TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1391/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Procesos ejecutivos en los que se pretende el pago de obligaciones derivadas de facturas originadas en la prestación de servicios de salud

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1391 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-3457

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cuarenta y Dos Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera.

 

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

 

Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. La apoderada judicial de la Clínica Santa Teresita del Niño Jesús S.A., presentó una demanda ejecutiva singular de mayor cuantía contra la Secretaría de Salud de Cundinamarca, la Gobernación de Cundinamarca y la Nación[1]. Como pretensiones, solicitó (i) que se libre mandamiento de pago por el valor de trescientos veinticinco millones novecientos treinta y nueve mil cuatrocientos veintisiete pesos ($ 325.939.427) y (ii) el pago de los intereses moratorios de conformidad con la tasa establecida por la Superintendencia Financiera en el momento de su liquidación, con ocasión del servicio de salud prestado a la Secretaría de Salud de Cundinamarca.

 

2. Según el escrito de demanda, la Clínica Santa Teresita del Niño Jesús S.A., atendió pacientes como prestadora de servicios a la Secretaría de Salud de Cundinamarca. Debido a esto, se generaron una serie de facturas las cuales fueron presentadas y radicadas en la mencionada secretaría dentro del tiempo legal establecido, y que a la fecha no han sido canceladas.

 

3. La Secretaría de Salud de Cundinamarca respondió a la solicitud de pago de las facturas adeudadas, presentada por la Clínica Santa Teresita del Niño Jesús S.A., expresando que no tiene ninguna validez porque perdió el plazo legal establecido para hacer las respectivas glosas sobre las facturas reclamadas (Ley 1438 de 2011, artículo 57 y Decreto 4747 de 2007 articulo 23)[2].

 

4. El proceso correspondió por reparto al Juzgado Cuarenta y Dos Civil del Circuito de Bogotá[3], autoridad judicial que, mediante Auto del 17 de noviembre de 2021, declaró su falta de competencia para conocer la demanda ejecutiva promovida por la Clínica Santa Teresita del Niño Jesús S.A., y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá. Argumento su decisión de acuerdo con los artículos 104 y 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), último que establece que “(…) el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”.[4]

 

5. Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera[5], el cual, mediante Auto de 28 de abril de 2022, declaró la falta de jurisdicción para conocer el proceso y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera[6]. Fundamentó su decisión en lo dispuesto en los artículos 104 y 297 del CPACA. El despacho advirtió que el origen de la obligación que consiste en hacer efectivo el pago de lo soportado en factura cambiaria de compraventa de la relación comercial no se derivó en una condena impuesta o una conciliación aprobada por la jurisdicción contencioso administrativa, así como tampoco proviene de un laudo arbitral en que hubiere sido parte una entidad pública, ni mucho menos de un contrato celebrado por alguna entidad pública. Tratándose entonces de un título valor autónomo, el despacho manifestó que carece de competencia. Expuso que como el título ejecutivo a ejecutar no deriva de un contrato estatal, no es correcto afirmar que la factura de venta objeto de recaudo sea de aquellos actos proferidos con ocasión del mismo y tampoco se enmarca dentro de los demás títulos enlistados en el artículo 297 del CPACA. Por estas razones, expuso que el título ejecutivo objeto de recaudo en la presente acción debe ser resuelto por la jurisdicción ordinaria, pues no existe contrato estatal que medie o soporte la relación entre la Clínica Santa Teresita del Niño Jesús y la Gobernación de Cundinamarca - Secretaría de Salud.[7]

 

6. El 16 de enero de 2023, el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, remitió el expediente a la Corte Constitucional, y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 23 de mayo de 2023[8].

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].

 

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:^[10] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[11]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[12]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

9. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Cuarenta y Dos Civil del Circuito de Bogotá)  y otra que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda ejecutiva de mayor cuantía promovida por la Clínica Santa Teresita del Niño Jesús S.A., en contra de la Secretaría de Salud de Cundinamarca, la Gobernación de Cundinamarca y la Nación -presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Cuarenta y Dos Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra) -presupuesto normativo-.

 

Competencias asignadas a la jurisdicción ordinaria y a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de procesos ejecutivos. Reiteración de jurisprudencia^[13]

 

10. A efectos de verificar la competencia respecto de procesos ejecutivos se encuentran normas en el marco de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria, cuya determinación dependerá de la naturaleza de las partes involucradas. En efecto, el artículo 104.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por es[a] jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. Por su parte, el artículo 15 del Código General del Proceso dispone que corresponde “a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la Ley a otra jurisdicción”.

 

11. Ello significa que la competencia del proceso ejecutivo corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando en la controversia se encuentre involucrada una entidad pública, y además la obligación se derive de un título que esté constituido por: (i) contratos; (ii) condenas impuestas en procesos judiciales; (iii) condenas que se deriven en conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción; y (iv) condenas establecidas en laudos arbitrales. Siempre que no se acredite ninguno de tales supuestos, la llamada a resolver el asunto será la jurisdicción ordinaria a la que el Código General del Proceso atribuye una competencia de carácter residual. 

