COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios

 

Cuando se presente una demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales que se refieran a contratos en que es parte una entidad pública que tiene el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera (como lo es el Banco Agrario), y el contrato se enmarque dentro de las actividades que corresponden al giro ordinario de los negocios de la entidad, la controversia será de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, en aplicación de la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA, frente a las competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A.-Naturaleza jurídica

 

CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza jurídica

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-

 

AUTO 1076 de 2023

 

Referencia: Expediente CJU-2019

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 3 Administrativo de Cúcuta y el Juzgado 3 Civil Municipal de la misma ciudad.

 

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

Bogotá D.C., ocho (08) de junio de dos mil dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.                 El 3 de junio de 2021, el Banco Agrario de Colombia S.A. (en adelante “Banco Agrario”), a través de apoderado judicial, presentó demanda en contra de la Caja de Compensación Familiar de Norte de Santander (en adelante “COMFANORTE”), en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, mediante la cual pretendía zanjar el litigio ocasionado con fundamento en la ejecución del contrato de Gerencia Integral en el Marco del Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural para el departamento de Norte de Santander –CONTRATO CGV2013-005 Gerencia Integral 69– (en adelante el “contrato”)^[1]. En particular, el Banco Agrario solicitó (i) la declaratoria del incumplimiento de las obligaciones contractuales por COMFANORTE; y que (ii) se ordenara la liquidación del contrato^[2].

 

2.                 El 8 de noviembre de 2021, el Juzgado 3 administrativo de Cúcuta (Norte de Santander) declaró la falta de jurisdicción para tramitar el asunto y ordenó su remisión a los juzgados civiles municipales de dicha ciudad^[3]. El Juzgado administrativo argumentó que el proceso iniciado por el Banco Agrario discute el incumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud del contrato por COMFANORTE, siendo la primera una entidad pública con carácter de institución financiera, razón por la cual no tiene competencia para conocer del caso, al versar la controversia sobre la responsabilidad contractual relacionada con el giro ordinario de sus negocios, de conformidad con el numeral 1° del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante “CPACA”).

 

3.                 El 9 de diciembre de 2021, el Juzgado 3 Civil Municipal de Cúcuta invocó la existencia de un conflicto negativo de competencia y dispuso remitir el expediente a la Corte Suprema de Justicia, para que se pronunciara sobre el particular^[4]. En criterio del Juzgado Civil, al ser el Banco Agrario una entidad pública en los términos señalados en el parágrafo del artículo 104 del CPACA, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competente para dar trámite al proceso, de conformidad con las reglas fijadas en el numeral 2 del artículo en cita^[5].

 

4.                 El 28 de febrero de 2022, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia profirió un auto en el proceso de la referencia ordenando remitir el conflicto a esta corporación^[6]. Al respecto, (i) argumento que le corresponde a la Corte Constitucional resolver los conflictos entre jurisdicciones, como ocurre en el presente caso, según lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2015; y (ii) que su competencia se limita exclusivamente a resolver los conflictos suscitados entre autoridades de la Jurisdicción Ordinaria, lo que resulta ajeno al asunto que se plantea, de conformidad con el artículo 18 de la Ley 270 de 1996.

 

5.                 Una vez remitido el asunto a esta corporación, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 11 de octubre de 2022 y enviado al despacho el día 14 del mismo mes y año^[7].

 

II.          CONSIDERACIONES

 

6.                 Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política^[8].

 

7.                 Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[9].

 

8.                 En particular, se ha considerado de forma reiterada que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan tres (3) presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[10]. De esta manera, se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[11]; el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[12]; y el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto^[13].

 

9.                 La cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la excepción prevista en el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011. En reiteradas oportunidades^[14], esta corporación ha estudiado conflictos suscitados entre la Jurisdicción Ordinaria y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con fundamento en la asignación de competencias prevista en el artículo 104 del CPACA y la excepción a esas reglas plasmada en el artículo 105 de ese mismo Código.

