COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas

 

La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de una pluralidad de sujetos pasivos, siempre que en la violación o amenaza de los derechos colectivos concurra una persona de naturaleza pública, con sustento en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998.

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-

 

AUTO 1052 de 2023

 

Referencia: Expediente CJU-3215

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado 3º Civil del Circuito de Manizales

 

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

Bogotá D.C., primero (1º) de junio de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.                 El 7 de julio de 2021, la señora Olga Piedad Cárdenas Patiño instauró acción popular en contra de las E.P.S. Salud Total y Sanitas (en adelante “las EPS”), la clínica Ospedale Manizales S.A. (en adelante “la clínica”), la Secretaría de Salud de Manizales, la Dirección Territorial de Salud de Caldas y la Superintendencia Nacional de Salud^[1].

 

2.                 Como pretensiones solicitó que: (i) se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud, de un lado, adoptar las medidas necesarias dirigidas a las EPS que contraten con la clínica “para que no se repita la vulneración al derecho colectivo al acceso al servicio público de la seguridad social en salud y a que su prestación sea eficiente y oportuna”; y de otro, revisar los contratos existentes entre las EPS y la clínica con el fin de declararlos “insuficientes e ineficientes para atender a aproximadamente 160.000 usuarios de dichas entidades”. Además, solicitó (ii) la finalización anticipada de los contratos entre las EPS y la clínica, con el fin de que los usuarios sean atendidos en otras instituciones.

 

3.                 La accionante manifestó que, en su calidad de afiliada a la E.P.S. Salud Total y veedora en salud, realizó seguimiento al funcionamiento de la clínica. A causa de ello, consideró que se presenta un incumplimiento en la prestación de los servicios, en razón a (i) las demoras excesivas en la asignación de citas con especialistas y en la programación de cirugías; y por la (ii) insuficiencia en el personal médico e infraestructura para la atención de los usuarios, entre otras situaciones. Por tal motivo, y con ocasión de ello, inició una serie de actuaciones ante las EPS, la Secretaría de Salud Pública municipal, la Dirección Territorial de Salud de Caldas y el Ministerio de Salud y Protección Social.

 

4.                 El 25 de julio de 2022, el Juzgado 2° Administrativo del Circuito de Manizales declaró su falta de competencia para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Caldas^[2]. Al respecto, consideró que, en aplicación del artículo 152.16 del CPACA y en razón a que uno de los accionados es una autoridad del orden nacional, refiriéndose a la Superintendencia Nacional de Salud, el asunto debe ser conocido y resuelto en primera instancia por el Tribunal Administrativo.

 

5.                 El 11 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró su falta de jurisdicción para conocer de la acción popular y ordenó la remisión del expediente a los jueces civiles del circuito^[3]. Argumentó que, la competencia para conocer de las acciones populares se determina por el factor subjetivo de la conducta, referido a la entidad o particular que vulnera de manera directa los derechos colectivos, de conformidad con los artículos 14 y 15 de la Ley 472 de 1998. En su criterio, “la conducta aducida como constitutiva de vulneración de los derechos colectivos, es imputable al comportamiento de una sociedad de capital privado”, en referencia a la clínica Ospedale y, en consecuencia, resolvió que el asunto debía ser conocido por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.

 

6.                 El 9 de noviembre de 2022, el Juzgado 3º Civil del Circuito de Manizales declaró su falta de jurisdicción para conocer de la acción popular y propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones^[4]. Al respecto, expuso que “si bien la Clínica Ospedale es de carácter privado, la acción popular está encaminada a que la Superintendencia tome las medidas en contra de dicha EPS y no el juez”, por lo que, con base en el contenido de los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el trámite de la acción. 

 

7.                 El 17 de noviembre de 2022 el asunto de la referencia fue remitido a esta corporación, siendo repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 11 de abril de 2023.

 

II.          CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

8.                 Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política^[5].

 

9.                 Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[6].

 

10.            Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo^[7]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[8]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[9]; y (iii) el presupuesto normativo implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto^[10].

 

11.            Competencia para el conocimiento de acciones populares instauradas en contra de entidades públicas y privadas. El artículo 14 de la Ley 472 de 1998 establece el sujeto pasivo de la acción popular, entendido como “el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo”. A su turno, el artículo 15 de la norma en cita, señala de manera expresa que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas y que, en los demás casos, conocerá la Jurisdicción Ordinaria Civil.

