 de abril de 2019 de la Superintendencia Nacional de Salud.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2276 al Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General