COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos dirigidos en contra de entidades sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO Nº 094 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-2199

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá (Cundinamarca) y el Juzgado Civil Municipal 001 de Chocontá (Cundinamarca).

 

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

 

Bogotá D. C., primero (1°) de febrero de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

 

I.                   ANTECEDENTES

 

1.        El 8 de julio de 2021,^[1] el Centro de Servicios FORD EU, a través de apoderado judicial, presentó una demanda ejecutiva singular contra el Hospital San Martín de Porres de Chocontá. La parte demandante pretendió: (i) que se librara mandamiento de pago por la suma de $13.458.605 por concepto de diferentes servicios que afirma haber prestado al Hospital San Martín de Porres de Chocontá y que se encuentran representados en 5 facturas de venta;^[2] (ii) que se condenara al demandado al pago de los intereses de mora causados desde el incumplimiento del pago de cada una de las facturas y (iii) al pago de las costas procesales por parte de la entidad demandada.

 

2.        Según lo narrado en el escrito de la demanda, el Centro de Servicios FORD EU y el Hospital San Martín de Porres de Chocontá suscribieron un contrato para el mantenimiento y suministro de diferentes insumos, rotulado con el No. 167-2020. Su objeto era el mantenimiento preventivo y correctivo del parque automotor del Hospital San Martín de Porres de Chocontá y el suministro de llantas y repuestos para los vehículos de dicho hospital. En el marco de este contrato, la demandante afirma que realizó múltiples reparaciones y colocó diferentes repuestos a los vehículos del hospital en los días 26 y 27 de febrero de 2020, 19 de marzo de 2020, y 13 y 15 de mayo de 2020; resultado de lo cual, se tienen actas de entrega a satisfacción suscritas por el Hospital. Pese a ello, y después de que transcurrió un año desde la prestación de los servicios, la empresa Centro de Servicios FORD EU alega que no ha recibido el pago de ninguna de las facturas asociadas a los servicios prestados.

 

3.        La demanda fue repartida al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá. El 18 de febrero de 2022,^[3] dicha autoridad judicial resolvió declarar su falta de jurisdicción para conocer el asunto y remitió el expediente para su reparto entre los jueces de la Jurisdicción Ordinaria. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá sostuvo que, “i) la jurisdicción dispuesta para conocer de las acciones ejecutivas derivadas de los títulos valores, como en el presente caso, es la ordinaria civil y no la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por cuanto la base del recaudo está constituida por unas facturas de venta y ii) de las normas que soportan el proceso ejecutivo en la jurisdicción contenciosa (artículo 296 del CPAC) no se puede concluir, que la factura de venta como título valor, sea de aquellos consagrados como documentos que le atribuyen jurisdicción o competencia a la contenciosa administrativa^[4]”. Adicionalmente, citó como fundamento de su decisión a la Sentencia 2014-00588 de marzo 27 de 2014^[5] emitida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a través de la cual se dirimió conflicto similar al presente y en donde se consideró que esta era de competencia de la Jurisdicción Ordinaria.

 

4.        Posteriormente, el asunto fue repartido al Juzgado Civil Municipal 001 de Chocontá (Cundinamarca). Mediante auto del 5 de abril de 2022,^[6] esta autoridad judicial planteó el conflicto negativo de jurisdicción y dispuso la remisión del asunto a la Corte Constitucional para que lo dirima. El juez consideró que carece de jurisdicción para conocer esta demanda, en atención a que i) las facturas allegadas por la parte demandante no corresponden a títulos ejecutivos simples, ya que son títulos ejecutivos complejos, derivados de una relación contractual estatal; ii) suponen el estudio de los documentos asociados a la ejecución del contrato estatal que los originó, y de ser el caso, de garantías constituidas, el acta de liquidación del contrato, entre otros y sumado a ello, iii) indicó que la Corte Constitucional^[7] ha establecido que, cuando el conflicto verse sobre el cobro de un título valor y las partes involucradas en el litigio son las mismas que suscribieron el negocio jurídico, la jurisdicción competente para dirimir la controversia de naturaleza ejecutiva será la misma que conoce de las demás controversias derivadas del contrato que le dio origen a la creación o transferencia del respectivo título-valor.