 

10.            El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-) establece los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De esta manera, como cláusula general determina que a esta jurisdicción le corresponde “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. De igual forma, esta norma dispone de forma expresa una serie de procesos cuyo trámite corresponde a los jueces administrativos. Por su parte, el parágrafo del citado artículo señala que se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

 

11.            Por otro lado, el artículo 105 del CPACA establece las excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo^[15], de manera que no conocerá de “[l]as controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”^[16].

 

12.            El Consejo de Estado ha señalado que dicha excepción requiere de dos elementos para su configuración: (i) un elemento orgánico (que se refiere a que la entidad pública inmersa en la controversia extracontractual o contractual tenga el carácter de institución financiera); y (ii) un elemento material (que limita la excepción a aquellos asuntos que correspondan al giro ordinario de los negocios de las instituciones financieras). Respecto de este segundo elemento, se ha precisado que la noción giro ordinario de los negocios “comprende todas aquellas actividades (…) [i] que guarden relación con el objeto social de la entidad pública de carácter financiero o con las funciones catalogadas como financieras en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero–; [o]  (…) [ii] que sean conex[as] al objeto social o actividad financiera determinada en la ley y tengan como finalidad [su] desarrollo o ejecución”^[17].

 

13.            Asimismo esta Corte mediante Auto 904 de 2021 determinó que, “[l]a jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de las controversias contractuales presentadas en el marco del giro ordinario de los negocios de entidades públicas del sistema financiero en virtud de la cláusula de exclusión del artículo 105 del CPACA y la cláusula general residual de competencia de los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996”.

 

14.            En suma, puede concluirse que: (i) el artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de competencia respecto de los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y enuncia de forma expresa una serie de procesos que le compete su trámite a los jueces administrativos; (ii) el numeral 1° del artículo 105 ibídem, entre las excepciones a la competencia de la citada jurisdicción, refiere a las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de sus negocios, incluyendo los procesos ejecutivos; y (iii) el Consejo de Estado, la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y esta corporación se han pronunciado sobre el contenido y alcance de dicha excepción, en el sentido de señalar que las actividades que integran el giro ordinario de los negocios son aquellas que guardan relación con su objeto social, con las funciones catalogadas como financieras en la ley o que sean conexas al desarrollo de sus actividades.

 

15.            La naturaleza jurídica del Banco Agrario de Colombia S.A. El artículo 233 del Decreto Ley 663 de 1993^[18] establece que el Banco Agrario de Colombia S.A. “es una sociedad de economía mixta del orden nacional, sujeta el régimen de empresa industrial y comercial del Estado, organizado como establecimiento de crédito bancario y vinculado al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”^[19]. Asimismo, el artículo 234 ibidem^[20] señala que su objeto social consiste en “financiar, en forma principal pero no exclusiva, las actividades relacionadas con las [prácticas] rurales, agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales”, motivo por el cual “podrá celebrar todas las operaciones autorizadas a los establecimientos de crédito bancarios”.

 

16.            De otro lado, el artículo 2 del Decreto Ley 663 de 1993 indica que se consideran establecimientos de crédito “las instituciones financieras cuya función principal consista en captar en moneda legal, recursos del público en depósitos, a la vista o a término, para colocarlos nuevamente a través de préstamos, descuentos, anticipos u otras operaciones activas de crédito”.

 

17.            Dentro de las clases de establecimientos de crédito, la norma incluye a los establecimientos bancarios, las corporaciones financieras, las corporaciones de ahorro y vivienda, las compañías de financiamiento comercial y las cooperativas financieras. En cuanto a los primeros, se trata de instituciones que tienen por función principal la captación de recursos en cuenta corriente bancaria, así como también la captación de otros depósitos a la vista o a término, con el objeto primordial de realizar operaciones activas de crédito. Por su parte, el artículo 72 de la Ley 795 de 2003, entre otras, señala que los establecimientos bancarios, las corporaciones financieras y las compañías de financiamiento comercial están sometidas a la vigilancia e inspección de la Superintendencia Financiera (antes llamada Superintendencia Bancaria)^[21].

