INEXISTENCIA DE CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Incumplimiento del presupuesto subjetivo

 

(…) de forma excepcional los inspectores de policía ejercen función jurisdiccional en virtud de lo previsto en el artículo 116 de la Constitución Política. En particular, dichas autoridades ejercen tal función “cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia, o una servidumbre”, por lo que allí profieren “materialmente actos de administración de justicia” y, en consecuencia, “ejercen función jurisdiccional y las providencias que dicten son actos jurisdiccionales”.

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

Auto 1129 de 2023

 

 

Referencia: Expediente CJU-3978

 

Conflicto aparente de jurisdicciones entre la Inspección Municipal de Policía y Tránsito de La Pintada (Antioquia) y el Comando de Policía de La Pintada (Antioquia).

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 11 de noviembre de 2022, José Miguel Escobar Aristizábal, actuando como apoderado especial de la sociedad Monticello Citrus S.A.S. ante la Inspección de Policía y Tránsito de La Pintada (Antioquia) y el Comando de Policía de La Pintada (Antioquia), presentó querella en contra del señor Alejandro Escobar Santa María por perturbación de la posesión de los inmuebles identificados con matrículas inmobiliarias 023-16155 y 023-16154 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santa Bárbara (Antioquia). Además, solicitó que a la querella se diera trámite al proceso verbal inmediato del que trata el artículo 222 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.^[1]

 

2.                 El querellante señaló que el querellado ingresó a sus predios, maltrató verbalmente a sus trabajadores, los desplazó, amenazó y encerró con la finalidad de hacerse a los predios en cuestión.^[2] Con base en lo anterior, pretende, entre otras, que (i) el querellado sea instado a retirar candados y cadenas instalados en la portada de la finca El Guaico y se abstenga de continuar con vías de hecho, en los términos del artículo 219 de la Ley 1801 de 2016; (ii) se permita el libre acceso del personal de Monticello Citrus S.A.S. a realizar labores de campo; (iii) se impida al querellado y sus acompañantes ocupar la finca El Guaico; (iv) la conservación del status quo y ordenar al querellado abstenerse de realizar actos de perturbación de la tenencia de los predios.^[3]

 

3.                 El 17 de noviembre de 2022, la Inspectora de Policía y Tránsito de La Pintada (Antioquia), mediante correo electrónico, informa al querellante que el trámite dispuesto en el artículo 222 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana es de competencia exclusiva de las Comandancias de Policía, así como que ella no ejercía labores de seguimiento o control a otras autoridades de policía. Agregó que, conforme su solicitud, se dio trámite a lo dispuesto en el artículo 223 ejusdem y, en ese sentido, las partes fueron notificadas en debida forma del proceso verbal abreviado adelantado.^[4]

 

4.                 Conforme oficio del 24 de noviembre de 2022, el Comandante de la Estación de Policía La Pintada señaló que se trata de un conflicto anterior al término de 48 horas que dispone el artículo 81 de la Ley 1801 de 2017. En ese sentido, resultaba improcedente dar trámite a un proceso verbal inmediato. Con base en lo anterior, sugirió remitir las diligencias a la Inspección de Policía y Tránsito o que se iniciase un procedimiento contencioso administrativo.^[5]

 

5.                 El 25 de enero de 2023, el apoderado especial de Monticello Citrus S.A.S. solicitó al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia que resolviera el conflicto administrativo de competencia presentado entre la Inspección de Policía y Tránsito de La Pintada (Antioquia) y el Comando de Policía de La Pintada (Antioquia).^[6]

 

6.                 El asunto fue repartido al despacho del Magistrado Edilberto Antonio Arenas Correa de la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Antioquia quien, mediante Auto del 27 de enero de 2023, dispuso que el expediente se remitiera a la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia en atención a la cláusula general de competencia residual de los jueces civiles, contenida en el numeral 11 del artículo 20 del Código General del Proceso.^[7]

 

