COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1099 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-2942.

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Segunda-.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá D. C., ocho (08) de junio de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.        Por medio de la Resolución No. 34738 del 30 de agosto de 2006 el Instituto de Seguros Sociales (actualmente, la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-) reconoció y pagó una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a favor de la señora Fanny Leonor Rodríguez Buitrago^[1]. Sin embargo, la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones- determinó una incompatibilidad, ya que la señora Rodríguez estaba recibiendo una pensión de jubilación por el FOMAG.

 

2.        El 01 de junio de 2018, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho^[2], modalidad lesividad, Colpensiones solicitó: (i) se declare la nulidad de la Resolución del ISS No. 34738 del 30 de agosto de 2006, (ii) se devuelva el pago realizado por Colpensiones por concepto de una indemnización sustitutiva y (iii) se indexen las sumas reconocidas a favor de Colpensiones o se reconozcan los intereses a los que haya lugar. Las pretensiones se fundamentaron en que, según Colpensiones, la prestación reconocida por el FOMAG es incompatible con la indemnización sustitutiva de pensión de vejez reconocida por Colpensiones.

 

3.        El asunto le correspondió al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, el cual, mediante auto del 17 de octubre de 2018^[3], declaró su falta de competencia para conocer de la demanda. Según esta Sala, el numeral 2 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en delante CPACA), establece que, si la cuantía es menor a cincuenta salarios mínimos legales mensuales vigentes, entonces el caso deberá conocerlo los jueces administrativos. Por tal motivo, el expediente fue enviado a los Juzgados Administrativos de Bogotá -Sección Segunda-.

 

4.        El asunto le correspondió al Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Segunda-, el cual, mediante auto del 03 de marzo de 2020^[4], declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso. Esta autoridad fundamentó su decisión en lo previsto en el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en delante CPACA), en el artículo 2.1 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante CPTSS), en el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 y en jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura^[5]. Señaló que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer conflictos de carácter laboral solamente cuando provengan de una relación legal y reglamentaria, y para conocer de las controversias que se susciten con ocasión de la seguridad social cuando su régimen se encuentre administrado por una entidad pública. De otra parte, precisó que si la controversia jurídica se refiere a un trabajador oficial o a un particular la competente es la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

 

5.        En aplicación de lo anterior, el juzgado administrativo afirmó que no es competente para conocer del presente asunto ya que, la señora Fanny Leonor Rodríguez Buitrago tenía como empleador al Colegio Sagrado Corazón en las Hermanitas Bethlemitas Provincia del Sagrado Corazón, es decir, tenía un contrato individual de trabajo con una institución educativa de carácter privado. En ese sentido, la accionada no era empleada pública y la relación existente entre las partes no se derivó de una relación legal y reglamentaria.

 

6.        Luego, el asunto correspondió al Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto del 12 de septiembre de 2022^[6], declaró su falta de jurisdicción y planteó conflicto negativo de competencia^[7] ante la Corte Constitucional. La autoridad argumentó que, dado que la única pretensión de la demanda va dirigida a obtener la nulidad de la Resolución, sin que se debata algún derecho de la afiliada, entonces la jurisdicción contenciosa administrativa es quien debe conocer del asunto. Esto, de conformidad con el artículo 97 y 104 del CPACA, así como el Auto 532 de 2021 de la Corte Constitucional en donde establece que la “jurisdicción contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social”^[8].

 

7.        El asunto fue repartido al despacho de la magistrada ponente el 2 de mayo de 2023^[9], y el expediente fue allegado a su despacho el 5 de mayo del mismo año^[10].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

1.       La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[11].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

2.       Este Tribunal ha establecido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[12].

 

3.       Adicionalmente, en el Auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó tres presupuestos que se requieren para que se configure un conflicto de jurisdicciones. Primero, el presupuesto subjetivo que se refiere a que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que reclamen o rechacen la competencia para conocer el asunto^[13]. Segundo, el presupuesto objetivo, que implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, que efectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[14]. Tercero, el presupuesto normativo, el cual requiere que las autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente los motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa^[15].

 

4.       La Corte encuentra que este caso se trata efectivamente de un conflicto de jurisdicciones ya que se cumplen los tres presupuestos para su configuración. En primer lugar, la controversia fue suscitada entre dos autoridades que administran justicia y pertenecen a diferentes jurisdicciones: la jurisdicción contenciosa administrativa, representada por el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Segunda-, y la jurisdicción ordinaria, representada por el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá. En segundo lugar, la controversia se relaciona con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de una resolución expedida por el Instituto de Seguros Sociales, entidad que subrogó conforme a lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 y el artículo 1° del Decreto 2013 de 2012. Finalmente, las dos autoridades en conflicto argumentaron, mediante sustento jurisprudencial y/o legal, su falta de competencia para conocer del asunto. Por un lado, el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Segunda- se basó en el artículo 104 del CPACA, en el artículo 2.1 del CPT y SS., en el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 y en jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura. Por otro lado, el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá sustentó su decisión en el artículo 97 y 104 del CPACA, así como el Auto 532 de 2021 de la Corte Constitucional.

 

La competencia para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que presente Colpensiones contra las resoluciones a través de las cuales concedió una pensión es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Reiteración de jurisprudencia^[16]

 

5.        La Corte Constitucional estableció en el Auto 316 de 2021 que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de una demanda presentada por una entidad pública, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de un acto administrativo propio que se pronuncia sobre derechos pensionales y en el que no se obtuvo la autorización del titular para revocarlo directamente^[17].

 

6.       La Corte llegó a esta conclusión a partir de la interpretación sistemática de los artículos 97 y 104 del CPACA^[18]. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, “deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”^[19]. A su vez, según el Artículo 104 del mismo código, la jurisdicción de lo contencioso administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. Según la Corte, tal competencia de los jueces administrativos cubre actos administrativos relativos a derechos pensionales en la medida que la habilitación para que la administración demande un acto propio tiene como objetivo, entre otros, proteger el interés y el patrimonio público^[20].

 

7.       Adicionalmente, el Auto 840 del 2021 de la Corte Constitucional decidió extender la regla de decisión contemplada en el Auto 316 de 2021 de manera que le reconoció competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.^[21] Justificó su decisión con el argumento de que la supresión o liquidación de una entidad pública conlleva a la subrogación de los derechos y obligaciones por parte de otra entidad. Así, se trasladan también las obligaciones relacionadas con los derechos que la entidad reemplazada hubiera reconocido a través de actos administrativos de carácter particular.

 

Caso concreto

 

En la medida en que en el presente caso Colpensiones acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de demandar un acto administrativo que versa sobre derechos pensionales y que fue proferido por la entidad a la que subrogó, esto es, el Instituto de Seguros Sociales^[22], la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del proceso. Ello, en aplicación de la regla establecida en el Auto 316 de 2021 y que fue extendida por el Auto 840 de 2021. Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de la demanda presentada por Colpensiones en contra de la Resolución del ISS No. 34738 del 30 de agosto de 2006. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia al Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Segunda- para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Regla de decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de una demanda presentada por una entidad pública, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra un acto administrativo propio o proferido por la entidad a la que subrogó, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Segunda-, y DECLARAR que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la demanda presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones- en contra de la Resolución del ISS No. 34738 del 30 de agosto de 2006.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2942 al Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Segunda- para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General