 

5.        En consecuencia, señaló que, el conocimiento del asunto debía ser asumido por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, teniendo en cuenta lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011^[8] (CPACA), según el cual esta es competente para conocer de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública (…)” y el Auto 909 de 2021^[9] emitido por la Corte Constitucional. En este último, se estableció que la Jurisdicción Contencioso Administrativo era la autoridad competente para conocer sobre un proceso ejecutivo que pretendía el cobro de unas facturas cambiarias aceptadas por la E.S.E. Hospital San Antonio de Soatá, a partir de un contrato de suministro de medicamentos; toda vez que, se trataba de un proceso ejecutivo derivado de un aparente incumplimiento contractual atribuido a la entidad pública en el marco del contrato estatal que la vinculaba.

 

6.        El 22 de abril de 2022,^[10] el Juzgado Civil Municipal 001 de Chocontá (Cundinamarca) allegó el expediente virtual a la Corte Constitucional para que dimiera el conflicto de competencia suscitado entre dicha autoridad y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, de conformidad con la competencia asignada a esta Corporación en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015. El 6 de mayo de 2022 se realizó la radicación oficial y el 25 de noviembre de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia para su sustanciación al Despacho de la magistrada Diana Fajardo Rivera^[11].

 

II.                CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.                  Competencia

 

7.        La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.                  En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

8.                  La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[12]. En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos^[13], cuya acreditación en el presente caso, se expone a continuación:

 

No	Presupuesto	Análisis en el caso concreto
1	Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[14]	El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá) y de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Civil Municipal 001 de Chocontá de Cundinamarca).
2	Presupuesto objetivo: implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[15]	El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida a la demanda ejecutiva presentada por el Centro de Servicios FORD EU contra el Hospital San Martín de Porres de Chocontá por el no pago de cinco facturas derivadas de un presunto contrato de suministro firmado entre ambas partes.
3	Presupuesto normativo: indica que, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[16]	Las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá (Cundinamarca) hizo referencia al artículo 296 del CPACA y a la Sentencia 2014-00588 de marzo 27 de 2014[17] emitida por el Consejo Superior de la Judicatura. Por su parte, el Juzgado Civil Municipal 001 de Chocontá (Cundinamarca) citó el artículo 104 del CPACA y el Auto 909 de 2021 emitido por la Corte Constitucional.

 

3. Asunto objeto de decisión y metodología

 

9.                  Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones trabado entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá (Cundinamarca) y el Juzgado Civil Municipal 001 de Chocontá (Cundinamarca). Para tales efectos, la Sala (3.1) explicará las competencias asignadas a la Jurisdicción Ordinaria y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas; (3.2) resolverá el caso concreto y (3.3) establecerá la regla de decisión.

 

3.1 La competencia para conocer procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas cuando no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiera ser la causa del título valor

 

10.    El numeral 6 del artículo 104 del CPACA señala que, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde el conocimiento de los procesos ejecutivos adelantados contra alguna entidad pública, cuyo origen sea un contrato suscrito por estas entidades. En efecto, en esta disposición se señala que, dentro de los ámbitos de competencia de esta jurisdicción se encuentran los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. En consonancia con ello, el numeral 3 del artículo 297 del mismo Código, establece que “prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.” (Énfasis fuera del texto original).

 

11.    Por su parte, en virtud de la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 15 del Código General del Proceso, la Jurisdicción Ordinaria conoce de todos los asuntos que no estén atribuidos expresamente por la ley a otra jurisdicción.