 

12. Respecto de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de procesos ejecutivos, el Consejo Superior de la Judicatura al resolver un conflicto de jurisdicciones con fundamento en unas facturas cambiarias de compraventa, consideró que “en principio, los títulos valores, serán ejecutables ante el juez administrativo cuando tengan su origen en un contrato estatal”, siempre y cuando reúnan los siguientes requisitos: “i) que el título valor haya tenido su causa en el contrato estatal (…) ii) que el contrato del cual surgió el título valor sea de aquellos de los cuales conoce la jurisdicción contencioso administrativa; iii) que las partes del título valor sean las mismas del contrato estatal y iv) que las excepciones derivadas del contrato estatal sean oponibles en el proceso ejecutivo”.^[14]

 

13. Más recientemente, la otrora Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura señaló que los títulos-valores son susceptibles de ser recaudados por la vía ejecutiva ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “siempre y cuando se deriven del ejercicio de la actividad contractual estatal, pues si no provienen directamente de dicho contrato, no podrán ejecutarse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.^[15]

14. Por otra parte, en pretéritas oportunidades^[16] la Corte Constitucional ha mencionado que aunque en principio pueda extraerse de la cláusula general de competencia contemplada en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que, ante la existencia de una entidad pública involucrada en el proceso, se habilita la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cierto es que la anterior no es una regla cuya interpretación debe hacerse de manera aislada, pues “si el asunto objeto de controversia no encuadra dentro de (a) las materias expresas que se asignan a dicha jurisdicción, o (b) no corresponden a litigios genéricos que se rijan por el derecho administrativo o que impliquen el desenvolvimiento de la función administrativa, deberá aplicarse la regla general de competencia a favor de la Jurisdicción Ordinaria contemplada en el artículo 15 del CGP.”^[17]

 

15. Aunado a lo anterior, a partir de las consideraciones anteriormente reseñadas, en el Auto 248 de 2022 esta Corporación consideró que la jurisdicción ordinaria era competente para conocer las demandas ejecutivas en las que se pretende obtener el pago de obligaciones de contenido crediticio aun cuando las mismas hayan tenido origen en un contrato estatal que posteriormente fue endosado a terceros, precisamente por la cláusula residual prevista en el artículo 15 del Código General del Proceso. En aquella oportunidad, la Corte señaló que si bien el título surgió con ocasión de lo que inicialmente era un contrato estatal, los derechos que este implicaba adquirieron autonomía por medio del endoso efectuado.

 

Competencia para conocer sobre los procesos ejecutivos de obligaciones originadas en el marco del sistema de seguridad social

 

16. El numeral 5° del artículo 2 de la ley 712 de 2001[18] establece la competencia de la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria en materia de procesos ejecutivos. Concretamente, esa norma dispone que la especialidad laboral está facultada para tramitar los procesos en los que se pretenda la ejecución de obligaciones que tengan origen en las relaciones de trabajo y en el sistema de seguridad social, siempre que no se trate de casos específicos asignados a conocimiento de otra autoridad.

 

17. En otras palabras, esa norma determina la competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral para los procesos ejecutivos con base en dos criterios. El primero, relativo a la naturaleza del asunto -factor objetivo de competencia-, consiste en que la obligación objeto de ejecución derive de una relación de trabajo o del sistema de seguridad social. El segundo corresponde a un criterio de residualidad, según el cual el asunto no debe estar designado a conocimiento de otra autoridad judicial específica.

 

18. Precisamente, el numeral 6° del artículo 104 del CPACA[19] establece la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto a los procesos ejecutivos. Específicamente, esa norma le asigna a esa jurisdicción el conocimiento de los procesos ejecutivos derivados de las condenas y las conciliaciones aprobadas por esa jurisdicción, de los que provienen de laudos arbitrales en los que actuara como parte una entidad pública y de los originados en los contratos celebrados por esas entidades.

 

19. En sentido contrario, las causas judiciales en los que se pretenda la ejecución de obligaciones derivadas de relaciones laborales o del sistema de seguridad social que no encajen en la clasificación establecida por el numeral 6° del artículo 104 del CPACA son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, teniendo en cuenta que cumplen las dos características establecidas en el supuesto de hecho de la regla de competencia fijada en el numeral 5° del artículo 2 de la ley 712 de 2001.

 

20. La Corte Constitucional se ha pronunciado en ese sentido a partir del Auto 682/21[20], providencia que se fundamentó en lo expuesto en el Auto 613/21[21], además el Auto 010 de 2022[22], el cual expuso una motivación similar a la del Auto 613/21, entre otros. En el primer pronunciamiento, esta Corporación estudió el tema de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral respecto a los procesos ejecutivos de índole laboral o de la seguridad social. Luego de ese examen, concluyó que los asuntos ejecutivos derivados de las relaciones laborales o del sistema de seguridad social que no encajen en los supuestos del numeral 6° del artículo 104 del CPACA son de competencia de la Jurisdicción Ordinaria.

