COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Ejecución de títulos valores con origen en un contrato estatal

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 022 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-1282

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Medellín y el Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito de Medellín.

 

Magistrada ponente:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

 

Bogotá D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

Hechos

 

1.   El 20 de mayo de 2021, Alianza Medellín Antioquia S.A.S. – Savia Salud E.P.S.^[1], a través de apoderada judicial, presentó demanda ejecutiva en contra de la E.S.E. Hospital Marco A. Cardona del municipio de Maceo (Antioquia). La EPS demandante solicita que (i) se libre mandamiento de pago por concepto de las obligaciones líquidas exigibles contenidas en las facturas SV19724,^[2] SV19725,^[3] SV19726^[4] y SV19727^[5] por concepto de reintegro de incentivos partos, PEDT y novedades de aseguramiento y (ii) se ordene el reconocimiento de intereses calculados a la tasa máxima legal permitida, causados sobre cada factura, desde su vencimiento hasta la fecha del efectivo pago de estas.

 

2.   La parte demandante indica que, desde el año 2015 hasta el primer semestre de 2018, celebró con la demandada los contratos de prestación de servicios de salud Nro. 103–2015, Nro. 063S–2016, Nro. 099S–2017 y Nro. 0115-2018,^[6] bajo la modalidad de cápita,^[7] en los cuales se pactaron condiciones para el pago. Añade que los incentivos y metas se pagaron mensualmente y de forma anticipada, aunque “el devengue total de estos dependía del cabal cumplimiento de las metas pactadas y verificables al final del periodo”.^[8] Asimismo, Savia Salud asegura que luego del proceso de revisión y verificación correspondiente remitió a la E.S.E. Hospital Marco A. Cardona del municipio de Maceo (Antioquia) las facturas en las que se relacionaron y desglosaron los valores adeudados por no alcanzar el porcentaje de cumplimiento pactado y que estas no fueron objetadas o devueltas dentro del término legal previsto, por lo que, a su juicio, “fueron irrevocablemente aceptadas, en términos del artículo 86 de la Ley 1676 de 2013, modificatoria del Código de Comercio”.^[9]

 

3.   En documento separado, Savia Salud solicita como medida cautelar el embargo y retención de cuentas, inversiones y demás productos financieros que figuren a nombre de la entidad demandada en diferentes bancos. Por su parte, se reserva el derecho “de denunciar otros bienes, de no llegar a ser efectiva dichas medidas cautelares”.^[10]

 

4.   El proceso correspondió por reparto al Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Medellín, autoridad judicial que mediante auto del 27 de mayo de 2021 resolvió rechazar la demanda ejecutiva por falta de jurisdicción, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 90 del CGP, y ordenó la remisión del proceso para su reparto entre los juzgados administrativos de Medellín. Resaltó que la ejecución se encontraba “cimentada no solo a partir de unas facturas cambiarias, sino que estas surgen con ocasión de un contrato estatal vinculado con la prestación del servicio público de salud celebrado entre la sociedad de economía mixta Alianza Medellín Antioquia S.A.S. - Savia Salud EPS y la entidad pública E.S.E. Hospital Marco A. Cardona de Maceo”.^[11] El juzgado expuso que por disposición del artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente “para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución”, a lo que se sumaba que el numeral 6 del artículo 104 del CPACA asigna a la misma jurisdicción la competencia para tramitar los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas. Finalmente, la autoridad judicial se refirió a dos providencias de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura^[12] en las que se resolvieron conflictos de competencia similares al analizado en esta oportunidad y se advirtió que los jueces administrativos debían conocer de la ejecución de títulos valores que tengan origen en un contrato estatal, evento en el que resultaba ineludible aportar el contrato estatal que soportaba la obligación para concluir que lo ejecutado era causa o resultado de este.

