COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1168 DE 2023

 

Ref.: Expediente CJU- 3090

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Pereira y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito Judicial de Pereira

 

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 El 21 de junio de 2022^[1], el señor John Jairo Loaiza Escobar, mediante apoderado judicial, presentó una demanda ordinaria laboral en contra del Municipio de Pereira. Esto con el fin de que declare^[2]: (i) que entre las partes “desarrolló un contrato de trabajo, entre el 16 de febrero de 2016 hasta el 25 de diciembre de 2020”; (ii) “la condición de trabajador oficial del [demandante]”; y (iii) que el demandante, como trabajador oficial, es beneficiario de las convenciones colectivas de trabajo celebradas entre el Municipio de Pereira y el Sindicato de Trabajadores del Municipio de Pereira”. En consecuencia, solicitó condenar al municipio demandado pagar al demandante las “prestaciones sociales convencionales, con base en el valor de los salarios que les pagó a los trabajadores y tareas de[l] [demandante] correspondientes a los últimos 3 tres años”, así como “la sanción moratoria contemplada en el artículo de la Ley 50 de 1990”, entre otros emolumentos.

 

2.                 Además, señaló que desempeñó labores de electricista, mediante contrato de prestación de servicios, entre otros, para “la construcción y rehabilitación de vías, parques, juegos infantiles y las demás relacionadas con el sostenimiento y mantenimiento de obras públicas y zonas verdes del Municipio de Pereira”^[3]. Funciones que “de manera permanente realizan trabajadores oficiales del municipio, los cuales, a diferencia de[l] [demandante], gozan de todos los derechos y se benefician de las convenciones colectivas de trabajo, prestaciones sociales y devengan un salario superior”^[4]. También indicó que debía cumplir el horario de trabajo establecido por el municipio demandado y que sus labores eran supervisadas por “los directores operativos, ingenieros, todos funcionarios del Municipio de Pereira”^[5].

 

3.                 De acuerdo con el escrito de demanda, entre el 16 de febrero de 2016 hasta el 25 de diciembre de 2020, el demandante prestó sus servicios como electricista. Asimismo, expuso que “recibió una contraprestación por cada contrato de prestación de servicios que, pese a tener un valor global, este se le cancela mensualmente”^[6], por lo que “debía pagar de su salario lo relacionado con seguridad social”^[7]. Por último, indicó que “agotó la vía gubernativa por los hechos que ahora se demandan mediante memorial de reclamación presentada el 8 de junio de 2021”, que fue respondido negativamente por el municipio^[8].

 

4.                 Efectuado el reparto, el caso correspondió al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pereira quien, mediante Auto del 29 de junio de 2022^[9], remitió el expediente para que fuera repartido a los juzgados administrativos, al declarar la falta de jurisdicción, en atención a lo sostenido por la Corte Constitucional en los autos 479, 908 y 492 de 2021^[10]. Así, concluyó que “la controversia que se plantea corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debido a la legalidad de los contratos de prestación de servicios celebrados que, en criterio del demandante, encubren una relación laboral”^[11].

 

5.                 Efectuado el nuevo reparto, correspondió al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Pereira quien, a través del Auto del 29 de septiembre de 2022, declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y remitió a la Corte Constitucional. Para sustentar su falta de jurisdicción, argumentó que el Auto 492 de 2021 no es aplicable al presente caso, por cuanto en el caso resuelto en aquella oportunidad el demandante manifestó “ejercer como celador para una entidad territorial, cargo que no ostenta en modo alguno relación con la construcción y sostenimiento de obras públicas, entendidas como obras de utilidad pública, interés social o las directamente relacionadas con la prestación de un servicio público”^[12].

 

6.                 En su lugar, estimó que debería aplicarse la jurisprudencia de la Corte Constitucional (Autos 314 de 2021 y 441 de 2022) según la cual la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer de aquellos procesos que involucran trabajadores oficiales. En especial, señaló que el Auto 441 de 2022 fijó como regla de decisión que “de conformidad con el artículo 105.4 del CPACA, en concordancia con los artículos 2 del CPTSS y 15 del CGP, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una ESE donde concurren empleados públicos y trabajadores oficiales, siempre que prima facie sea posible establecer que las funciones que desempeñó el demandante fueron propias de un trabajador oficial”^[13].