 

21. Por otra parte, en el Auto 788 de 2021[23], la Sala estableció como regla de decisión que “[s]iguiendo la cláusula general de competencia otorgada por el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda el pago de obligaciones derivadas de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud, que no se enmarque en ninguno de los presupuestos del artículo 104.6 del CPACA. Particularmente, cuando no se constate la existencia de una relación contractual entre las partes”. Como fundamento, argumentó lo siguiente:

 

(i)      De conformidad con el Auto 613 de 2021, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos ejecutivos enunciados en el numeral 6º del artículo 104 del CPACA.

 

(ii)   Según el Auto 403 de 2021, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá conocer de “los ejecutivos cambiarios derivados de facturas”, siempre que “la obligación se origin[e] de una relación contractual estatal”. Por ende, “en los casos donde no se advierta alguno de dichos supuestos de hecho, se activará la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en materia de procesos ejecutivos, de conformidad con el 12 de la Ley 270 de 1996”.

 

(iii)  Con base en el artículo 2.5 del CPTSS, la jurisdicción ordinaria laboral decidirá acerca de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.

 

(iv)  El Consejo Superior de la Judicatura había considerado que correspondía a la jurisdicción ordinaria laboral decidir una demanda ejecutiva promovida por una ESE en contra de una empresa de la misma naturaleza, para obtener el pago de facturas que daban cuenta de la “prestación básica de servicios de salud a los afiliados a las EPS o A.R.S”.

 

III. CASO CONCRETO

 

22. La Sala advierte que en el presente caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Cuarenta y Dos Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, en los términos ya explicados. En ese orden de ideas, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.

 

El asunto bajo examen es de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral

 

23. La Clínica Santa Teresita del Niño Jesús S.A., promovió demanda ejecutiva contra la Secretaría de Salud de Cundinamarca, la Gobernación de Cundinamarca y la Nación, con el fin de obtener la emisión de mandamiento de pago por la suma de trescientos veinticinco millones novecientos treinta y nueve mil cuatrocientos veintisiete pesos ($ 325.939.427), consignadas en facturas adjuntadas a la presente demanda, con el fin de asegurar el pago de una deuda contraída por la entidad demandada respecto a la prestación de unos servicios médicos a cargo de la demandante.

 

24. El análisis del documento que fue aportado por la parte demandante permite establecer que este no encaja, en principio, en las cuatro descripciones planteadas en el numeral 6° del artículo 104 del CPACA. Primero, el documento objeto de ejecución proviene directamente de las partes en controversia, por lo que no consagra una condena o conciliación emitida por alguna autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o un laudo arbitral y tampoco proviene de un contrato estatal.

 

25. Por otro lado, el documento sí tiene el potencial de reflejar una obligación emanada de uno de los componentes del Sistema de Seguridad Social Integral, pues consagra una supuesta obligación por parte de la Secretaría de Salud de Cundinamarca para el pago por la prestación de servicios de salud. Es decir, se trata de una acreencia relativa al Sistema de Seguridad Social en Salud, componente del Sistema de Seguridad Social Integral según lo dispuesto por el artículo 8 de la Ley 100 de 1993[24].

 

26. Teniendo en cuenta que la demanda ejecutiva examinada no se ajusta a los supuestos de hecho de las normas que asignan la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de procesos ejecutivos y considerando que con esta se pretende la ejecución de una obligación relativa al sistema de seguridad social, la pretensión de la demanda objeto de estudio se subsume en lo dispuesto por el numeral 5° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

 

27. De acuerdo con las consideraciones planteadas y en armonía con la regla de decisión establecida en el Auto 788/21 de esta Corporación, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que el conocimiento del proceso ejecutivo examinado corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, en aplicación de la norma de competencia del numeral 5° del artículo 2 de la ley 712 de 2001.

 

28. Dicho lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral conocer sobre el proceso promovido por la Clínica Santa Teresita del Niño Jesús S.A., en contra de la la Secretaría de Salud de Cundinamarca, la Gobernación de Cundinamarca y la Nación. En consecuencia, esta Corporación enviará el expediente a la Oficina de Reparto del Circuito de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

29. Regla de decisión.  “Siguiendo la cláusula general de competencia otorgada por el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda el pago de obligaciones derivadas de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud, que no se enmarque en ninguno de los presupuestos del artículo 104.6 del CPACA. Particularmente, cuando no se constante la existencia de una relación contractual entre las partes”[25].

 

IV. DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarenta y Dos Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, en el sentido de DECLARAR que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la autoridad competente para conocer de la demanda ejecutiva promovida por la Clínica Santa Teresita del Niño Jesús S.A., en contra de la Secretaría de Salud de Cundinamarca, la Gobernación de Cundinamarca y la Nación.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-3457 a la Oficina de Reparto del Circuito de Bogotá, para que haga el reparto del proceso a la especialidad laboral y comunique esta decisión a los juzgados Cuarenta y Dos Civil del Circuito de Bogotá y Sesenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General