TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1977/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1977 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-3733

 

Conflicto de jurisdicciones entre los Juzgados Noveno Administrativo Oral de Tunja y Primero Laboral del Circuito de Tunja

 

Magistrada sustanciadora:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D. C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 El 21 de diciembre de 2001, el Instituto de Seguros Sociales (ISS, hoy Colpensiones), mediante Resolución núm. 030251, reconoció y pagó pensión de sobreviviente en favor de Nubia Stella Urrego Rojas.

 

2.                 El 29 de julio de 2022^[1], Colpensiones acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 030251 del 21 de diciembre de 2001 emitida por el ISS. Lo anterior, al evidenciar que Nubia Stella Urrego Rojas, en calidad de cónyuge y en representación de sus hijos, recibió simultáneamente otra pensión de sobreviviente, a partir del 16 de marzo de 1999, por parte de la Compañía de Seguros Bolívar S.A. Como medida de restablecimiento del derecho, solicitó el “[reintegro] de lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos y pagos de salud con ocasión al reconocimiento de la pensión de sobreviviente, a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados hasta que cese el pago”, así como la indexación de las sumas que sean reconocidas y el pago de intereses^[2].

 

3.                 Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado Noveno Administrativo Oral de Tunja. No obstante, mediante auto del 24 de agosto de 2022^[3], el Juzgado declaró de oficio su falta de competencia y ordenó remitir el proceso a los juzgados laborales del circuito de Tunja. En su criterio, como la controversia no deviene de una relación legal y reglamentaria entre un servidor público y el Estado, el litigio no puede ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino por la jurisdicción ordinaria en su especialidad Laboral, a quien le corresponde “conocer de los conflictos relacionados con el sistema de seguridad social integral, inclusive, si se encuentra involucrada una entidad pública”^[4]. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104.4 y 105.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) y 2.1 de la Ley 712 de 2001; asimismo, citó providencias del Consejo Superior de la Judicatura^[5] y del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A^[6].

 

4.                 Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja, el cual, mediante auto del 3 de noviembre de 2022, avocó conocimiento del asunto e impartió control de legalidad sobre la demanda, conforme con lo establecido en el artículo 12 de la Ley 712 de 2001. No obstante, el 8 de noviembre de 2022^[7], Colpensiones recurrió el auto antes mencionado. Para tales fines, argumentó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del proceso, toda vez que se trata de una acción de lesividad^[8].

 

5.                 El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja, mediante auto del 2 de febrero de 2023^[9], (i) repuso el auto proferido el 3 de noviembre de 2022, (ii) declaró su falta de competencia y (iii) promovió conflicto negativo con el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Tunja. Por un lado, señaló y acogió las manifestaciones realizadas por Colpensiones en el recurso de reposición[10]. Reprodujo que “la competencia siempre recaerá en el Juez administrativo, ya que se trata de una acción de lesividad”. Asimismo, precisó que (i) la jurisdicción de lo contencioso administrativo “conocerá de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando […] esté administrado por una persona de derecho público”[11] y (ii) la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral conoce de las controversias relativas a la “[p]restación de los servicios de [s]eguridad [s]ocial que susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras”[12]. Lo anterior, en virtud de lo establecido en los artículos 104.4 del CPACA y 2 de la Ley 712 de 2001. Concluyó que, “de lo anterior y no siendo necesario dejar más preámbulos, el despacho considera que es necesario reponer el auto proferido el 3 de noviembre de 2022 y con ello dar curso al conflicto negativo de competencias […]”^[13].

 

6.                 Mediante oficio del 23 de febrero de 2023^[14], el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja, remitió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional. El 5 de julio de 2023, el expediente fue repartido al despacho de la magistrada ponente^[15].

 

II.                    CONSIDERACIONES

 

1.      Competencia

 

7.            La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[16].

 

2.     Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

 

8.            La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Tunja y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones contra la Resolución núm. 030251 del 21 de diciembre de 2001 del ISS. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (sección II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de conflictos de jurisdicciones

 

9.            Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[17]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[18], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

10.          La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

 

·   Primero, el presupuesto subjetivo se satisface, porque enfrenta a dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes. A saber: (i) el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Tunja, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja, que pertenece a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral^[22].

 

·   Segundo, el presupuesto objetivo está acreditado, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución núm. 030251 del 21 de diciembre de 2001 emitida por el ISS, la cual debe resolverse por un trámite de naturaleza judicial.

 

·   Tercero, se cumple el presupuesto normativo, debido a que las dos autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (ver párr. 3-5, supra).

 

4.     Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021

 

11.             En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad^[23]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos^[24]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”^[25], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”^[26]. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”^[27], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

12.             Adicionalmente, en el Auto 840 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional extendió la regla fijada en el Auto 316 de 2021 para determinar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”[28]. Esto, por cuanto la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación[29] de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad[30], lo que implica el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada.

 

5.     Caso concreto

 

13.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución núm. 030251 del 21 de diciembre de 2001 emitida por el ISS debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud de los artículos 97 y 104 del CPACA, porque es una demanda presentada por una entidad pública (Colpensiones) en contra de un acto administrativo emitido por la entidad a la que subrogó (ISS)[31]–acción de lesividad–. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones pretende que: (i) se declare la nulidad de dicho acto; (ii) se reintegre lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos y pagos de salud con ocasión al reconocimiento de la pensión de sobreviviente[32] y (iii) se indexen las sumas reconocidas a su favor y el pago de intereses.

 

14.             En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Tunja y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-3733 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.                DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Tunja y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Tunja es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de la Resolución núm. 030251 del 21 de diciembre de 2001 del ISS.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-3733 al Juzgado Noveno Administrativo Oral de Tunja, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General