 

7.                 En consecuencia, sostuvo que “al afirmar el demandante que sus labores se limitaron al mantenimiento de obra pública en igualdad de condiciones que los trabajadores oficiales de la entidad demandada, lo cual puede corroborarse sumariamente en esta etapa previa con los alcances de los contratos de prestación de servicios aportados, solicitando además que se le apliquen las prerrogativas de una convención colectiva de trabajo, es la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, la competente para resolver la controversia, conforme a los mandatos establecidos en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y en los numerales 1° y 5° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, los cuales resultan aplicables en virtud de las prohibiciones plasmadas tanto en el numeral 4° del artículo 105 y el numeral 2° del artículo 150 del CPACA”^[14].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

Competencia de la Corte Constitucional

 

8.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política^[15], adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

9.                 Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[16].

 

10.             Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019^[17], la Sala Plena precisó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional, y (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional, legal o jurisprudencial por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

11.             En ese orden de ideas y previo al planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar, procederá la Corte a verificar, según las pruebas que obran en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

 

12.             Sobre el presupuesto subjetivo: la Corte lo encuentra satisfecho ya que el conflicto se suscita entre autoridades que forman parte de la jurisdicción ordinaria y de lo contencioso administrativo y que rechazaron el conocimiento de la demanda. Concretamente, entre el Juzgado Tercero Laboral y el Juzgado Segundo Administrativo Oral, ambos del Circuito de Pereira.

 

13.             Sobre el presupuesto objetivo: se entiende superado en tanto se constata la existencia de una demanda interpuesta por el señor Jhon Jairo Loaiza Escobar en  contra el Municipio de Pereira. Dicho proceso tiene como finalidad que se declare que existió una relación laboral entre las partes entre el 16 de febrero de 2016 hasta el 25 de diciembre de 2020, en aplicación del principio de la realidad, con el correspondiente pago de los emolumentos laborales y convencionales dejados de percibir.

 

14.             Sobre el presupuesto normativo: Este presupuesto también se cumple, por cuanto ambas autoridades judiciales expusieron razones de índole legal y jurisprudencial para negar su competencia en el presente caso. De un lado, el Juzgado Tercero  Laboral de Pereira justificó su falta de jurisdicción en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y, en particular, en la regla fijada por el Auto 492 de 2021. De otro lado, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Pereira fundamentó su falta de jurisdicción en que el Auto 492 de 2021 no es aplicable al presente asunto, así como en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y en los numerales 1° y 5° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, los cuales resultan aplicables en virtud de las prohibiciones plasmadas tanto en el numeral 4° del artículo 105 y el numeral 2° del artículo 150 del CPACA.

 

15.             Superado el anterior análisis, procederá la Corte a dirimir conflicto de jurisdicciones. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado y, a continuación, se resolverá el caso concreto.

 

La competencia para conocer de la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. Reiteración de jurisprudencia^[18]

 

16.             Esta Corte, mediante Auto 492 de 2021^[19], explicó que “corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales y a la jurisdicción contencioso administrativa aquellos relacionados con la vinculación legal y reglamentaria de los empleados públicos. Y también lo es que la jurisdicción contenciosa es la que conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que: i) estén sujetos al derecho administrativo y ii) en los que se encuentren involucradas las entidades públicas”^[20].

 

17.             Respecto de esto último, esta Corte precisó que la jurisdicción contenciosa administrativa se encuentra habilitada por el ordenamiento jurídico para controlar y revisar los contratos estatales y determinar si la relación que une al contratista con la administración es o no de naturaleza laboral, a partir de las pruebas y las circunstancias específicas del caso concreto.

 

18.             Así estableció como regla de decisión que, “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”.

 

19.             Al respecto, la Corte explicó en el Auto 492 de 2021 que “[l]o que resulta relevante para definir la jurisdicción competente en estos casos es la naturaleza no laboral del contrato de prestación de servicios suscrito entre los particulares y las entidades del sector público, ‘para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad […] solo […] cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados […] y por el término estrictamente indispensable’, en los términos del numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Esto en la medida en que lo que se propone es el examen de la actuación de la Administración, es decir, la revisión de contratos de carácter estatal para determinar, con base en el acervo probatorio, si se celebró un contrato de prestación de servicios o si, por el contrario, se configuró realmente una vinculación laboral”.

