TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2001/23

 

CONFLICTO APARENTE DE COMPETENCIA EN TUTELA-Aplicación del Decreto 1834 de 2015 respecto al reparto de acciones de tutela masivas

 

REPARTO DE ACCIONES DE TUTELA MASIVAS-Identidad de objeto, causa y sujeto pasivo

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2001 DE 2023

 

Referencia: Expediente ICC-4439

 

Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Cuarto de Familia del Circuito de Pereira y Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira.

 

Magistrada sustanciadora:

Cristina Pardo Schlesinger

 

 

Bogotá D. C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente 

 

AUTO

 

I.      ANTECEDENTES

 

1. El 1 de junio de 2023, el señor Diego Arlex Morales Yepes presentó acción de tutela en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA y el Banco Caja Social, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la vivienda digna y a los principios de buena fe y confianza legítima. Indicó que inició los trámites pertinentes para acceder a los beneficios del Programa de Promoción y Acceso a la Vivienda de Interés Social “Mi Casa Ya”.

 

A su vez, el accionante manifestó que, con la finalidad de cubrir el valor del proyecto seleccionado, el Banco Caja Social le otorgó y aprobó un crédito hipotecario. Seguidamente, la referida entidad financiera solicitó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio «la asignación del subsidio familiar de vivienda» al peticionario, de conformidad con lo establecido en el artículo 2.1.1.4.1.5.1 del Decreto 1077 de 2015 (antes de ser modificado por el Decreto 490 de 2023). No obstante lo anterior, el actor informó que, a la fecha de formulación de la presente acción de tutela, el citado ministerio «no ha realizado ningún desembolso a la entidad otorgante del crédito ni a mi (sic)»[1].

 

2. En consecuencia, el accionante solicitó ordenar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio «aplicarme el decreto 1077 de 2015 antes de la modificación del decreto 490 del 4 abril del 2023 y como consecuencia me sea asignado y desembolsado (aplicado) el subsidio de “Mi Casa Ya”»[2].  

 

3. El asunto correspondió al Juzgado Cuarto de Familia del Circuito de Pereira, el cual, mediante Auto del 7 de junio de 2023, resolvió remitir el expediente al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira. El juez de familia consideró que este fue el primer juzgado en conocer acciones de tutela contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio por la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la vivienda digna y a los principios de buena fe y confianza legítima como consecuencia de la no asignación de subsidios de vivienda en los términos del Decreto 1077 de 2015 (modificado por el Decreto 490 de 2023). En este sentido, estimó que se cumplió con lo establecido en el artículo 2.2.3.1.3.1. del Decreto 1834 de 2015^[3] para efectuar tal remisión^[4].

 

4. Específicamente, el Juzgado Cuarto de Familia del Circuito de Pereira señaló que «contra los aquí accionados se interpusieron otras acciones de tutela invocando los mismos hechos y pretensiones; advirtiéndose una masiva presentación de tutelas idénticas, con objeto, causa y sujetos pasivos similares».  Para sustentar lo anterior, se refirió al artículo 2.2.3.-1.3.1 del Decreto 1834 de 2015, que establece reglas de reparto de tutelas masivas. A saber:          

 

«2.2.3.-1.3.1. Reparto de Acciones de tutela masivas:

 

“Las acciones de tutela que persigan la protección de los mismos derechos fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción u omisión de una autoridad pública o particular, se asignarán, todas, al despacho judicial que, según las reglas de competencia, hubiese avocado el conocimiento de la primera de ellas …”   

 

“A dicho despacho se remitirán las tutelas de iguales características que con posterioridad se presenten, incluso después del fallo de instancia” 

 

“Para tal fin, la autoridad pública o el particular contra quienes se dirija la acción deberán indicar al juez competente, en el informe de contestación, la existencia de acciones de tutela anteriores que se hubiesen presentado en su contra por la misma acción u omisión, en los términos del presente artículo, señalando el despacho que, en primer lugar, avocó el conocimiento, sin perjuicio de que el accionante o el juez previamente hayan podido indicar o tener conocimiento de esa situación”»[5].