 

5.   En suma, el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Medellín determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente en el asunto de la referencia, pues las partes involucradas son de carácter público y la jurisdicción enunciada “no sólo conoce de los procesos de ejecución derivados de contratos estatales, como quedó establecido en la Ley 80 de 1993, sino que también, son de su conocimiento aquellos procesos de ejecución originados en contratos celebrados por entidades públicas, en consideración a la regla especial de competencia prevista en el CPACA”.^[13]

 

6.   Por medio de auto del 27 de julio de 2022, el Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito de Medellín declaró la falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el expediente digital a la Corte Constitucional para que dirimiera la controversia. Sostuvo que “la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos ejecutivos originados en los contratos celebrados por una entidad pública, mas no en los originados de facturas cambiarias, aunque tengan origen en un contrato estatal”.^[14] La autoridad judicial se refirió a la providencia del 12 de agosto de 2020^[15] proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en la que se indicó que el documento que se quiere hacer valer como título valor es el elemento para determinar el juez natural y que, tratándose de facturas cambiarias, su ejecución era competencia de la jurisdicción ordinaria, “teniendo en cuenta el artículo 619 del Código de Comercio, según el cual, la literalidad y autonomía de tales títulos valores permite su ejecución independiente”.^[16] Recalcó que el criterio antes expuesto fue adoptado por el Tribunal Administrativo de Boyacá^[17] y que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia determinó que era competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil tramitar los procesos ejecutivos en los que las facturas tienen origen en la prestación de servicios de salud.^[18]

 

7.   El Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito de Medellín se refirió a la cláusula general y residual de competencia de la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria contenida en el artículo 15 del CGP y adujo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de los procesos ejecutivos derivados de los contratos estatales, de conformidad con los artículos 104.6 y 297.3 del CPACA y 75 de la Ley 80 de 1993, casos en los cuales se debe aportar “un título complejo conformado por el contrato y otros documentos que den cuenta de la existencia de obligaciones claras, expresas y exigibles”.^[19] Sin embargo, resaltó que en el asunto sub judice se pretendía la ejecución de títulos valores proferidos con ocasión de la ejecución de un contrato y no la ejecución derivada del contrato propiamente dicho. En consecuencia, concluyó que “tal como se deriva literalmente de las pretensiones de la demanda, la ejecución no se predica de las obligaciones contenidas en los contratos estatales, sino en las facturas cambiarias, las cuales, al tenor de lo consignado en los artículos 780 y ss del Código de Comercio, pueden ser objeto de acción cambiaria, evento en el cual esta no es la jurisdicción competente para conocer”.^[20]

 

8.   El 20 de agosto de 2021, el Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito de Medellín remitió el expediente a la Corte Constitucional y este fue repartido al despacho de la suscrita magistrada ponente el 24 de junio de 2022.

 

II. CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

 

La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.^[21]

 

2.     Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones

 

2.1.     La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo.^[22] De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial,^[23] y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

 

2.2.     La Sala Plena advierte que en el caso sub judice concurren los tres presupuestos exigidos por esta Corte para que se suscite un conflicto entre jurisdicciones.

 

2.3.     El presupuesto subjetivo se acredita, en atención a que las autoridades judiciales que suscitaron la controversia forman parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la ordinaria. Concretamente, el conflicto involucra al Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Medellín y al Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito de Medellín.

 

2.4.     El presupuesto objetivo se cumple, pues el conflicto de jurisdicciones recae sobre el conocimiento de la demanda ejecutiva interpuesta por Alianza Medellín Antioquia S.A.S. – Savia Salud E.P.S. en contra de la E.S.E. Hospital Marco A. Cardona del municipio de Maceo (Antioquia).

 

2.5.     El presupuesto normativo también se verifica, toda vez que los despachos involucrados manifestaron las razones de índole legal por las que consideraron no ser competentes. Concretamente, el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Medellín estimó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos derivados de contratos estatales, de acuerdo con el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, así como los procesos de ejecución originados en contratos celebrados por entidades públicas, tal como establece el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por su parte, el Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito de Medellín justificó su incompetencia en los artículos 780 y ss del Código de Comercio y el artículo 15 del Código General del Proceso, además de la jurisprudencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de la Corte Suprema de Justicia.

 

2.6.     Dado que se acreditaron los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones, procede la Sala a presentar las consideraciones que le permitan dirimir la controversia puesta en su conocimiento.

