COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad de actos administrativos o acuerdos de voluntades en los que intervenga una entidad estatal

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO Nº 2117 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-3964

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú y el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo.

 

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

 

Valledupar, Cesar, siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                   ANTECEDENTES

 

1.    Obrando a través de apoderado judicial, el señor Jesús Antonio González Amin interpuso “demanda ordinaria de menor cuantía” contra los herederos de Josefina de Jesús González González, pretendiendo la nulidad de la escritura pública No. 128 del 14 de abril de 1999 de la Notaría Única de Santiago de Tolú, en virtud de la cual el Municipio de Santiago de Tolú tituló a favor de aquella el derecho de dominio y posesión sobre un lote de terreno y casa de habitación ubicado en esa ciudad, “por objeto ilícito, causa ilícita y por la omisión de los requisitos prescritos por la ley para la validez del acto o contrato”.^[1]

 

2.    Sobre el particular, manifestó que dicha escritura pública fue firmada por el alcalde encargado del Municipio de Santiago de Tolú, cuyo periodo transcurrió entre el 13 y el 15 de abril de 1999,^[2] y la señora Josefina de Jesús González González, sin tener en cuenta el término de treinta días para la fijación del edicto emplazatorio, con lo cual, “se pretermitió un requisito legal indispensable para la validez del acto de titulación” ^[3] y se le negó la oportunidad a su padre, quién para entonces se encontraba con vida y ejerciendo posesión sobre el inmueble, de hacer valer sus derechos sobre el mismo. Ello teniendo en cuenta que mediante escritura pública No. 32 del 12 de febrero de 1982 de la Notaría Única de Santiago de Tolú, su padre, señor Pedro Crisologo González Herazo, protocolizó la posesión y mejoras que tenía sobre el inmueble referido.

 

3.    En consecuencia, solicitó: (i) la declaratoria de nulidad de la escritura pública No. 128 del 14 de abril de 1999 y del negocio jurídico condensado en ella; (ii) oficiar a la Notaria Única de Tolú para la cancelación de la Escritura Pública; (iii) comunicar a la oficina de registro de instrumentos públicos de Sincelejo la cancelación de la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria 340.71437 4; y (iv) la integración del Municipio de Santiago de Tolú como litisconsorcio necesario de la parte demandada.

 

4.    El 29 de octubre de 2021, el asunto fue repartido al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú, el cual, tras admitir la demanda mediante auto del 17 de noviembre de 2021, decidió, a través de auto del 4 de abril de 2022, declarar su falta de competencia para conocer del asunto y remitirlo a los jueces administrativos de la ciudad de Sincelejo. Ello, con fundamento en los artículos 17^[4] y 18^[5] del Código General del Proceso, pues escapa de la competencia de los jueces civiles el análisis de las discusiones jurídicas que se susciten con ocasión de la expedición de un acto administrativo protocolizado en una Escritura Pública.

 

5.    El 20 de abril de 2022, el asunto fue repartido al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, el cual, mediante auto del 15 de marzo de 2023 y con fundamento en los artículos 104 del CPACA y 15 del Código General del Proceso, decidió declarar la falta de jurisdicción para conocer de la demanda, plantear el conflicto negativo de jurisdicción frente al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú y remitir el expediente a la Corte Constitucional. Adujo que, si bien es cierto que en la Escritura Pública referida intervino una entidad estatal, este solo hecho no implica que el asunto deba debatirse al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa, pues no es dable entender que la escritura contenga una decisión de la administración, cuya legalidad deba debatirse ante esta jurisdicción.^[6]

 

6.    Añadió que las causales de nulidad invocadas en la demanda: (i) guardan relación directa con el debate sobre la validez de los actos y contratos que se plantea ante la jurisdicción ordinaria civil, a través del proceso verbal de nulidad absoluta y en armonía con los artículos 1740^[7] y 1741^[8] del Código Civil, según los cuales el acto o contrato estará viciado de nulidad absoluta por objeto o causa ilícita, incapacidad absoluta y por la omisión de algún requisito o formalidad previsto en la ley; (ii) no son de aquellas que se plantean ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, para discutir la legalidad de los actos administrativos por violación de la ley, falta de competencia, expedición irregular, falsa motivación, desviación de poder, desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, conforme lo prevén los artículos 137^[9] y 138^[10] del CPACA.^[11]

 

7.    El 30 de marzo de 2023, el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo remitió el expediente a la Corte Constitucional.^[12]

 

8.     En sesión virtual del 16 de agosto de 2023, se repartió el expediente a la Magistrada Diana Fajardo Rivera. El 18 de agosto siguiente, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR.

