COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias contractuales en las que sean parte empresas de servicios públicos de carácter público

 

La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer sobre las controversias relativas a los contratos celebrados entre particulares y las empresas de servicios públicos domiciliarios oficiales, según lo dispuesto por el numeral 5° del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, el artículo 141 y el numeral 2° del artículo 104 del CPACA.

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1150 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-2366

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 17 Civil del Circuito de Bogotá.

 

Magistrado ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

Bogotá DC, veintiuno (21) de junio de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.                 El día 19 de abril de 2021^[1], el representante legal de Consorcio Medidores LS-IGRAMA (en adelante, “el consorcio”), actuando a través de apoderado judicial, ejerció el medio de control de controversias contractuales en contra de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -EAAB ESP- (en adelante “EAAB”)^[2]. En concreto, solicitó (i) la liquidación del contrato No. 1-05-30400-1405-2018 suscrito entre las partes por valor de $ 1.294.973.501, cuyo objeto era el de “retirar e instalar los medidores de ½ hasta 1 ½ de diámetro, en el área de cobertura de EAAB, en la intervención de su función en gestión comercial”; (ii) declarar la nulidad del acto administrativo No. 3010001-S-2020145714 proferido por la demandada, por medio del cual se reconoció el incumplimiento del contrato; (iii) declarar  responsable del incumplimiento de las obligaciones previstas en el contrato a la EAAB; (iv) declarar responsable a esta compañía del desequilibrio económico, así como del daño antijurídico causado al contratista; (v) condenar a la EAAB a pagar los perjuicios causados al consorcio por concepto de: (a) daño emergente un total de $ 500.072.791 y (b) lucro cesante un total de $ 323.743.375; (vi) que se indemnice al demandante por los perjuicios que se desprenden del acto administrativo No. 3010001-S-2020145714; (vii) pagar al demandado la corrección monetaria, los intereses remuneratorios y los intereses moratorios sobre los montos de los dineros que deba reintegrar y sobre el monto de la indemnización de perjuicios, desde la fecha en que se estipuló la terminación del contrato y desde que se causaron los perjuicios, hasta la fecha en que se efectúe el pago.

 

2.                 En auto del 29 de abril de 2021, el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto propuesto y ordenó la remisión del expediente a los juzgados civiles del circuito de la ciudad^[3]. Al respecto, argumentó que, aunque la EAAB es una empresa industrial y comercial de Bogotá, lo cierto es que, de conformidad con el artículo 31 de la Ley 142 de 1994, los artículos 13 y 14 de la Ley 1150 de 2007 y la Resolución 0791 de 2019, la contratación de dicha empresa se rige por el derecho privado así como por las disposiciones especiales que le sean aplicables en consideración a su naturaleza jurídica, por lo que –a su juicio– la controversia que se desprende del incumplimiento del contrato celebrado por las partes, es un asunto que corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil.

 

3.                 El día 3 de mayo de 2021, la parte demandante interpuso recurso de reposición en contra de la decisión del 29 de abril del año en cita, ya que, a su parecer, el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá sí es la autoridad competente para resolver el asunto planteado^[4]. En este sentido, indicó que la EAAB es una autoridad pública, por lo que sin importar el régimen aplicable al contrato estatal, el análisis sobre el incumplimiento de las obligaciones previstas corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 104, 141 y 155 del CPACA.

 

4.                 El 2 de diciembre de 2021, el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá resolvió el recurso de reposición interpuesto, en el sentido de no reponer el auto del 29 de abril e insistiendo en los argumentos expuestos en esa providencia^[5].