 

12.    Así las cosas, frente a conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos para el cobro de facturas cambiarias, en virtud de las normas citadas, en el Auto 403 de 2021^[18] la Corte Constitucional estableció una subregla según la cual “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal.” Esto, siempre que, el litigio se presente entre las mismas partes que suscribieron el contrato, cuyo incumplimiento derivó en el proceso ejecutivo destinado a obtener el cobro de los servicios prestados y no pagados.

 

13.              Esta misma regla se estableció en los Autos 1099 de 2021, 917 de 2021 y 409 de 2022. En el primero – Auto 1051 de 2021^[19]- se estaba frente al no pago de facturas derivadas de un contrato verbal de suministro suscrito entre una empresa con el Hospital Local de Obando E.S.E, en donde se concluyó que, a la Jurisdicción Contencioso Administrativa le correspondía conocer del asunto en la medida en que la ESE era una entidad pública del régimen especial. En el segundo caso – Auto 917 de 2021^[20]- se estudió un conflicto de competencia derivado del no pago de dos facturas asociadas a un contrato de prestación de servicios de imágenes diagnosticas suscrito entre la empresa Salud Andina LTDA y la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá, en el cual, se concluyó que el asunto le correspondía conocerlo a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por tratarse de controversias derivadas de un contrato estatal. En el último – Auto 409 de 2022^[21]- se determinó que, la Jurisdicción Contencioso Administrativa era la competente para conocer de un conflicto derivado de un contrato de prestación de servicios suscrito entre la empresa Alianza Medellín Antioquia EPS S.A.S y la ESE Hospital San Juan de Dios –Abejorral, argumentándose que “la parte demandada era una entidad estatal, que aceptó los derechos incorporados en títulos valores -las facturas que se pretenden ejecutar, derivadas de una obligación contenida en un contrato estatal suscrito entre el demandante y el demandado”.

 

14.              Igualmente, debe tenerse presente que, en el Auto 553 de 2022, esta Corporación estableció una regla adicional para estos casos, con el objetivo de cobijar aquellos eventos en los que, pese a que una de las partes es una entidad pública, no se tiene certeza sobre la existencia de un contrato estatal. En dicho Auto se estableció que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades públicas, sujetas a las disposiciones del Estatuto General de Contratación Pública, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar^[22]”.

 

15.              Esto, en atención a que, i) cuando el juez que resuelve el conflicto de jurisdicción carece de elementos suficientes para verificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes demandante y demandada, tampoco es posible atribuir la controversia a la Jurisdicción Ordinaria, pues esta no cuenta con la formación necesaria para analizar este tipo de acuerdos; ii) en lugar de ello, en controversias que pudiesen involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo, su competencia sería atribuible a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como juez natural de estos asuntos, en aplicación de la cláusula contenida en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA; iii) quien, además debe conocer del proceso, en atención a que, las pretensiones podrían repercutir en recursos del Estado que tienen una protección especial del ordenamiento jurídico.

 

3.2 Caso concreto: la competencia para conocer la demanda presentada por la empresa Centro de Servicios FORD EU es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

 

16.    En el caso concreto, la empresa Centro de Servicios FORD EU pretendió que se librara mandamiento de pago a su favor y en contra del Hospital San Martín de Porres de Chocontá por el no pago de $13.458.605 con sus intereses, correspondiente a dineros, presuntamente, adeudados por el Hospital, en virtud de 5 facturas de venta aceptadas por esta entidad. Las facturas se derivan de la prestación de los servicios de mantenimiento preventivo y correctivo del parque automotor del Hospital y el suministro de llantas y repuestos para sus vehículos.  

