COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 033 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-1987

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

Bogotá D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

 

I.       ANTECEDENTES

 

1. El apoderado judicial de la Clínica Santa Sofía del Pacífico Ltda. presentó una acción jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud[1] contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Dirección de Sanidad del Ejército el día 14 de septiembre de 2016. Con esta, pretende que se condene a la demandada a pagar las sumas de $2’740.857, $7’205.435, $5’768.764 y $1’611.113, montos reflejados en las facturas de venta No. B107867, B107865, B107872 y B129950, respectivamente.  Igualmente, solicitó que se condene a la accionada al pago de los intereses moratorios imputables a cada suma y a cancelar las costas judiciales.

 

2. Según los hechos de la demanda, la Clínica Santa Sofía del Pacífico Ltda. prestó diferentes servicios de salud a varios usuarios del régimen especial de seguridad social del Ejército Nacional, siguiendo las órdenes y autorizaciones emitidas por la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional. El apoderado de la demandante aclaró que se expidieron las facturas por cada servicio prestado y manifestó que esas facturas cumplen todos los requisitos legales. Indicó que las facturas fueron radicadas para su cobro oportunamente ante la demandada.

 

3. Mencionó que la accionada devolvió las facturas de venta No. B107867, B107865, 107872 y B129950, ratificando esa decisión a través de su Grupo de Auditoría de Cuentas Médicas. Expresó que la Auditoría de Cuentas Médicas de la Clínica Santa Sofía del Pacífico Ltda. atendió todas las sugerencias planteadas sobre esas facturas en el término establecido. Finalmente, advirtió que la parte demandada decidió mantener las observaciones propuestas inicialmente.

 

4. La demanda fue radicada[2] ante la Superintendencia Nacional de Salud el día 14 de septiembre de 2016. Esa entidad expidió el Auto A2020-001092 del 21 de mayo de 2020[3], rechazando la demanda y ordenando que fuera remitida a los Juzgados Administrativos de Bogotá. En ese pronunciamiento, la entidad indicó que el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, establece los casos en los cuales la Superintendencia Nacional de Salud puede ejercer funciones jurisdiccionales, entre los que se encuentra los asuntos por devoluciones o glosas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

5. Aclaró que la Corte Constitucional analizó el contenido de esas disposiciones y manifestó que la competencia jurisdiccional de la Superintendencia operaba a petición de parte y sobre los temas expresamente señalados. Luego, señaló que el ordenamiento jurídico colombiano reserva a ciertos jueces la competencia respecto a los asuntos donde los sujetos procesales tienen calidades especiales. Seguidamente, expresó que las controversias sobre glosas a facturas por prestación de servicios de salud propuestas por el Ejército Nacional no son de conocimiento de la Superintendencia, teniendo en cuenta que esas objeciones se desarrollan en un régimen exceptuado del Sistema General de Seguridad Social en Salud, según lo dispuesto por el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.

 

6. Indicó que la competencia por factor subjetivo es improrrogable, tal como dispone el artículo 16 del Código General del Proceso. Por último, estableció que esa controversia estaba asignada al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme a las disposiciones del numeral 4° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del precedente horizontal de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

 

7. El expediente fue repartido al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá el día 27 de agosto de 2021[4]. Luego de darle trámite, el despacho emitió el Auto Interlocutorio 494/2021 del 14 de diciembre de 2021[5], en el cual ordenó remitir la demanda a los Juzgados Laborales de Bogotá. En ese pronunciamiento, recordó que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura estableció mediante una providencia[6] que los temas relativos al Sistema Integral de Seguridad Social son de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.

 

8. Eso, teniendo en cuenta que el numeral 4° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso, asignó a la Jurisdicción Ordinaria el conocimiento de las controversias sobre la prestación de servicios de salud entre afiliados, usuarios, beneficiarios, empleadores y las entidades administradoras o prestadoras de esos servicios. Relató que esa corporación tomó una decisión igual[7] en otro caso, expresando que la solución de todos los problemas que se presenten entre las entidades del Sistema de Seguridad Social con sus afiliados eran de competencia exclusiva de la Jurisdicción Ordinaria.