 

II.                CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1. Competencia

 

9.     La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

10.    La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”^[13]

 

11.    En tal sentido, este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:^[14] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;^[15] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;^[16] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.^[17]

 

12.    La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción Ordinaria Civil, representada en el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú, y de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, representada en el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo (presupuesto subjetivo); (ii) el conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda declarativa de nulidad absoluta presentada por el señor Jesús Antonio González Amin, a través de apoderado judicial, contra los herederos de Josefina de Jesús González González (presupuesto objetivo); (iii) ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole legal, en los que soportan cada una de las posiciones dirigidas a negar su competencia (presupuesto normativo). Por un lado, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú se fundamentó en los artículos 17 y 18 del Código General del Proceso, para alegar la falta de competencia de los jueces civiles en el análisis de las discusiones jurídicas que se susciten con ocasión de la expedición de actos administrativos protocolizados en Escritura Pública. Por otro lado, el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo se basó en los artículos 104 del CPACA y 15 del Código General del Proceso, para manifestar su falta de competencia en el conocimiento de demandas de nulidad que guardan relación directa con las causales contempladas en los artículos 1740 y 1741 del Código Civil.

 

3. Asunto objeto de decisión y metodología

 

13.    Con base en lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación dirimirá el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú y el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo. Para tales efectos, la Corte (i) se referirá a la competencia para conocer las demandas que pretenden la nulidad del contenido de una Escritura Pública; (ii) resolverá el caso concreto; y (iii) establecerá la regla de decisión.

 

4. Competencia para conocer las demandas que pretenden la nulidad del contenido de una escritura pública. Reiteración de los Autos 241 de 2022^[18] y 285 de 2022^[19]

 

14.    La Sala Plena de esta Corporación, mediante Auto 285 de 2022 y en reiteración del Auto 241 de 2022, estableció que cuando lo que se pretende en la demanda es la nulidad del contenido de una escritura pública, ésta será conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, si el contenido constituye un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en el que intervenga una entidad estatal. En caso contrario, será conocida por la Jurisdicción Ordinaria, en virtud de la regla residual de competencia contenida en el artículo 15 del Código General del Proceso. Ello, con fundamento en los artículos 12 y 13 del Decreto 960 de 1970^[20] y en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia^[21] y del Consejo de Estado,^[22] en virtud de la cual se ha considerado que la escritura pública, como instrumento público, se diferencia de su contenido, pudiendo ser enjuiciada de manera independiente al acto jurídico que incorpora y por causales de nulidad distintas.

 

15.    En ese orden de ideas, la Corte precisó que el contenido de una escritura pública puede ser objeto de enjuiciamiento por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre y cuando: (i) consista en una declaración tendiente a producir efectos jurídicos, independiente de su protocolización; y (ii) el contenido sea un acto administrativo o un contrato estatal. Es decir, que la declaración que contenga constituya un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en la que intervenga una entidad estatal. De igual modo, advirtió que si, por el contrario, el contenido de la escritura no consiste en una manifestación de la voluntad de la administración tendiente a producir efectos jurídicos o un acuerdo de voluntades en los que intervenga una entidad estatal, la jurisdicción que deberá conocer de la demanda será la ordinaria.

 

5. Caso concreto: La competencia para conocer la demanda presentada contra el Municipio de Santiago de Tolú es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

 

16.    La Sala Plena advierte que, en esta ocasión, se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú y el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, el cual, conforme se explica a continuación y en los términos de los Autos 241 y 285 de 2022, será dirimido en el sentido de declarar que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo continuar con el trámite del proceso declarativo de nulidad absoluta promovido por el ciudadano Jesús Antonio González Amin contra los herederos de Josefina de Jesús González González.

 

17.    En efecto, al examinar el expediente se encontró que la escritura pública No. 128 suscrita el 14 de abril de 1999 en la Notaría Única de Santiago de Tolú, refleja la comparecencia de Josefina de Jesús González González, por una parte, y de Vicente Antonio Baiz Cuellar, por otra, en calidad de Alcalde encargado del Municipio de Tolú^[23] y facultado por el Concejo Municipal de Tolú mediante Acuerdo del 9 de julio de 1998,^[24] para la titularización del derecho de dominio y la posesión sobre el lote de terreno en disputa. Asimismo, obra en el expediente una resolución (sin número ni fecha) “Mediante la cual se tramita una escritura pública de Titularización”, en virtud de la cual se resuelve admitir la solicitud de adjudicación de titularización iniciada por la señora González González sobre dicho lote de terreno y se ordena el emplazamiento de aquellas personas que se crean con mayor derecho sobre el inmueble.^[25] Así, en los términos expuestos previamente, en el asunto bajo estudio se activa la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, toda vez que el contenido de la escritura pública controvertida constituye un acuerdo de voluntades en el que intervino una entidad de carácter público.

 

6. Regla de decisión

 

18.    Tal como se precisó en el Auto 241 de 2022 y se reiteró en el Auto 285 de 2022, “cuando lo que se pretende demandar es la nulidad del contenido de la escritura pública, conocerá de la demanda la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo si el contenido consiste en un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en el que intervenga una entidad estatal. En caso contrario, el conocimiento de la acción corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria, en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista a su favor en el artículo 15 del Código General del Proceso”.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú y el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo y DECLARAR que el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo es la autoridad competente para conocer de la demanda declarativa de nulidad absoluta promovida por Jesús Antonio González Amin, a través de apoderado judicial, contra los herederos de Josefina de Jesús González González.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3964 al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General