 

5.                 Repartido el asunto al Juzgado 17 Civil del Circuito de Bogotá^[6], en auto del 29 de marzo de 2022, dicho despacho decidió declarar el conflicto negativo de competencia y remitir el asunto a esta corporación^[7]. En su criterio, en este tipo de asuntos debe aplicarse la regla dispuesta por esta corporación en el auto 283 de 2021, según la cual, por virtud de la cláusula general de competencia dispuesta en el artículo 104 del CPACA, la resolución de los asuntos que se derivan del presunto incumplimiento de un contrato celebrado por una empresa de servicios públicos que tenga la naturaleza de autoridad pública, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

6.                 De acuerdo con el reparto efectuado por Sala Plena en sesión del 20 de febrero de 2023, el expediente de la referencia fue remitido para estudio al despacho del magistrado sustanciador el día 23 del mes y año en cita^[8].

 

II.          CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

5.                 Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

6.                 Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[9].

 

7.                 Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo^[10]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[11]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[12]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto^[13].

 

8.                 Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer el medio de control de controversias contractuales en las que se encuentran involucradas empresas de servicios públicos domiciliarios de carácter oficial. Sobre la resolución de las controversias en las que se encuentre involucrado un prestador de servicios públicos domiciliarios, se pronunció esta corporación en el auto 283 de 2021^[14], providencia en la que fijó la regla de decisión en estos asuntos, la cual ha venido siendo reiterada de forma pacífica por la Sala Plena de este tribunal en la resolución de este tipo de conflictos de jurisdicciones^[15].

 

9.                 En dicha oportunidad, la Corte realizó un análisis de las normas jurídicas existentes, así como de las reglas jurisprudenciales relativas a las acciones jurídicas que se adelantan en contra de las empresas de servicios públicos domiciliarios. En este sentido, concluyó que (i) la Ley 142 de 1994^[16] estableció un régimen jurídico mixto que, en principio, en materia de contratación, de prevalencia al derecho privado, como quiera que los artículos 31^[17] y 32^[18] del dispositivo legal en mención prevén que, salvo que la ley o la Constitución dispongan lo contrario, todos los actos y contratos de estas empresas se regirán por el derecho privado; (ii) en materia de controversias contractuales y extracontractuales, el Consejo de Estado consideró que en el ordenamiento jurídico no se estableció con claridad cuál es el juez competente para juzgar las controversias de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, con excepción de los litigios relativos a las cláusulas excepcionales incorporadas forzosamente en contratos celebrados por prestadores públicos domiciliarios^[19]  y el ejercicio de las prerrogativas propias de la administración^[20]; y (iii) la postura vigente en el Consejo de Estado es que, en las situaciones en las que la ley no sea clara sobre los asuntos que le competen a cada jurisdicción (ordinaria y contencioso administrativa), debe aplicarse la cláusula general de competencia dispuesta en el artículo 104 del CPACA^[21], como quiera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo únicamente conoce de las controversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que (a) estén sujetas al derecho administrativo y (b) en las que se encuentren involucradas las entidades públicas.

 

10.            De forma posterior, en el auto 1660 de 2022^[22], la Sala Plena estudió un conflicto de jurisdicciones originado entre un juzgado administrativo y uno civil del circuito, por el conocimiento de una demanda de controversias contractuales interpuesta por una empresa aseguradora en contra de una empresa de servicios públicos con participación del Estado. En dicha providencia, la Corte concluyó la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “(…) es la competente para conocer sobre las controversias relativas a los contratos celebrados entre particulares y las empresas de servicios públicos domiciliarios oficiales, según lo dispuesto por las normas de competencia que aplican al caso, es decir, el numeral 5° del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, el artículo 141 y el numeral 2° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

 

11.            Lo anterior, en la medida en que: (i) el numeral 5° del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 establece que una empresa de servicios públicos oficial “es aquella en cuyo capital la nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas tienen aportes iguales o superiores al 100%”^[23]; (ii) el numeral 2° del artículo 104 del CPACA dispone que a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde  “el conocimiento de los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”^[24]; (iii) de conformidad con el parágrafo del citado artículo 104 del CPACA, “se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”^[25]; y (iv) los asuntos relativos a la existencia, nulidad, incumplimiento y revisión de los contratos, la nulidad de los actos administrativos de naturaleza contractual y las indemnizaciones de perjuicios que se originen en contratos corresponden a la categoría de controversias contractuales, de acuerdo con lo señalado por el artículo 141 del CPACA^[26].