 

5. En esos términos, el Juzgado Cuarto de Familia del Circuito de Pereira concluyó que «como quiera que este Juzgado no ha emitido pronunciamiento de fondo respecto del conocimiento de la presente acción, en aras de evitar posibles fallos contrarios frente a la misma situación fáctica y jurídica que conlleve a la inseguridad judicial respecto a la situación de las partes enfrentadas, se ordena remitir al expediente digital al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira Risaralda, con el fin que se resuelvan acumuladamente las acciones constitucionales»[6].

 

6. Mediante Auto del 8 de junio de 2023, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira se abstuvo de asumir el conocimiento del presente asunto. Al respecto, manifestó que, el 29 de mayo de 2023, avocó el conocimiento de las acciones de tutela formuladas por los señores Juan Carlos Galeano González (exp. 66001333300620230020000) y Efraín Darío Rivera Valencia (exp.66001333300620230020100) en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA y el Banco Davivienda[7].

 

7. En esa medida, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira concluyó que «no existe el cumplimiento de los tres requisitos para la acumulación de tutelas, ya que la demanda es presentada en contra del Banco Caja Social, lo que difiere del argumento jurisprudencial acogido por este Despacho atendiendo que la acción de amparo conocida en esta célula judicial fue dirigida en contra del Ministerio de Vivienda – Ciudad –Territorio, Fonvivienda y el Banco Davivienda lo que impide tener por cumplido el requisito de identidad de partes, es decir, sujeto pasivo, pues en los asuntos acumulados se tiene a la entidad Bancaria Davivienda como accionada a fin de analizar los supuestos de hecho y las posibles imputaciones que en dicho proceso se le hayan llegado a realizar al banco como entidad crediticia encargada de realizar la verificación inicial del cumplimiento de requisitos para ser beneficiario del programa y las acciones subsiguientes para la continuidad del trámite en los términos del Decreto 1077 de 2015»[8].

 

 

 

8. Con fundamento en lo anterior, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira remitió el presente conflicto a esta corporación a fin de que, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, lo resolviera[9].

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

9. La Corte Constitucional ha sostenido que, por regla general, la solución de los conflictos de competencia en materia de tutela corresponde a las autoridades judiciales establecidas en la Ley 270 de 1996^[10]. En esa medida, «la competencia de esta corporación para conocer y dirimir esta clase de conflictos debe ser interpretada de manera residual^[11] y que, en consecuencia, solo se activa cuando las normas de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia no prevén la autoridad encargada de asumir el trámite o en aquellos casos en los que a pesar de encontrarse prevista, se requiere dar aplicación a los principios de celeridad y sumariedad que rigen la acción de tutela»[12].

 

10. En asuntos como el que ahora se analiza, la Corte ha determinado que «las autoridades judiciales en debate hacen parte de jurisdicciones distintas. Aunque para efectos de la acción de tutela integran la Jurisdicción Constitucional carecen, desde la perspectiva orgánica, de una autoridad designada por la Ley 270 de 1996 que resuelva el presunto conflicto de competencia. En consecuencia, le corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional decidir de manera definitiva sobre el particular, a fin de garantizar con ello los principios de eficacia y celeridad del trámite de tutela»[13].

 

11. A su vez, la Corte ha reiterado que las autoridades judiciales solo pueden declararse incompetentes para conocer de una acción de tutela con fundamento en los factores de competencia. En tal sentido, la Corte Constitucional ha explicado que, de conformidad con los artículos 86 superior y 8° transitorio del Título Transitorio^[14] de la Constitución y los artículos 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991^[15], existen tres factores de asignación de competencia en materia de tutela:

 

«(i) El factor territorial, en virtud del cual son competentes “a prevención” los jueces con jurisdicción en el lugar donde: (a) ocurre la vulneración o la amenaza que motiva la presentación de la solicitud, o (b) donde se produzcan sus efectos^[16];

 