 

12.            Esta corporación ha señalado que la determinación de la jurisdicción para conocer una acción popular está dada en razón del factor subjetivo, esto es, la naturaleza de la entidad o persona en la que se origine el acto, acción u omisión que suscita la demanda^[11]. Así, en el auto 1100 de 2021, la Sala Plena concluyó que la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa para conocer de acciones populares, “solo se activa a partir del cumplimiento de una de dos condiciones: (i) que la accionada sea una entidad pública o (ii) se trate de un particular que desarrolle funciones administrativas. En caso de que no se configure ninguna de estas hipótesis, el asunto le corresponde a la Jurisdicción Civil Ordinaria”^[12].

 

13.            Por su parte, en el auto 799 de 2021, este tribunal analizó la concurrencia de personas públicas y privadas como parte pasiva de una acción popular, en aquél auto se concluyó lo siguiente: “(…) la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”^[13].

 

14.            Examen del caso concreto. La Sala Plena advierte que en el asunto sometido a decisión existe un conflicto entre jurisdicciones, en razón a que se acreditan los presupuestos para ello. En efecto, (i) el presupuesto subjetivo se cumple, toda vez que existe una controversia entre dos autoridades que administran justicia y que integran distintas jurisdicciones, en concreto, de un lado, el Tribunal Administrativo de Caldas y, del otro, el Juzgado 3º Civil del Circuito de Manizales.

 

15.            En relación con (ii) el presupuesto objetivo, existe una causa judicial en curso referente a una controversia respecto del conocimiento de la acción popular presentada por una ciudadana, quien reclama la prestación eficiente y oportuna del servicio público de salud, presuntamente vulnerado por personas de naturaleza pública y privada. Finalmente, (iii) en relación con el presupuesto normativo, la Corte verifica su configuración, toda vez que las dos autoridades expusieron razones legales para sustraerse de conocer dicha solicitud. En ese orden de ideas, el Tribunal Administrativo de Caldas argumentó su falta de competencia en virtud del contenido de los artículos 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, pues consideró que la acción se generó a raíz del “comportamiento de una sociedad de capital privado”; mientras que, por su parte, el Juzgado 3º Civil del Circuito de Manizales citó los mismos artículos 15 y 16 de la mencionada Ley 472 de 1998, para estimar que la acción incorpora pretensiones respecto a diferentes personas (públicas y privadas), lo que conduce a que el asunto sea propio de los jueces administrativos.

 

16.            En el caso bajo estudio, la Sala Plena seguirá la regla jurisprudencial antes referenciada, según la cual, la determinación de la jurisdicción para conocer de una acción popular está dada por razón del factor subjetivo, esto es, por la naturaleza de la entidad o persona en la que se origina el acto, acción u omisión que suscita la demanda.  En este sentido, se advierte que la señora Olga Piedad Cárdenas Patiño instauró la acción popular en contra de una pluralidad de personas y entidades, que incluyen el orden nacional (Ministerio de Salud), el orden municipal (Secretaría de Salud de Manizales y Dirección Territorial de Salud de Caldas), y personas jurídicas con capital privado (Salud Total EPS, Sanitas EPS y la clínica Ospedale). De lo anterior se concluye que, en ejercicio de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, para este caso se activa la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo para conocer de acciones populares, a partir del cumplimiento de la condición referente a que la accionada, o algunas de ellas, sean entidades públicas, por lo que en ese orden de ideas se desacarta el argumento dispuesto por el Tribunal Administrativo de Caldas, referente a que dentro del extremo pasivo se encuentran entidades privadas.

 

17.            Así las cosas, se considera que, en virtud de la reiteración de la regla prevista en el auto 799 de 2021, en este caso el trámite del proceso ya reseñado le corresponde al Tribunal Administrativo de Caldas, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998.

 

18.            Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de una pluralidad de sujetos pasivos, siempre que en la violación o amenaza de los derechos colectivos concurra una persona de naturaleza pública, con sustento en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998.

 

III.      DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado 3º Civil del Circuito de Manizales, y DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Caldas es la autoridad competente para conocer de la acción popular instaurada por la señora Olga Piedad Cárdenas Patiño.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-3215 al Tribunal Administrativo de Caldas para que dé trámite al proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 3º Civil del Circuito de Manizales.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General