7.                 El reparto ordenado correspondió al despacho del Magistrado Darío Ignacio Estrada Sanín de la Sala Civil del Tribunal Superior Distrito Judicial de Antioquia que, mediante Auto del 31 de enero de 2023, ordenó que las diligencias se remitieran al Tribunal Administrativo de Antioquia a fin de que sea esta autoridad judicial quien resuelva la colisión negativa de competencia administrativa suscitada entre la Inspección de Policía y Tránsito de La Pintada (Antioquia) y el Comando de Policía de La Pintada (Antioquia).^[8] En su consideración, de conformidad con el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), los conflictos de competencia que se generen entre dos entidades administrativas de orden municipal deben ser resueltos por el correspondiente Tribunal Administrativo, en este caso el de Antioquia.^[9]

 

8.                 El asunto fue repartido al despacho del Magistrada Vanessa Alejandra Pérez Rosales de la Sala Quinta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia quien, mediante Auto del 31 de marzo de 2023, declaro su falta de competencia para resolver el caso y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional. En su consideración, el conflicto versa sobre facultades jurisdiccionales de dos autoridades administrativas y, en ese sentido, no resulta procedente ejercer la atribución consagrada en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.^[10]

 

9.                 El 10 de abril de 2023, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional.^[11] Posteriormente, en sesión virtual del 2 de mayo de 2023 fue repartido al despacho encargado, y la remisión para la sustanciación se realizó el 5 de mayo siguiente.

 

 

II.              CONSIDERACIONES

 

A.    Competencia

 

10.            De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,^[12] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

 

B.     Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

11.            Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.^[13]

 

12.            En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;^[14] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;^[15] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.^[16]

 

13.            En relación con el presupuesto subjetivo, esta Corte ha sostenido que, cuando no se está ante la contradicción entre autoridades judiciales, es impropio concluir la presencia de un conflicto de jurisdicción. Bajo esta línea de razonamiento, la Sala ha indicado que un conflicto de competencia entre jurisdicciones no puede provocarse autónoma y unilateralmente por un solo órgano, sino que, necesariamente, debe comprobarse que dos autoridades judiciales de jurisdicciones diferentes reclaman para sí el conocimiento o niegan ser competentes para tramitar el asunto correspondiente.^[17]

 

 

C.    Facultades jurisdiccionales de las Inspecciones de Policía

 

14.            El artículo 198 de Ley 1801 de 2016 establece que a los inspectores de policía les “corresponde el conocimiento y la solución de los conflictos de convivencia ciudadana”. Por regla general, las actuaciones de los inspectores de policía, en su calidad de autoridades administrativas, tienen “un carácter eminentemente administrativo; sus decisiones no son de carácter jurisdiccional […] y su procedimiento es de naturaleza policivo”.^[18]

 

15.            Sin embargo, de forma excepcional los inspectores de policía ejercen función jurisdiccional en virtud de lo previsto en el artículo 116 de la Constitución Política.^[19] En particular, dichas autoridades ejercen tal función “cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia, o una servidumbre”,^[20] por lo que allí profieren “materialmente actos de administración de justicia” y, en consecuencia, “ejercen función jurisdiccional y las providencias que dicten son actos jurisdiccionales”.^[21]

 

16.            En similar sentido se ha pronunciado la jurisprudencia del Consejo de Estado al señalar que:

 

“Los actos administrativos de las autoridades de policía son aquellos tendientes a la preservación del orden, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones económicas de convivencia social, en tanto que los de naturaleza jurisdiccional son los que están encaminados a resolver los conflictos que surgen entre dos partes, como sucede con los amparos posesorios y de tenencia de bienes”.^[22]

 

 

D.    Los comandantes de estaciones de policía no ejercen facultades jurisdiccionales

 

17.            En lo que atañe a la función de los comandantes de estaciones de policía, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que estos no ejercen función de policía, sino actividad de policía,^[23] al limitarse su actuación a actos materiales y no jurídicos. Así, la Sala de Consulta y Servicio Civil estimó que dicha autoridad no ejercía función administrativa:

 

“[Q]ue el ejercicio de las funciones que cumplen los Comandantes de Estación se enmarcan en el concepto de actividad de policía y que por tanto excluye la noción de función administrativa”.^[24]

 

18.            En ese sentido, los comandantes de estación no ejercen función de policía, sino actividad de policía, al limitarse su actuación a actos materiales y no jurídicos.^[25] No obstante, excepcionalmente, podría presentarse el caso en el que estos servidores públicos cumplan funciones de policía, es decir, una función administrativa, como lo ha recogido la jurisprudencia del Consejo de Estado:

 

“En efecto, el comandante de estación no ejerce función de policía, sino actividad de policía, al limitarse su actuación a actos materiales y no jurídicos. Con todo, es importante resaltar que, si bien respecto al servidor público mencionado esta sería la regla general, excepcionalmente podría presentarse el caso en el que cumpla funciones de policía, es decir, una función administrativa.

 

Es claro que las autoridades administrativas en algunos casos actúan a través de actos jurídicos (actos administrativos) y en otros, mediante actuaciones materiales (hechos, operaciones). En materia de policía, cuando las autoridades toman decisiones a través de actos jurídicos, de acuerdo con la jurisprudencia, cumplen función de policía y por tanto una función administrativa. Por el contrario, cuando realizan actuaciones materiales, ya no adelantan una función administrativa, sino una actividad meramente administrativa”.^[26] (negrita fuera del texto original)

 

 

E.     Del proceso verbal inmediato y las facultades de los comandantes de policía

 

19.            El Consejo de Estado ha recogido que la función de policía corresponde a una de naturaleza administrativa y se ejerce por las Comandancias de Policía a través de medidas correctivas.^[27] Para la aplicación de dichas medidas, la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”, establece en el Libro Tercero, Título III, la regulación del proceso único de policía. Los capítulos II y III de este Título, establecen a su turno las reglas aplicables a dos clases de procesos policivos: (i) el proceso verbal inmediato; y (ii) el proceso verbal abreviado.

 

20.            El proceso verbal inmediato canaliza las acciones de policía que, con ocasión de comportamientos contrarios a la convivencia, son objeto de conocimiento por el personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación^[28] o subestación y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía.

 

21.            En el trámite de un proceso verbal inmediato, conforme el artículo 222 del Código Nacional de Policía y Convivencia, se imponen medidas correctivas a través de órdenes de policía. Al respecto, esta Corporación ha señalado que estas “se definen como “las acciones impuestas por las autoridades de policía a toda persona que incurra en comportamiento contrarios a la convivencia”, cuyo objeto es “disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia””,^[29] además que estas no tienen carácter sancionatorio.

 

22.            En síntesis, a pesar de que en un proceso verbal inmediato se presentan partes en conflicto, las medidas que tomen los comandantes en el trámite corresponden a función de policía, es decir, a función administrativa excepcional y no al ejercicio de una facultad jurisdiccional.

 

 

F.     La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la autoridad competente para resolver el presente conflicto de competencia

 

23.            La Corte Constitucional ha precisado que, aunque se declare inhibida para dirimir un conflicto, “en aras de garantizar el efectivo acceso al poder público y salvaguardar el principio de celeridad, resulta importante remitir el presente asunto a la autoridad competente para resolver el presente conflicto de competencia”.^[30]

 

24.            En efecto, en los conflictos de competencia entre dos autoridades (ya sean administrativas, judiciales o de ambas clases) en los que cumplan, una de ellas, función administrativa, y la otra, función jurisdiccional, resulta aplicable lo dispuesto por los artículos 39  y 112.10 de la Ley 1437 de 2011, según los cuales, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es competente para resolver los conflictos de competencia (i) entre autoridades del orden nacional, incluidas las entidades territoriales, o en los que esté involucrada, por lo menos, una entidad de ese orden, siempre que no estén sometidas a la jurisdicción territorial de un mismo tribunal administrativo; (ii) se refieran a un asunto de naturaleza administrativa y (iii) versen sobre un asunto particular y concreto.