(ii) El factor subjetivo, que corresponde al caso de las acciones de tutela interpuestas en contra de: (a) los medios de comunicación, cuyo conocimiento fue asignado a los jueces del circuito de conformidad con el factor territorial^[17]; y (b) las autoridades de la Jurisdicción Especial para la Paz, cuya resolución corresponde al Tribunal para la Paz^[18]; y

 

(iii) El factor funcional, que debe ser verificado por las autoridades judiciales al momento de asumir el conocimiento de la impugnación de una sentencia de tutela y que implica que únicamente pueden conocer de ella las autoridades judiciales que tengan la condición de “superior jerárquico correspondiente” en los términos establecidos en la jurisprudencia^[19]»[20].

 

12. Aunado a lo anterior, el Decreto 1834 de 2015^[21] contiene reglas de reparto para las acciones de tutela que responden al fenómeno de “tutelas masivas”. Esto es, aquellas que: «(i) son presentadas por una gran cantidad de personas en forma separada -en un solo momento- o (ii) son formuladas con posterioridad a otra solicitud de amparo, pero en ambos supuestos existe uniformidad entre los casos. Lo anterior, en aras de evitar que respecto de casos idénticos se produzcan efectos o consecuencias diferentes».

 

13. Esta corporación ha indicado que, en principio, las oficinas de reparto son las encargadas de la acumulación de acciones de tutela ante la presentación masiva de aquellas. Así, en el Auto 170 de 2016, al establecer las pautas para el análisis de conflictos de competencia en materia de tutela en las controversias originadas en el Decreto 1834 de 2015, la Corte enfatizó en la necesidad de que las oficinas de apoyo judicial mantengan «un sistema de información que les permita determinar la semejanza entre los asuntos que se plantean, pues de ello depende que se puedan cumplir con los efectos que se derivan de la nueva regla de reparto»^[22].

 

14. A su vez, el Decreto 1834 de 2015 también establece reglas para aquellos supuestos en los cuales las oficinas de apoyo judicial carezcan de información suficiente para el reparto y acumulación de tutelas masivas. En estos casos, “como alternativa para apoyar dicha labor”^[23], la norma reglamentaria establece que los jueces deben remitir el expediente a quien avocó el conocimiento del proceso en primer lugar. Para tal efecto, dispone que:

 

«(i) La parte accionada debe informar al juez acerca de la existencia de procesos de tutela idénticos que se encuentren en curso o ya se hubieren surtido. Además, debe indicar cuál fue la primera autoridad judicial que avocó conocimiento de ellos. Esta obligación cobra una gran importancia, pues la persona o entidad demandada está en una mejor posición para establecer cuál fue el primer juez que conoció de una solicitud de amparo que guarda identidad con la que le ha sido asignada, en los términos de la denominada tutela masiva^[24];

 

(ii) La parte accionante puede indicarle al juez acerca del despacho que conoció, en primer lugar, una acción de tutela idéntica a aquella que se tramita; y,

 

(iii) La autoridad judicial a la que se haya repartido el expediente “(…) podrá verificar en cualquier momento la veracidad de la información indicativa del juez que avocó conocimiento de la acción en primer lugar”^[25]».

 

15. En atención a lo anterior, la Corte ha determinado que, en los casos de tutela masiva, «es claro que el juez tiene el deber de establecer cuál fue la autoridad judicial a la que se repartió la primera acción de tutela. Sin embargo, esta obligación debe interpretarse con observancia de los principios de celeridad, prevalencia del derecho sustancial, eficacia y economía que rigen el trámite de la acción de tutela, de conformidad con el artículo 3° del Decreto 2591 de 1991»[26].

 

16. Así, la Sala Plena ha advertido que, en los casos de la denominada tutela masiva y ante la ausencia de información en la oficina de reparto, «el juez debe verificar cuál fue la autoridad que recibió la primera acción de tutela. No obstante, esta obligación debe interpretarse de manera razonable y en consideración a los principios que rigen la acción de tutela y a la jerarquía normativa del Decreto 1834 de 2015, de modo que no implique la desnaturalización de la acción constitucional ni la prevalencia del decreto reglamentario frente al decreto estatutario, ni derive en la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales que se pretenden proteger»[27].