 

20.             En consecuencia, “[e]n los casos en los que se discute el reconocimiento de un vínculo laboral con el Estado no es posible aplicar la misma regla que se utiliza para definir la autoridad judicial que conoce de las controversias suscitadas entre los trabajadores oficiales o empleados públicos y el Estado”^[21]. Es decir, la regla según la cual “cuando existe certeza de la existencia de un vínculo laboral y no se discute que había una relación de subordinación entre la entidad pública y el trabajador o empleado, resulta válido definir la jurisdicción competente para conocer de estos asuntos con base en las funciones que dice haber ejercido el empleado o trabajador (criterio funcional) y la entidad a la cual se encontraba vinculado (criterio orgánico), para establecer si se trata de un trabajador oficial, que puede ejercitar la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria del trabajo, o de un empleado público, caso en el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que debe definir el asunto”^[22].

 

21.             Sin embargo, “esta regla no puede ser aplicada cuando el objeto de la controversia es, precisamente, el reconocimiento del vínculo laboral y el pago de las acreencias derivadas de la aparente celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado pues, en estos casos, se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral. Adicionalmente, la única autoridad judicial competente para validar si la labor contratada corresponde a una función que ‘no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados’ es el juez contencioso”^[23].

 

22.             En este sentido, de acuerdo con el Auto 492 de 2021, contrario a lo que sostuvo el Juez Segundo Administrativo Oral de Pereira, “[e]xaminar, aun preliminarmente, las funciones desempeñadas por los contratistas del Estado para definir la competencia, constituye un examen de fondo de la controversia”^[24]. Esto, por cuanto “determinar si las funciones desempeñadas por los contratistas del Estado a través de vínculos contractuales simulados correspondían a las de un trabajador oficial o a las de un empleado público implica realizar un examen de fondo del asunto. Esta labor no le corresponde al juez encargado de definir la jurisdicción competente, pues esto conduce a pronunciarse sobre la existencia de una relación laboral que es, justamente, lo que se pretende con la demanda y lo que debe demostrarse en el curso del proceso”.

 

CASO CONCRETO

 

La Sala Plena constata que en el presente caso:

 

23.             Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pereira) y otra de la jurisdicción administrativa (Juzgado Segundo Administrativo Oral de Pereira) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 12, 13 y 14 de esta providencia.

 

24.             En ese orden, la Sala Plena dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Pereira, es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor Jhon Jairo Restrepo Escobar en contra el Municipio de Pereira, cuya pretensión principal es el reconocimiento de la existencia de una relación laboral entre las partes.

 

25.             Lo anterior, debido a que la controversia, contrario a lo afirmado por el juez administrativo, satisface los presupuestos para que sea aplicable el Auto 492 de 2021. Esto por cuanto se trata de una demanda promovida para determinar si existió una relación laboral entre el demandante y el municipio de Pereira –entidad pública demandada– y que fue presuntamente encubierta en la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios celebrados entre el 16 de febrero de 2016 hasta el 25 de diciembre de 2020     . Además, cabe resaltar que, previamente al trámite judicial, el actor agotó el procedimiento administrativo – sede administrativa–, sin obtener respuesta favorable a su reclamación administrativa^[25]. Por último, no es pertinente en esta instancia analizar la naturaleza de las actividades que desempeñó el demandante, pues justamente se discute la existencia de una relación laboral.

 

26.             Por lo tanto, ordenará remitir el expediente CJU-3090 al juzgado administrativo para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

27.             Regla de decisión: “[…]de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”^[26].

 

DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado      Tercero Laboral del Circuito de Pereira y el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Pereira, en el sentido de DECLARAR que su conocimiento corresponde al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Pereira, y debe reasumir la competencia del referido proceso.

 

SEGUNDO - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3090 al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Pereira, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pereira y a los demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

 

 

 

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Ausente con excusa

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General