 

17.              Dentro de los anexos de la demanda, se encuentra un ejemplar de un contrato suscrito entre el Centro de Servicios FORD EU y el Hospital San Martín de Porres de Chocontá. Sin embargo, este no coincide con el número de contrato referenciado en hecho número 1 de la demanda, ya que en esta se cita el contrato “No. 167-2020”, pero el ejemplar adjunto como anexo está numerado con el “No. 423-2019”. Con todo, el objeto del contrato allegado coincide con aquel descrito en los hechos de la demanda, pues este versa sobre el mantenimiento y suministro de parque automotor de los vehículos de la entidad (llantas y repuestos) y su plazo de ejecución era de 7 meses, contados desde el 1 de junio de 2019 hasta el 31 de diciembre de ese mismo año. Igualmente, en la consideración inicial número 6 del citado contrato, se indica que este fue celebrado en aplicación del proceso de contratación directa regulado en el Estatuto de Contratación de la Entidad. Sin embargo, como se señaló líneas atrás, el contrato allegado en los anexos no corresponde al mismo del que se derivan las 5 facturas que motivaron la interposición de la demanda ejecutiva por parte de la empresa Centro de Servicios FORD EU, cuya competencia se dirime mediante el presente Auto. Por ello, no es posible afirmar que, las facturas de venta, presentadas por la sociedad demandante como título ejecutivo, se derivan de una relación contractual con la ESE demandada.

 

18.              Pese a lo anterior, es importante tener en cuenta los siguientes hechos relevantes para dirimir el conflicto de jurisdicciones: i) según lo expresado en la demanda, el Hospital San Martín de Porres de Chocontá “solicitó” al Centro de Servicios FORD EU el suministro de productos y se comprometió a cancelar las obligaciones derivadas de ello; ii) en el hecho No. 1 de la demanda, se afirma que ambas partes suscribieron el contrato “No. 167 de 2020”, cuyo objeto coincide con el del contrato “No. 423-2019” que fue allegado con la demanda, y iii) en los anexos de la demanda, se adjuntan las cinco facturas cuyo pago se busca y todas ellas están emitidas a favor del Hospital San Martín de Porres de Chocontá.

 

19.              Adicionalmente, debe tenerse presente que, iv) según la Ordenanza No. 011 emitida por el Departamento de Cundinamarca el 22 de marzo de 1996, el Hospital San Martín de Porres de Chocontá es una empresa prestadora de servicios de salud de nivel I de atención, con servicios de II nivel, constituida como entidad pública descentralizada del orden departamental, dotada de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, adscrita a la Secretaría de Salud de Cundinamarca o quien haga sus veces en el Departamento. En esa misma línea, en el artículo 1^[23] del Decreto Nacional 1876 de 1994^[24], se dispone que las Empresas Sociales del Estado son una categoría especial de entidades públicas.

 

20.    En consecuencia, al concatenar los elementos anteriores, esta Corporación concluye que el presente conflicto debe ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; toda vez que, según el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, esta tiene competencia sobre los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas; incluso, cuando no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiera ser la causa del título valor, como en el presente caso, en donde pese a que, se afirma la existencia del Contrato “No. 167 de 2020” como fuente de las facturas impagas, este no fue allegado en los anexos de la demanda. Además, esta asignación de competencia se justifica en atención a que, i) la demanda ejecutiva singular presentada por la empresa Centro de Servicios FORD EU podría involucrar actos de una entidad pública como lo es el Hospital San Martín de Porres de Chocontá, cuyo análisis requiere de la experticia del juez natural frente a asuntos en los que hace parte una entidad pública y ii) las pretensiones podrían repercutir en recursos estatales. En consecuencia, el juez administrativo es el juez natural que, debe analizar a fondo si el título valor se origina en una relación contractual estatal.

 

21.    Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá (Cundinamarca) conocer de la demanda presentada por el Centro de Servicios FORD EU contra el Hospital San Martín de Porres de Chocontá. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

3.3 Regla de decisión

 

22.    La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas, como las Empresas Sociales del Estado, cuando no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiera ser la causa del título valor, en virtud de lo establecido en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá y el Juzgado Civil Municipal 001 de Chocontá (Cundinamarca) y DECLARAR que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá (Cundinamarca) es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por el Centro de Servicios FORD EU contra el Hospital San Martín de Porres de Chocontá.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2199 al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Civil Municipal 001 de Chocontá (Cundinamarca).

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General