 

17. De otra parte, en los Autos 211 y 212 del 2020, esta corporación fijó pautas dirigidas a determinar el alcance de los elementos que componen la triple identidad. A saber:

 

«(i) Identidad de objeto. Se configura cuando «las acciones de tutela cuya acumulación se persiga presenten uniformidad en sus pretensiones, entendidas estas últimas, como aquello que se reclama ante el juez para efectos de que cese o se restablezca la presunta vulneración o amenaza de los derechos invocados».

 

(ii) Identidad de causa. Se presente cuando «las acciones de amparo que busquen ser acumuladas se fundamenten en los mismos hechos o presupuestos fácticos –entendidos en una perspectiva amplia–, es decir, la razones que se invocan para sustentar la solicitud de protección».

 

(iii) Confluencia del sujeto pasivo. Se refiere a que el escrito de tutela se dirija a controvertir la actuación del mismo accionado o demandado».

 

18. A su vez, la Corte ha indicado que «la aplicación del Decreto 1834 de 2015 por fuera de los supuestos normativos de identidad de causa, objeto y sujeto pasivo de cada una de las demandas conduciría a un efecto que desnaturalizaría la regla de competencia “a prevención”, cuya preservación compete a todos los jueces de tutela»^[28].

 

19. Finalmente, la jurisprudencia constitucional se ha referido al requisito de la carga argumentativa para indicar que en los casos en que un juez pretenda apartarse del conocimiento del asunto con fundamento en la regla de reparto para la tutela masiva, la autoridad judicial debe argumentar de manera suficiente que se cumple con los presupuestos indicados para dar aplicación a la regla de reparto en comento. En términos de la Corte, «esto implica señalar con ‘rigor demostrativo y coherencia’ el cumplimiento de los presupuestos que integran la triple identidad»^[29]. Así mismo, esta corporación ha señalado que en aquellos asuntos en los cuales el juez de conocimiento no cuente con los elementos suficientes para cumplir con la carga argumentativa que acredite la existencia de la triple identidad, deberá dar aplicación de la regla de competencia del factor territorial “a prevención” y continuar con el trámite de tutela, dando prevalencia a los principios de celeridad y eficacia que rigen el trámite de tutela. Lo anterior, con el objeto de no desnaturalizar de la regla de competencia a prevención, cuya preservación les compete a todos los jueces de tutela, en los términos del Decreto 1837 de 2015^[30].

 

III.   CASO CONCRETO

 

20. Para la Sala es importante destacar que a pesar de que no se trata de una regla de competencia, la disposición que regula el fenómeno de las tutelas masivas cumple una función importante en materia de seguridad jurídica e interpretación uniforme del ordenamiento jurídico por parte de la Rama Judicial. En especial, para las entidades públicas es de suma importancia lograr respuestas coherentes y uniformes de parte de los jueces y tribunales a la hora de establecer el contenido y alcance de los derechos fundamentales. La posibilidad de que asuntos sustancialmente idénticos sean decididos de manera disímil por distintos jueces y corporaciones judiciales no solo representa una violación flagrante del derecho a la igualdad, sino que genera incertidumbre entre las autoridades públicas destinatarias de los fallos, en lo relativo a la forma en que deben cumplir sus funciones para ser garantes de los derechos fundamentales.

 

Por esa razón, a pesar de que los conflictos que suscita no son verdaderos conflictos de competencia, la inaplicación de la regla de reparto de acciones de tutelas masivas contenida en el Decreto 1834 de 2015 debe ser excepcional, pues la misma garantiza el derecho a la igualdad y la homogeneidad en la aplicación de las normas jurídicas relativas a los derechos fundamentales.