 

18.            Ahora bien, de conformidad con los Estatutos Sociales del Banco Agrario^[22], el artículo 4 precisa su objeto, según el cual: “En los términos del artículo 234 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el objeto de BANAGRARIO consiste en financiar, en forma principal pero no exclusiva, las actividades relacionadas con las actividades rurales, agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales. // En desarrollo de su objeto social, el Banco Agrario de Colombia S. A. (Banagrario), podrá celebrar todas las operaciones autorizadas a los establecimientos de crédito bancarios”.

 

19.            Adicionalmente, el artículo 6 de los Estatutos Sociales del Banco Agrario de Colombia S.A establece una lista enunciativa de las operaciones e inversiones que éste puede desarrollar, de acuerdo con las normas legales aplicables a los bancos comerciales y las especiales que dicte el Gobierno nacional^[23]. Dentro de las actividades planteadas se encuentran: “De acuerdo con los límites previstos en el artículo anterior para las operaciones activas, y con las normas legales aplicables a los bancos comerciales y las especiales que dicte el Gobierno Nacional, el BANAGRARIO podrá desarrollar entre otras, las siguientes operaciones e inversiones: 14) administrar el subsidio de vivienda rural y familiar.”

 

20.            Por último, el artículo 49 ibidem determina que la gestión contractual del banco se rige por el derecho privado y sus actividades y contratos celebrados en desarrollo de su objeto social se sujetarán a la normatividad aplicable a las entidades financieras, en particular al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás disposiciones legales y reglamentarias aplicables a dichas actividades.

 

21.            En síntesis, se concluye que el Banco Agrario de Colombia S.A es una sociedad de economía mixta del orden nacional, organizado como establecimiento de crédito bancario, cuyo objeto social es la financiación en forma principal pero no exclusiva, de las actividades relacionadas con las prácticas rurales, agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales. Está sometido a la vigilancia e inspección de la Superintendencia Financiera y dentro de su objeto social se encuentra el financiamiento de actividades rurales, como lo es el relativo a la administración del subsidio de vivienda rural y familiar.

 

22.            La naturaleza jurídica de la Caja de Compensación Familiar de Norte de Santander. La Caja de Compensación Familiar de Norte de Santander es una entidad sin ánimo de lucro, de naturaleza privada, que cumple funciones de seguridad social, con personalidad jurídica, otorgada por el Ministerio de Justicia mediante la Resolución No 2894 de octubre 18 de 1957^[24].

 

23.            Examen del caso concreto. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. En primer lugar, se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia y que integran distintas jurisdicciones, por un lado, el Juzgado 3 Administrativo de Cúcuta y, del otro, el Juzgado 3 Civil Municipal de la misma ciudad. En segundo lugar, se acredita el presupuesto objetivo, ya que dicha controversia recae sobre el conocimiento de la demanda del medio de control de controversias contractuales interpuesta por el Banco Agrario de Colombia contra COMFANORTE. En tercer lugar, se cumple también con el presupuesto normativo, como quiera que las dos autoridades judiciales manifiestan no ser competentes para conocer del asunto y presentan argumentos legales a su favor. Así, se hace referencia al parágrafo y al numeral 2° del artículo 104 del CPACA, así como al numeral 1° del artículo 105 de ese mismo estatuto legal.