 

9. Manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se ha expresado en el mismo sentido al momento de estudiar controversias sobre la calificación de acreencias por la prestación de servicios de salud, sin importar la calidad de las entidades o el tipo de acto demandado. Añadió que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo conoce de disputas relativas a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen esté administrado por una persona de derecho público, según lo dispuesto por el numeral 4° del artículo 104 del CPACA.    

 

10. El proceso fue asignado al Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá mediante reparto del día 14 de febrero de 2022[8]. Ese despacho mediante Auto del 21 de febrero de 2022[9], propuso conflicto negativo de competencia y ordenó enviar el asunto a la Corte Constitucional. En ese pronunciamiento, el juzgado indicó que no tenía competencia funcional para tramitar el asunto, teniendo en cuenta las consideraciones de una providencia de la Corte Constitucional[10], según la cual las disputas sobre recobros por servicios de salud no incluidos en el POS son asuntos de competencia de la Jurisdicción Administrativa, según lo dispuesto por el inciso primero del artículo 104 del CPACA.

 

11. Igualmente, narró que en esa providencia se estimó que ese tipo de controversia no se relaciona directamente con la prestación de servicios de la seguridad social, concluyendo que no aplica la disposición del numeral 4° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Relacionó tres providencias del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá[11] en las que esa corporación realizó consideraciones similares respecto a disputas de recobros por prestación de servicios de salud. Por último, advirtió que la competente para instruir el proceso examinado era la Jurisdicción Administrativa, aplicando el precedente del mencionado tribunal y atendiendo lo dispuesto por el artículo 138 del CPACA.

 

12. El expediente fue enviado a la Corte Constitucional el día 1 de marzo de 2022[12]. De acuerdo con el reparto efectuado en sesión virtual del 11 de octubre de 2022, el expediente de la referencia fue remitido al despacho del magistrado sustanciador el 14 de octubre del citado año[13].

 

II.      CONSIDERACIONES

 

Competencia 

 

13. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[14]. 

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

14. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[15].

 

15. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[16], entendiendo que: (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[17]. (ii) El presupuesto objetivo precisa la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[18].

 

16. (iii) El presupuesto normativo obliga que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto. Así, no se satisface este último requisito cuando la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

 

Competencia para conocer sobre las controversias relativas a recobros por la prestación de servicios de salud del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares. Reiteración del Auto 1806/22

 

17. El artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece las reglas generales de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El inciso primero de ese artículo dispone que esa jurisdicción está facultada para tramitar todas las controversias derivadas de los actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetas al derecho administrativo y en las que estén involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones públicas.

 

18. En otros términos, esa norma utiliza dos criterios para definir los asuntos que son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Primero, fija un criterio sobre la naturaleza del asunto, pues indica que esa jurisdicción conoce sobre la actividad sujeta al derecho administrativo. Luego, establece un criterio relativo a la calidad de una de las partes en disputa, pues dispone que esa actividad debe ser realizada por una entidad pública o por un particular en ejercicio de funciones públicas.

 

19. Por otro lado, la Ley 100 de 1993 instauró el Sistema Integral de Seguridad Social en Colombia. El artículo 279 de esa norma[19] establece las excepciones a ese régimen, es decir, indica cuáles sectores de la población están excluidos del sistema integral porque pertenecen a un régimen de seguridad social con regulación especial. Entre esas excepciones se encuentra la población afiliada y beneficiaria del Régimen de Salud de las Fuerzas Militares y de Policía, reglamentado por la Ley 352 de 1997.

 

20. Teniendo en cuenta la distinción entre las Fuerzas Militares y de Policía, esa ley estableció dos subsistemas de salud, respectivamente y creó las entidades en cabeza de cada uno. El artículo 9 de la Ley 352 de 1997[20] creó la Dirección General de Sanidad Militar y encargó a esa dependencia de la administración de los recursos del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares. Igualmente, el literal a) del artículo 10 de la ley mencionada[21] le otorgó la función de operar y dirigir ese subsistema de salud. El artículo 11 de la Ley 352 de 1997[22] consagró que las Direcciones de Sanidad del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea ejercerán las funciones asignadas por la Dirección General de Sanidad Militar.

 

21. Igualmente, el artículo 14 de esa ley[23] le atribuyó al Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea la función de prestar los servicios de salud a los afiliados y beneficiarios del subsistema. La Dirección General de Sanidad Militar es una dependencia a cargo del Comando General de las Fuerzas Militares. A la vez, ese comando es una dependencia que hace parte del Ministerio de Defensa, según lo dispuesto por los numerales 6° y 6.1° del artículo 1 del Decreto 49 de 2003[24].