 

21.  En el caso sub examine se configuró un conflicto aparente de competencia. La Sala Plena advierte que en el caso bajo estudio se configuró un conflicto aparente de competencia entre el Juzgado Cuarto de Familia del Circuito de Pereira y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira para conocer la acción de tutela interpuesta por Diego Arlex Morales Yepes. Esto porque el primer juzgado al considerar que la tutela sub examine era similar a varias acciones de tutela que habían sido conocidas previamente por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira remitió el expediente a dicha autoridad judicial. Por otra parte, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira rechazó la acumulación de las tutelas porque, en su criterio, las mismas no compartían identidad de sujetos pasivos, pues las entidades bancarias accionadas eran distintas. Ambos juzgados aplicaron reglas de reparto o jurisprudencia de la Corte Constitucional para tomar su decisión. No obstante, en este caso concreto la Corte estima que el reparto de la acción de tutela del caso bajo examen debe repetirse con fundamento en la regla relativa a las tutelas masivas.

 

22. El Juzgado Cuarto de Familia del Circuito de Pereira cumplió con la carga argumentativa. La Sala considera que el Juzgado Cuarto de Familia del Circuito de Pereira cumplió con la carga argumentativa necesaria para demostrar la configuración del fenómeno de la tutela masiva. Esto, porque dicha autoridad fundamentó su decisión en el Decreto 1834 de 2015^[31], el cual contiene las reglas de reparto para las acciones de tutela que responden al fenómeno de “tutelas masivas”. Así, en el Auto del 7 de junio de 2023, la autoridad judicial referida identificó que:

 

(i) El presente caso guarda similitud, respecto del objeto, la causa y los sujetos pasivos, con acciones de tutela presentadas por otras personas de forma separada.

 

(ii) La acción de tutela formulada por Diego Arlex Morales Yepes se repartió al Juzgado Cuarto de Familia del Circuito de Pereira con posterioridad a las solicitudes de amparo que actualmente conoce el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira.

 

(iii) En ambos supuestos existe uniformidad entre los casos.

 

23. En esa medida, el Juzgado Cuarto de Familia del Circuito de Pereira concluyó que «como quiera que este Juzgado no ha emitido pronunciamiento de fondo respecto del conocimiento de la presente acción, en aras de evitar posibles fallos contrarios frente a la misma situación fáctica y jurídica que conlleve a la inseguridad judicial respecto a la situación de las partes enfrentadas» resultaba procedente «remitir al expediente digital al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira Risaralda, con el fin que se resuelvan acumuladamente las acciones constitucionales»^[32].

 

24. Para la Sala Plena, la anterior argumentación resulta suficiente para dar por superado el requisito de la carga argumentativa que se requiere en este tipo de asuntos, pues el Juzgado Cuarto de Familia del Circuito de Pereira actuó según lo establecido en el Decreto 1834 de 2015, con el objeto de evitar que respecto de casos idénticos se produzcan efectos o consecuencias diferentes.

 

En efecto, los escritos de tutela tienen un formato estandarizado en el que los accionantes presentan textualmente los mismos hechos presuntamente vulneradores de derechos fundamentales y que contienen exactamente las mismas pretensiones. En criterio de la Sala, cuando las tutelas tienen un formato estandarizado que evidencia la existencia de la triple identidad requerida para la configuración de la tutela masiva, una argumentación mínima por parte del Juzgado que pretende apartarse del conocimiento del asunto es suficiente para dar por cumplido el requisito de carga argumentativa. Adicionalmente, en estos casos los jueces al momento de verificar la triple identidad deben dar prevalencia a los aspectos materiales de la tutela frente a los formales.

 

25. En el presente caso, la Corte Constitucional encuentra que se configura la triple identidad entre ambos grupos de acciones de tutela, como pasa a exponerse:

 

 

26. Las tutelas tienen identidad de objeto y causa. Como se observa en el cuadro anterior, entre ambos grupos de acciones de tutela existe (i) identidad de objeto, pues las acciones de tutela cuya acumulación se persigue presenten uniformidad en sus pretensiones y (ii) identidad de causa toda vez que las acciones de amparo, sobre las cuales se pretende la acumulación, se fundamenten en los mismos hechos o presupuestos fácticos.