 

12.            Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 17 Civil del Circuito de Bogotá, como autoridades judiciales que integran distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata de la interposición de una demanda de controversias contractuales por parte de un consorcio en contra de la EAAB, en la que se solicitó, entre otras cosas, (a) la liquidación del contrato No. 1-05-30400-1405-2018 suscrito entre las partes por valor de              $ 1.294.973.501, cuyo objeto era el de “retirar e instalar los medidores de ½ hasta 1 ½ de diámetro, en el área de cobertura de EAAB, en la intervención de su función en gestión comercial”, así como (b) la declaratoria de nulidad de los actos administrativos en los que se declaró su incumplimiento y, por ende, se solicitó el reconocimiento de los perjuicios ocasionados (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en la aplicación de las reglas contenidas en el artículo 31 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 104 del CPACA (presupuesto normativo).

 

13.            Superado el anterior estudio, es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en los autos en cita, por virtud de la cual corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer las controversias relativas a los contratos celebrados entre particulares y las empresas de servicios públicos domiciliarios oficiales, según lo dispuesto por las normas de competencia que aplican al caso, es decir, el numeral 5° del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, el artículo 141 y el numeral 2° y el parágrafo del artículo 104 del CPACA.

 

14.            Así las cosas, se advierte que en este asunto es aplicable la regla antes descrita, como quiera que: (i) la demanda se dirige en contra de la EAAB-ESP, que es una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios de carácter oficial, en la medida en que se halla constituida como una empresa industrial y comercial del Distrito Capital, siendo su capital 100% público^[27]. A lo anterior se agrega que, (ii) con fundamento en el artículo 141 del CPACA, la finalidad de la demanda interpuesta por el consorcio accionante es (a) la liquidación del contrato No. 1-05-30400-1405-2018 suscrito entre las partes por valor de                $ 1.294.973.501, cuyo objeto era el de “retirar e instalar los medidores de ½ hasta 1 ½ de diámetro, en el área de cobertura de EAAB, en la intervención de su función en gestión comercial”; (b) la nulidad del acto administrativo No 3010001-S-2020145714 proferido por la demandada, por medio del cual se reconoció el incumplimiento del contrato; (c) la declaratoria de  responsabilidad  de EAAB por el incumplimiento de las obligaciones dispuestas en el contrato, así como por el desequilibrio económico ocasionado; (d) la condena por concepto de daño emergente y lucro cesante; (e) la indemnización por los perjuicios que se desprenden del acto No. 3010001-S-2020145714; y (f) el pago por concepto de corrección monetaria, intereses remuneratorios e intereses moratorios sobre los montos de los dineros que deba reintegrar y sobre el monto de la indemnización de perjuicios. En este sentido, y atendiendo a las solicitudes formuladas, es claro que el conocimiento del asunto planteado ante los jueces de la Republica corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en particular al Juzgado 60 Administrativo de Bogotá, como quiera que se está demandando a una empresa prestadora de servicios públicos de carácter oficial, y respecto de una controversia relacionada con asuntos estrictamente vinculados con un contrato suscrito por su parte, en ejercicio del medio de control dispuesto en el artículo 141 del CPACA, denominado controversias contractuales.

 

15.            Regla de la decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer sobre las controversias relativas a los contratos celebrados entre particulares y las empresas de servicios públicos domiciliarios oficiales, según lo dispuesto por el numeral 5° del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, el artículo 141 y el numeral 2° del artículo 104 del CPACA^[28].

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 17 Civil del Circuito de Bogotá, y DECLARAR que Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del medio de control de controversias contractuales interpuesto por el Consorcio Medidores LS-IGRAMA, actuando a través de apoderado judicial, en contra de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -EAAB ESP-.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-2366 al Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá, para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 17 Civil del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Ausente con excusa

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General