 

25.            En línea con lo anterior, el Consejo de Estado ha señalado que:

 

“En tal sentido, en múltiples ocasiones , desde el año 2006 hasta 2021, la Sala ha señalado, que cuando se presentan conflictos de competencias sobre un determinado asunto o actuación, cuya naturaleza es administrativa para una de las partes y judicial para otra, la Sala se encuentra facultada para resolver de fondo el respectivo conflicto, en ejercicio de su función legal de dirimir los conflictos de competencias administrativas, y declarar competente a cualquiera de las autoridades enfrentadas”.^[31]

 

 

G.    Caso concreto

 

26.            En el caso de referencia no se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena considera que no hay lugar a resolver de fondo el asunto bajo estudio, en la medida en que este no configura un conflicto de competencias entre jurisdicciones. En este caso, las autoridades reclamantes no acreditaron el presupuesto subjetivo, porque no existe una controversia efectiva entre dos autoridades judiciales que reclamen para sí o nieguen la competencia frente al caso en cuestión.

 

27.            En el presente asunto, correspondería a la Sala determinar, en primer lugar, si las autoridades en conflicto ejercieron funciones jurisdiccionales. En ese sentido, es claro para la Corte que la Inspección Municipal de Policía y Tránsito de La Pintada (Antioquia) se encontraba facultada para tal fin. Sin embargo, como se recogió en la parte considerativa de esta decisión, el Comando de Policía de La Pintada (Antioquia) ejerce una actividad meramente administrativa y, excepcionalmente, función administrativa.

 

28.            Pues bien, el querellante pretende que ante ambas autoridades de policía se tramite un procedimiento verbal inmediato en contra del señor Alejandro Escobar Santa María por una aparente perturbación de la posesión de unos inmuebles ubicados en el municipio de La Pintada (Antioquia).

 

29.            En efecto, respecto del Comando de Policía, la Sala advierte que, contrario a lo señalado por la Sala Quinta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, este no ejerce funciones jurisdiccionales. En ese sentido, las medidas correctivas que pueden tomar los comandantes en el trámite de un proceso verbal inmediato corresponden a una función de policía, es decir, a función administrativa excepcional, que se enmarca en el artículo 209 de la Ley 1801 de 2016, y no al ejercicio de una facultad jurisdiccional.

 

30.            En consecuencia, al no acreditarse el presupuesto subjetivo por no configurarse una controversia entre dos autoridades con funciones jurisdiccionales, la Sala Plena se declarará inhibida para decidir el presente asunto.

 

31.            Ahora, en concordancia con lo expuesto en la parte considerativa y en atención a lo dispuesto en los artículos 39 y 112.10 del CPACA, debido a que (i) se está ante la aplicación de facultades administrativas y jurisdiccionales de dos autoridades administrativas; (ii) el conflicto versa sobre un asunto particular y concreto, esto es, la querella interpuesta por la sociedad Monticello Citrus S.A.S. en contra del señor Alejandro Escobar Santa María por la presunta perturbación de la posesión de los inmuebles identificados con matrículas inmobiliarias 023-16155 y 023-16154 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santa Bárbara (Antioquia); (iii) el asunto se refiere al conflicto de competencia entre dos autoridades para conocer esa actuación; (iv) involucra a la Inspección Municipal de Policía y Tránsito de La Pintada (Antioquia) y al Comando de Policía de La Pintada (Antioquia), las cuales integran una misma autoridad de orden nacional que ejerce sus funciones de manera desconcentrada, y no están sometidas a la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Luego, dada la necesidad de garantizar el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, establecido en el artículo 29 de la Constitución Política, se remitirá el expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que resuelva el conflicto suscitado.

 

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución

 

 

RESUELVE

 

 

PRIMERO. Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre el asunto de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

 

SEGUNDO. A través de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3978 a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General