 

27. Las tutelas tienen identidad de sujeto pasivo. En el presente caso, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira se abstuvo de asumir el conocimiento del presente asunto al argumentar que no se configura la triple identidad entre ambos grupos de acciones de tutela. Específicamente, el juez administrativo señaló que, si bien ambas tutelas se dirigen contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y contra el Fondo Nacional de Vivienda, lo cierto es que también se interpusieron contra entidades bancarias distintas. En esa medida, concluyó que no puede tenerse por cumplido el requisito de identidad de partes, es decir, sujeto pasivo. La Corte Constitucional no comparte la afirmación hecha por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, por las siguientes razones:

 

Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio

 

28. Primero. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio fue creado en virtud del artículo 14 de la Ley 1444 de 2011 y sus objetivos, estructura y funciones, se encuentran establecidos en el Decreto Ley 3571 de 2011 modificado por los Decretos 1829 de 2019 y 1604 de 2020. De conformidad con el artículo 1 del Decreto Ley 3571 de 2011, el objetivo principal del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio es el siguiente:

 

 «ARTÍCULO 1º. Objetivo. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio tendrá como objetivo primordial lograr, en el marco de la ley y sus competencias, formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública, planes y proyectos en materia del desarrollo territorial y urbano planificado del país, la consolidación del sistema de ciudades, con patrones de uso eficiente y sostenible del suelo, teniendo en cuenta las condiciones de acceso y financiación de vivienda, y de prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico».

 

29. En el artículo 2 del Decreto Ley 3571 de 2011 se determinan las funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, las cuales se orientan primordialmente a la formulación, coordinación, articulación de políticas públicas, planes, programas y regulaciones, adopción de instrumentos para el seguimiento de las mismas, entre otras, esto en el marco del objetivo para el cual fue creado.

 

Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA

 

30. Mediante el artículo 1 del Decreto 555 de 2003 se creó el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA como una entidad con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera; sometido a las normas presupuestales y fiscales del orden nacional y adscrito al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio.

 

31. Seguidamente, el artículo 3 del Decreto 555 de 2003 determina que son funciones del Fondo Nacional de Vivienda - FONVIVIENDA:  

 

 1. Administrar los recursos de que trata el presente decreto y en particular el artículo 2º, con criterios de descentralización territorial y en función de las necesidades habitacionales de la población.   

 

(…)   

 

9. Asignar subsidios de vivienda de interés social bajo las diferentes modalidades de acuerdo con la normatividad vigente sobre la materia y con el reglamento y condiciones definidas por el Gobierno Nacional. Para el efecto, desarrollará a través de entidades públicas o privadas las siguientes actividades, entre otras:   

 

(…)  

 

 9.2 Coordinar a las entidades encargadas de otorgar la elegibilidad de los proyectos de vivienda de interés de social, una vez seleccionadas por el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta los parámetros sobre elegibilidad que este establezca. (Negrilla agregada).

 

(…)

 

32. De lo anterior, la Corte Concluye que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en el caso de los subsidios de vivienda, se encarga de formular política pública y el Fondo Nacional de Vivienda - FONVIVIENDA es la entidad que administra los recursos en términos generales y tiene, entre otras, la función y competencia de asignar estos subsidios de vivienda.

 

Programa “Mi Casa Ya”

 

33. Segundo. Los peticionarios de ambos grupos de tutelas se postularon ante el programa de promoción y acceso a la vivienda de interés social, “Mi Casa Ya”, ofertado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a través de FONVIVIENDA. En todos los casos, los accionantes alegan la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la vivienda digna y a los principios de buena fe y confianza legítima. Por lo anterior, en todos los procesos de tutela, se solicita que se ordene al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y a FONVIVIENDA aplicar el Decreto 1077 de 2015 antes de la modificación del Decreto 490 de 2023 y, en consecuencia, asignar y desembolsar el subsidio de “Mi Casa Ya”.