 

24.            Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Civil, por encuadrar dentro de la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA, para efectos de excluir su conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

25.            Así, en primera medida, se acreditan los elementos señalados por el Consejo de Estado para la configuración de dicha excepción. De un lado, se cumple con el elemento orgánico, puesto que la entidad pública inmersa en la controversia contractual (el Banco Agrario de Colombia S.A) tiene el carácter de institución financiera, en concreto, de establecimiento de crédito bancario y, además, se encuentra sujeta a la vigilancia e inspección de la Superintendencia Financiera. De otro lado, se cumple también el elemento material, ya que el asunto recae sobre el litigio ocasionado con fundamento en la ejecución del contrato de Gerencia Integral en el Marco del Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural para el departamento de Norte de Santander, situación que corresponde al giro ordinario de sus negocios. Al respecto, conviene precisar que el objeto social del Banco Agrario consiste en financiar, en forma principal pero no exclusiva, las actividades relacionadas con las actividades rurales, dentro de las cuales puede realizar operaciones e inversiones relacionadas con la administración del subsidio de vivienda rural y familiar. Sus estatutos prevén que la actividad contractual del banco se rige por el derecho privado.

 

26.            En efecto, el contrato suscrito entre el Banco Agrario y COMFANORTE es un negocio jurídico que la mencionada entidad financiera debió suscribir dentro de su función de “Entidad Otorgante” de los recursos del presupuesto nacional destinados al Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural^[25]. Así las cosas, en las consideraciones del contrato, se precisa que:

 

“[C]onforme se señala en el artículo 35 del Decreto 0900 de 2012, se requiere de la contratación de una Entidad que operé (sic) como Gerencia Integral con el ánimo de que ésta formule los proyectos de Vivienda de Interés Social Rural y administre eficientemente los recursos de subsidio adjudicados efectivamente al Programa Estratégico de Atención Integral, promovido por cada una de las Entidades Promotoras. // En razón de lo anterior, fue adelantado el procedimiento de Contratación directa CD- GI 69 para desarrollar el objeto del contrato”^[26].

 

27.            Siguiendo lo anterior, y en cumplimiento del artículo 35 del Decreto 900 de 2012^[27], la cláusula segunda del contrato “ALCANCE”, establece que:

 

“Para efecto de la administración de los recursos, el CONTRATISTA [COMFANORTE] ejercerá la GERENCIA INTEGRAL en los términos del Decreto 0900 de 2012, y será la encargada de formular los proyectos de Vivienda Rural, contratar la ejecución de las obras, contratar la interventoría, realizar pagos a sus contratistas y administrar los recursos destinados al Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural, asignados al Programa Estratégico de Atención Integral para la atención a la población beneficiaria del INCODER y la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS, equivalentes a TRESCIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL QUINIETOS PESOS M/CTE ($ 334.246.500,00), para la construcción de vivienda en los municipios de Sardinata, Cúcuta , el Zulia y Tibú del Departamento de Norte de Santander”^[28].

 

28.            Por consiguiente, se evidencia que el referido contrato encuadra en el giro ordinario de los negocios del Banco Agrario de Colombia S.A., acorde con sus Estatutos Sociales. En consecuencia, la Sala Plena considera que la presente causa le compete tramitarla a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, razón por la cual remitirá el expediente CJU-2019 al Juzgado 3 Civil Municipal de Cúcuta para que continúe el trámite de la citada demanda y comunique la presente decisión al Juzgado 3 administrativo de Cúcuta y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

29.            Regla de decisión. Cuando se presente una demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales que se refieran a contratos en que es parte una entidad pública que tiene el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera (como lo es el Banco Agrario), y el contrato se enmarque dentro de las actividades que corresponden al giro ordinario de los negocios de la entidad, la controversia será de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, en aplicación de la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA, frente a las competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

III.      DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 3 Administrativo de Cúcuta y el Juzgado 3 Civil Municipal de la misma ciudad, y DECLARAR que el conocimiento de la demanda presentada por el Banco Agrario de Colombia S.A. contra la Caja de Compensación Familiar de Norte de Santander, le corresponde tramitarla al Juzgado 3 Civil Municipal de Cúcuta.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-2019 al Juzgado 3 Civil Municipal de Cúcuta para que, de manera inmediata, continúe con el trámite de la referida demanda y para que comunique la presente decisión al Juzgado 3 Administrativo de la misma ciudad y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General