 

3.     Competencia para conocer controversias relativas a la ejecución de títulos valores con origen en un contrato estatal. Reiteración de jurisprudencia

 

3.1.     En el Auto 403 de 2021,^[24] la Corte Constitucional se pronunció con respecto de un conflicto de jurisdicciones que involucraba al Juzgado Tercero Administrativo Transitorio en oralidad del Circuito de Duitama y al Juzgado Promiscuo del Circuito de Soatá, en el que se cuestionaba la competencia para conocer de la demanda ejecutiva interpuesta por la Organización Cooperativa la Economía contra la E.S.E. Hospital San Antonio de Soatá. La demanda tenía como objeto obtener el cobro varias facturas cambiarias aceptadas por la E.S.E. en el marco de un contrato de suministro de medicamentos e insumos médico-quirúrgicos.

 

3.2.     La Sala Plena de la Corte concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente para tramitar el proceso ejecutivo, ya que se trataba de un aparente incumplimiento contractual atribuido a la entidad pública, en el marco del contrato estatal que la vinculaba. Lo anterior de conformidad con los numerales 2 y 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 que establecen, respectivamente, que corresponde a dicha jurisdicción conocer los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado” y “[l]os ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

3.3.     La Corte expuso que, cuando se trate de las mismas partes que suscribieron el negocio jurídico, la jurisdicción competente para dirimir la controversia de naturaleza ejecutiva será la misma que conoce de las demás controversias derivadas del contrato que le dio origen a la creación o transferencia del respectivo título valor. Por el contrario, cuando se verifique que las partes del proceso ejecutivo no son las mismas del negocio jurídico que le dio origen a la emisión y/o transferencia del título por haber ocurrido la transferencia del título mediante el endoso, debe predicarse la autonomía del respecto del nuevo tenedor del título-valor. En este último caso, la jurisdicción competente no podría ser la de lo contencioso-administrativo, sino la ordinaria.

 

3.4.     La regla de la decisión fijada en el Auto 403 de 2021 establece que, cuando se pretenda ejecutar títulos valores originados en virtud de un contrato estatal y las partes de la controversia sean las mismas que suscribieron el contrato estatal, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el asunto.^[25]

 

III. CASO CONCRETO

 

1.      La Sala Plena constata que, en el presente caso se generó un conflicto entre una autoridad que pertenece a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil (Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Medellín) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito de Medellín), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo analizados en los numerales 2.3., 2.4. y 2.5. de esta providencia.

 

2.      En plena correspondencia con los antecedentes en los que se enmarca la causa que dio origen a la controversia de la referencia, la Sala Plena dirime el presente conflicto de jurisdicciones en el sentido de determinar que, conforme a la regla de decisión establecida en el Auto 403 de 2021, el Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito de Medellín es la autoridad competente para tramitar el proceso ejecutivo promovido, ya que de conformidad con los numerales 2 y 6  del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública”, así como de los “ejecutivos […] originados en los contratos celebrados por esas entidades”. Además, en el caso objeto de análisis, los contratos de prestación de servicios en salud con pago por capitación suscritos por Savia Salud con la E.S.E. Hospital Marco A. Cardona del municipio de Maceo (Antioquia) son la fuente de las obligaciones contenidas en las facturas SV19724, SV19725, SV19726 y SV19727; el incumplimiento contractual está atribuido a la entidad pública demandada y, finalmente, las partes vinculadas al proceso ejecutivo son las mismas obligadas por los contratos enunciados.

 

3.      En consecuencia, la Sala Plena concluye que el Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito de Medellín es el competente para conocer la demanda ejecutiva que motivó el presente conflicto de jurisdicción. De esta manera, remitirá el expediente CJU-1282 a esta autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Medellín, a la parte demandante y a los demás interesados en el proceso.

 

IV. DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Medellín y el Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito de Medellín conocer del proceso ejecutivo adelantado por Alianza Medellín Antioquia S.A.S. – Savia Salud E.P.S.- contra la E.S.E. Hospital Marco A. Cardona del municipio de Maceo, Antioquia.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1282 al Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito de Medellín para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Medellín, a la parte demandante y a los demás interesados en el proceso.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Ausente con excusa

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General