 

34. Sobre el programa de promoción y acceso a la vivienda de interés social “Mi Casa Ya”, la Corte advierte que el mismo fue formulado como una política pública del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio mediante el Decreto 1077 de 2015 y su ejecución, así como, la posible asignación de subsidios de vivienda de interés social para satisfacer las necesidades habitacionales de la población postulante, se encuentra en cabeza de FONVIVIENDA.

 

Requisitos y verificación por parte de un establecimiento de crédito

 

35. Tercero. El artículo 2.1.1.4.1.3.1 del Decreto 1077 de 2015[33] contenía los requisitos que debían cumplir los hogares para ser beneficiarios del programa “Mi Casa Ya”. Seguidamente, el artículo 2.1.1.4.1.3.3 establecía que FONVIVIENDA era la entidad encargada de determinar el sistema mediante el cual se realizará la verificación de las bases de datos, para establecer si un hogar cumple con las condiciones señaladas el artículo 2.1.1.4.1.3.1 del citado decreto.   A saber:

 

«ARTÍCULO 2.1.1.4.1.3.3. Verificación de información. FONVIVIENDA determinará el sistema mediante el cual se realizará la verificación de las bases de datos a que haya lugar, para establecer si un hogar cumple con las condiciones señaladas en los literales a, b, c, d, y e del artículo 2.1.1.4.1.3.1 del presente decreto.

 

En todo caso, la verificación solamente se realizará en la medida en que la solicite un establecimiento de crédito, una entidad de economía solidaria vigilada por la Superintendencia de la Economía Solidaria o una caja de compensación familiar.

 

FONVIVIENDA definirá los términos y condiciones en que los establecimientos de crédito, las entidades de economía solidaria vigiladas por la Superintendencia de la Economía Solidaria o las cajas de compensación familiar deben adelantar la verificación. 

 

 (…)

 

La verificación que el hogar cumple las condiciones para ser beneficiario del programa a que se refiere esta sección la realizará el establecimiento de crédito, la entidad de economía solidaria vigilada por la Superintendencia de la Economía Solidaria o caja de compensación familiar, a través la consulta en el sistema de información que indique FONVIVIENDA, sistema que indicará a la entidad que realice la consulta, el resultado de la verificación. En el evento en que el hogar no cumpla las condiciones, el sistema indicará razones por cuales el hogar no es potencial beneficiario del programa». (Negrilla agregada).

 

Solicitud de asignación del subsidio familiar de vivienda

 

36. Cuarto. Mas adelante, el Decreto 1077 de 2015, determinaba el procedimiento para la asignación y legalización del subsidio otorgado en el marco del programa. A saber:

 

«ARTÍCULO 2.1.1.4.1.5.1. Solicitud de asignación del subsidio familiar de vivienda. Los establecimientos de crédito, las entidades de economía solidaria vigiladas por la Superintendencia de la Economía Solidaria o las cajas de compensación familiar podrán solicitar que FONVIVIENDA proceda a la asignación del subsidio familiar de vivienda señalado en el artículo 2.1.1.4.1.2.1 de este decreto cuando el hogar que acredite las condiciones señaladas en el artículo 2.1.1.4.1.3.1 ibídem (…).

 

(…)

 

Asignación del subsidio familiar de vivienda

 

ARTÍCULO 2.1.1.4.1.5.2. Asignación del subsidio familiar de vivienda. Una vez se reciba la solicitud para proceder a la asignación, por parte del establecimiento de crédito, la entidad de economía solidaria vigilada por la Superintendencia de la Economía Solidaria o la caja de compensación familiar, siempre y cuando se haya realizado la verificación a que se refiere el artículo 2.1.1.4.1.3.3 de este decreto y se haya determinado que el hogar cumple las condiciones para ser beneficiario del subsidio, no se requerirán trámites adicionales y FONVIVIENDA procederá a la expedición del acto administrativo de asignación, de acuerdo con lo indicado en esta norma.

 

FONVIVIENDA, a través del sistema que este indique, comunicará al establecimiento de crédito, la entidad de economía solidaria vigilada por la Superintendencia de la Economía Solidaria o la caja de compensación familiar la fecha de expedición del acto de asignación de los subsidios». (Negrilla agregada).