 

22. La Nación, como abstracción que engloba a las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional -incluido el Ministerio de Defensa- es una persona jurídica de derecho público, siguiendo lo establecido por el artículo 80 de la Ley 153 de 1887[25]. En concreto, la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional es una oficina de una entidad pública de la Rama Ejecutiva del poder público del orden central y su actividad está regulada por las normas que aplican para este tipo de dependencias y por las disposiciones sobre el régimen de salud de un grupo determinado de servidores públicos.

 

23. En otras palabras, sus actos están sujetos al derecho administrativo. Por lo tanto, las controversias sobre los actos ejecutados por la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional se ajustan al supuesto y a los dos criterios que tiene la norma de competencia fijada por el inciso primero del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar y decidir ese tipo de disputa.

 

24. La Corte Constitucional ha adoptado esta postura desde la expedición del Auto 1806/22[26]. En esa providencia, la Corporación realizó consideraciones relativas a la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud en estos temas[27], así como la naturaleza de los actos de las entidades del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Además, explicó que este tipo de asuntos no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de salud, sino con controversias económicas relativas a la financiación de servicios ya prestados y, que las glosas emitidas por las entidades del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional como respuesta a las solicitudes de reembolso de gastos médicos son la expresión de actuaciones administrativas en cabeza de una entidad pública. Finalmente, concluyó que estas controversias sobre las devoluciones o glosas son de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con base en la regla de competencia establecida en el inciso primero del artículo 104 del CPACA, el artículo 116 de la Constitución Política, el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.

 

III.    CASO CONCRETO

 

En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

25. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo, pues existe una tensión entre la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá) y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá), autoridades judiciales que declararon que no tenían competencia para conocer el asunto, proponiendo el conflicto negativo de competencia entre distintas jurisdicciones.

 

26. La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo porque se acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular. Concretamente, sobre una demanda promovida por la Clínica Santa Sofía del Pacífico Ltda. contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Dirección de Sanidad del Ejército por presuntas irregularidades en las glosas presentadas contra unas facturas de venta de servicios médicos.

 

27. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que resultaban aplicables al caso en su criterio y justificaron su postura. La Superintendencia Nacional de Salud citó el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011; artículo 279 de la Ley 100 de 1993; el artículo 16 del Código General del Proceso; el numeral 4° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del precedente horizontal de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

 

28. El Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá relacionó el artículo 138 y el inciso primero del artículo 104 del CPACA; el numeral 4° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y el precedente de la Corte Constitucional y del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. Por su parte, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá se apoyó en el numeral 4° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 del CGP; en el numeral 4° del artículo 104 del CPACA y en varios pronunciamientos de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

 

29. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en el presente caso se configura un conflicto negativo de competencia entre la Superintendencia Nacional de Salud, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá, en los términos ya explicados. En ese orden de ideas, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.

 

La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado

 

30. La Clínica Santa Sofía del Pacífico Ltda. presentó demanda contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Dirección de Sanidad del Ejército, buscando que la demandada sea condenada al pago de unas facturas de venta de servicios médicos prestados a la población afiliada o beneficiaria del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares, que fueron glosadas por esa dependencia. Es decir, la demanda cuestiona los actos sujetos al derecho administrativo de una entidad pública. Esa clase de asuntos son de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según lo dispuesto por el inciso primero del artículo 104 del CPACA.

 

31. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer sobre la demanda presentada por La Clínica Santa Sofía del Pacífico Ltda. contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Dirección de Sanidad del Ejército. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.

 

32. Regla de decisión: «De conformidad con el inciso primero del artículo 104 del CPACA, el artículo 116 de la Constitución Política, el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer de controversias que versen sobre las devoluciones o glosas a las facturas de gastos médicos presentadas ante las entidades del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional – SSMP.»[28]

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá conocer sobre la demanda presentada por la Clínica Santa Sofía del Pacífico Ltda. contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Dirección de Sanidad del Ejército.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-1987 al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a la Superintendencia Nacional de Salud, al Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados en este asunto.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Ausente con excusa

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General