 

37. En estos términos, la Sala encuentra que las tutelas guardan identidad de sujetos pasivos, pues en la formulación, verificación de requisitos y asignación del subsidio familiar de vivienda del Programa “Mi Casa Ya”, el Decreto 1077 de 2015 establecía que intervenían tres sujetos o entidades principales: (i) Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, encargado de formular la política pública, (ii) el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, responsable de administrar los recursos y asignar los subsidios de vivienda y (iii) el establecimiento de crédito, quien debía verificar si el hogar cumplía con las condiciones para ser beneficiario del programa.

 

38. Así las cosas, la Corte Constitucional no comparte la decisión del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira de rechazar la acumulación del expediente por considerar que no había confluencia del sujeto pasivo porque los establecimientos de crédito eran diferentes. La Sala encuentra que esta razón por sí sola no es suficiente para sustentar la inexistencia de identidad de sujeto pasivo.

 

39. Por el contrario, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira debió asumir el conocimiento del proceso de tutela 66001-31-10-004-2023-00228-00 y ordenar su acumulación con los asuntos bajo su conocimiento. Lo anterior por cuanto, con independencia del establecimiento de crédito escogido por cada accionante dentro de su proceso de postulación al programa “Mi Casa Ya”, este es solo el vehículo escogido para la distribución de los subsidios. Adicionalmente, el problema jurídico común radica en la modificación del Decreto 1077 de 2015 por parte del Decreto 490 de 2023 y en la solicitud de aplicación del primero a los sujetos beneficiarios del subsidio, asunto que escapa a la competencia de las entidades financieras que, se repite, actúan como canal de distribución de dichos subsidios.

 

40. Máxime, si se tiene en cuenta que en el artículo  2.1.1.4.1.3.3 del citado decreto, establece que «FONVIVIENDA determinará el sistema mediante el cual se realizará la verificación de las bases de datos a que haya lugar, para establecer si un hogar cumple con las condiciones señaladas en los literales a, b, c, d, y e del artículo 2.1.1.4.1.3.1 del presente decreto», sistema de verificación que, en el marco legal citado, aplica para todos los establecimientos de crédito en igualdad de condiciones.

 

41. Conclusión. La Sala Plena constata que ambas acciones de tutela dirigen sus pretensiones hacia las mismas entidades, a saber, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; y el Fondo Nacional de Vivienda. La Sala reconoce que, como lo señaló el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, las tutelas se dirigen también en contra de entidades bancarias diferentes. No obstante, a partir de una simple lectura de los escritos de tutela, es posible concluir que las entidades bancarias son intermediarios en el trámite de adjudicación y desembolso del subsidio de vivienda del programa “Mi Casa Ya”, y que los accionantes atribuyen la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al cambio de los requisitos normativos para acceder a dicha prestación por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y del Fondo Nacional de Vivienda.  En tales términos, la Sala considera que las tutelas tienen identidad de sujetos pasivos.

 

Por todo lo anterior, esta corporación, con miras a garantizar el derecho a la igualdad, la aplicación homogénea del derecho y la seguridad jurídica dejará sin efectos el auto proferido el 8 de junio de 2023 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira. Asimismo, ordenará que se remita el expediente a dicha autoridad judicial para que, de forma inmediata, inicie el trámite y profiera decisión de fondo respecto del amparo solicitado, conforme al artículo 86 de la Constitución Política y al Decreto 2591 de 1991.

 

 

 

IV. DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- DEJAR SIN EFECTOS el Auto del 8 de junio de 2023, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, dentro del proceso de tutela promovido por Diego Arlex Morales Yepes en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA y el Banco Caja Social.

 

SEGUNDO.- REMITIR el expediente ICC-4439 al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira para que, de manera inmediata, tramite y adopte la decisión de fondo a la que haya lugar.

 

TERCERO.- Por intermedio de la Secretaría General de la corporación, COMUNICAR la decisión adoptada en esta providencia al accionante y al Juzgado Cuarto de Familia del Circuito de Pereira.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General